技术进步、需求扩展与城市公用事业边界变化

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内容提要 城市公用事业天然具有自然垄断性，因此成为政府对其进行规制的依据。在新的科技革命的带动下，市场需求和范围也随之发生相应的变化，使得城市公用事业传统边界模糊，这对政府规制提出了新的要求。因此，为了保证我国城市公用事业的健康发展，政府应该根据城市公用事业自然垄断边界动态变化的特点，及时调整规制的思路和方法。

关键词 城市公用事业 政府规制 边界

〔中图分类号〕F294 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2012)04-0052-06

城市公用事业是政府规制的一个传统领域。随着市场需求与规模的不断扩大，科学技术的发展及其应用，城市公用事业和政府都面临着与以往不同的新环境，因此，不存在没有变化的规制过程及相关的规制制度安排。实际上，随着制度变革的深化进行，制度深化、技术变迁必然加快城市公用事业自然垄断边界的变化过程，因此，政府规制边界也要加快调整。

一、城市公用事业的“自然”边界

城市公用事业基本上属于自然垄断（Natural Monopoly）产业范畴。从经济特征的角度看，沃特森（Waterson）认为，自然垄断是指由一家企业向市场提供产品和服务能比两家或多家企业更有效率。 Kenneth W. Clarkson, Roger Leroy Miller, Industrial Organization: Theory, Evidence, and Public Policy, McGraw-Hill Book Company, 1982, p.119.韦尔（Ware）则以社会剩余最大化而不以成本最小化来定义自然垄断，社会剩余最大化，则自然垄断存在。夏基（Sharkey）和鲍莫尔（Baumol）则把成本函数的弱增性作为自然垄断最显著的特征。 William W.Sharkey, The Theory of Natural Monopoly, Cambridge University Press, 1982, pp.4-5; W. J. Baumol, “On the Proper Cost Tests for Natural Monopoly in a Multiproduct Industry”, American Economic Review, 1977.

就技术而言，城市公用事业的一个显著特征是网络性，即必须借助网络管道才能完成生产经营，因此其自然垄断特征明显：首先，城市公用事业生产的主要环节高度垂直相关，如电力的生产、供应、高压输电、低电配电，主要产品结合紧密，又具有明显的范围经济性。其次，管网建设是城市公用事业固定成本的主要部分，其基本设施一旦建成，即形成规模经济效应，就具有典型的规模经济特性，即如沃特森所言的，少数企业能够比多数企业更有效率地向市场提供产品和服务。 邹东涛、秦虹：《社会公用事业改革攻坚》，中国水利水电出版社，2006年，第4页。规模经济性和范围经济性共同决定了城市公用事业的成本弱增性。此外，城市公用事业的管网系统所传输的产品和服务是特定的，因此具有很强的资产专用性。

城市公用事业自然垄断的经济特征最终收敛于技术因素，技术进步可以使生产者的边际成本呈下降趋势。当出现替代原有城市公用事业的产品和服务的不受规制的新产品或服务时，或者当技术得到不断更新和换代时，都会影响和改变原有城市公用事业的平均成本、边际成本和投入要素的价格。这就不可避免地使得城市公用事业的自然垄断特征不再具备，至少不完全具备原有的自然垄断特征。

二、城市公用事业自然垄断动态边界：微观规制变革的基础

城市公用事业由于表现为显著的规模经济性、成本弱增性和资产专用性而被天然的认为属于自然垄断领域，传统经济理论认为，城市公用事业只能由一家或极少数几家企业垄断经营，否则，就会损失效率，增加成本，甚至会使企业不能维护简单再生产，产生“不可维持性”问题。但随着城市公用事业的市场需求与规模的不断扩大，科学技术的发展及其应用，克服了原有的技术控制，扩大了原有的市场范围，因而大大减弱了城市公用事业的自然垄断性，使原来属于自然垄断的业务演变为非自然垄断业务。

（一）技术革新：垄断边界变迁的内在推动力

Viscusi, Vernon和Harrington指出，“在我们技术进步的世界里，不应该假设今天是自然垄断的产业，明天还会是自然垄断产业。” Viscusi,W.K.,Vernon,J.M.,and Harrington,J.E, Economics of Regulation and Antitrust, Cambridge:MIT Press, 2000, p.492.技术发展将决定和影响着城市公用事业的边界变化。

1技术进步使城市公用事业规模经济和范围经济效应发生改变

现实中，规模经济性、成本弱增性和资产专用性被视为自然垄断的固有特征，这些经济特征都与技术水平密切相关。

（1）规模经济效应递减

自然垄断的传统诠释以某一行业的规模经济，也就是规模报酬递增的存在为核心。严格地讲，是否具有规模经济效应，取决于厂商的生产技术。在生产要素价格不变的前提下，生产单一产品的生产过程中，规模经济对厂商来说意味着平均成本随着产出的增加而下降。以传统的观点来看，这样的市场被认为具有自然垄断的特征，因为竞争在这样的市场是不可能的。但存在进入和退出成本时，自然垄断的问题就显得更加复杂，需要增加一个时间向量。由于技术进步，成本下降，企业就有进入市场的动机，城市公用事业的规模经济效应就受到挑战，不再是铁板一块，自然垄断的各个环节出现分离，某些环节开始引入竞争机制。

（2）范围经济使成本降低

我们知道，城市公用事业的特点之一是，它通过预设固定资本的网络把服务提供给家庭或企业用户。例如，电力或燃气或电话服务就有这样的特点。这也是城市公用事业资本密度出奇地高的原因之一。 ［美］小贾尔斯•伯吉斯：《管制和反垄断经济》，冯金华译，上海财经大学出版社，2003年，第37页。连接服务使用者和服务供给者的预设线路是固定资本的网络。从实际操作的角度来讲，这种固定资本的投入使得那些潜在的竞争者难以在平等的条件下为争夺某个消费者而与已经存在的企业竞争。由于每一个网络都是一堆不可分割的资本，而在不同的网络之间展开竞争又是浪费，因此，可以在同一个网络上开发多种业务，这样每种业务的成本就大大下降，这就为相互进入对方传统经营的领域提供了可能，因为只需要附加相对较小的成本即可。这就大大淡化和削弱了城市公用事业自然垄断的业务范围。

2技术进步降低了城市公用事业生产成本，扩大了市场需求

第一，成本结构发生改变。Viscusi, Vernon和Harrington认为有效率企业的规模和社会最优产出水平会影响自然垄断产业的边界。技术的进步与创新降低了固定成本，使得其在总成本中的比重下降，成本的降低，使得其对有效率规模的要求也随之降低。争胜竞争市场过程内生的技术进步能够改变生产成本函数，随着高新技术的扩大应用，通信、电力等产业的网络设施建设成本相对下降，而生产效率的提高也倾向于降低平均成本，使规模对于成本下降的重要性无关紧要。这样，一个产业可能就不再是自然垄断产业，两家或多家企业可同时竞争，在社会最优价格上都可获利。在城市公用事业领域，固定成本下降推动城市公用事业从自然垄断产业转向非自然垄断产业，使得其传统的自然垄断特征逐渐减弱，最终导致城市公用事业的边界发生变化。

第二，需求力量发生变化。当需求发生变化时，城市公用事业自然垄断边界也会发生变化，需求力量成为缩小自然垄断边界的重要因素。随着经济的发展，人们收入水平也不断提高，形成了更大的、更广阔的市场，需求也就随之增强。市场整体需求水平的不断提高带来了消费结构的变化，使得市场能够容纳多家企业竞争性地提供产品和服务，这样，城市公用事业自然垄断的自然性质逐渐减弱，自然垄断业务就演变为非自然垄断业务，强自然垄断业务演变为弱自然垄断业务，自然垄断的传统边界就发生了变化。

（二）供给与需求的交互作用：内生的变化过程

供给方面的技术创新、扩散和融合一方面拓展了整个市场范围，使得原有企业垄断地位受到严峻挑战，垄断行为得以有效制约；另一方面，市场空间的拓展与需求水平的提高，反过来又催生和启动了企业家争胜发现与创新过程，进一步降低了城市公用事业的生产成本。供给技术进步和需求扩展共同内生于经济发展过程中，相互依存、相互作用、相互影响。“成本函数和需求函数的变化必然改变社会最优价格”，使得“在社会最优价格水平上有效率企业规模相对于市场需求而言变小了”。 Viscusi,W.K.,Vernon,J.M.,and Harrington,J.E, Economics of Regulation and Antitrust, Cambridge:MIT Press,2000,p.454、457.这样，供给技术和市场需求相互影响、相互作用的争胜市场过程，实际上就是城市公用事业自然垄断边界不断变化的动态过程。 王廷惠：《产业技术进步、需求扩展与自然垄断边界变化——兼论政府管制调整》，《学术月刊》2003年第3期。此外，城市公用事业的自然垄断特点也会因为供给和需求条件的变化而改变，其边界也会处于动态变化之中，可以由一个自然垄断的产业变成可以引入竞争的产业。

（三）市场范围变化：自然垄断边界动态变化的外在条件

研究表明，城市公用事业的边界变化会受到市场范围大小的影响。一个国家和地区经济发展水平的高低直接决定了该国家和地区市场范围的大小，而市场范围的大小又直接影响到城市公用事业自然垄断边界的变化。一般来说，发展中国家的经济发展水平较低，市场容量狭小，城市公用事业在特定的区域内，无法形成全国性的市场，通常都具有较强的自然垄断特性。这种情况下，应该由一家企业进行垄断经营，垄断并不必然使福利受损，大规模生产与集中的市场，并不一定就是缺乏竞争或低效率的，在市场范围有限的情况下，由一家企业垄断经营可能会更有效率。当然，伴随着不断进步的技术水平和技术发展，城市公用事业的市场容量不断扩大，不再仅仅局限于一个地区，而发展为全国性的或者更大范围的市场时，城市公用事业就应该由多家企业争胜竞争，从而使原来的垄断性市场结构或寡头垄断性市场结构转变为竞争性市场结构。 谢地：《政府规制经济学》，高等教育出版社，2003年，第42页。

三、城市公用事业规制边界变迁与规制思路调整

随着制度变革的深化进行，制度深化、技术变迁与市场空间呈现出相互促进的互动关系，必然加快我国城市公用事业边界的变化过程。这就要求政府应及时调整行为边界和规制思路。不仅要调整规制的具体方法，例如，取消或放松规制，同时政府还必须把握技术进步所带来的影响和挑战。 Winston,C., Economic Deregulation: Days of Reckoning for Microeconomists, Journal of Economic Literature, vol.31, no.3, 1993, p.1286.

第一，替代技术迅猛发展。一般认为，缺乏可替代的产品或劳务，是城市公用事业出现低效的主要原因之一。然而，争胜竞争的市场过程就能够通过企业家持续发现与创新，不断推出新技术与新知识，引入替代垄断产品的新产品或新服务。大量具有相同或相似功能的产品被研究和开发出来，垄断企业不得不面临来自替代技术的竞争压力。现在，除了市话电信网具有较明显的自然垄断特征外，其他电信业务已经演化为可竞争性业务。信息技术的突飞猛进打破了电信业自然垄断的神话。信息技术的发展，使得传统电信业的范围发生了变化。传统电信业主要包括电话和电报。而互联网络的出现，使互联网络、微波通信、有线电视、供电网络等都可以提供传统电话服务。电信业的自然垄断地位，受到争胜过程内生的技术进步之现实威胁。争胜竞争过程一方面拓展了更为广阔的市场范围，另一方面通过交叉竞争进一步改变了生产函数，进而改变了原先居于垄断地位企业的行为方式。

第二，产业不断融合。伴随着不断进步的技术水平以及日新月异的技术发展，替代城市公用事业的新技术与新产品层出不穷的涌现，同样改变了其自然垄断的传统边界。技术进步使原有的城市公用事业边界发生了动态变化，打破了原有的产业格局，削弱了以产业界限为前提的规制体系，同时也产生了新的产业、促进了各产业间的融合。而在新出现的产业中存在着无限商机，各相关企业纷纷扩大规模、开发新产品，相互之间展开激烈竞争。 ［法］拉丰、泰勒尔：《电信竞争》，人民邮电出版社，2001年，第259页。

第三，新经济的不断发展。技术的更新带来产业的更新，在新的经济领域出现了新的产业，它们与以往传统经济中的产业不同，因而其市场结构和规则也不同。经济发展的关键和核心是制度发展，制度资源和制度资本是支撑经济持续增长的基础，其他发展政策及资源都不能从根本上解决经济长期发展的问题，特别是像我国这样处于制度转轨阶段的发展中国家，经济长期发展的关键更需依赖制度发展，需要合适制度的持续支撑。这就需要政府创造制度条件和制度环境。

替代技术发展、产业不断融合、经济不断发展，都使原有的城市公用事业边界发生动态变化，都对政府规制的方式提出新的要求。尽管有规制复杂目标、 Joskow, P.L., and Noll, R.G., Regulation Theory and Practice: An Overview, in Fromm, G., ed., Studies in Public Regulation, Cambridge: MIT Press.规制失败和无效等政府自身的原因导致规制边界改变，但是政府规制边界和方式的改变仍主要源于自然垄断的变化，因此，政府就适合新形势，及时调整思路和方法。具体而言：

（1）放松规制：政府规制边界的变化

放松规制是复兴市场秩序和有限政府的关键，是自发成长过程摆脱愚昧人类所创设障碍的摸索过程之产物。 王廷惠：《微观规制理论研究》，中国社会科学出版社，2005年，第518页。放松规制的实质，就是要通过开放市场机会，激发更多主体对市场机会的敏锐洞察力与创业热情；通过争胜竞争的市场过程提高产业效率，促进经济增长。供给技术和需求条件的变化，削弱了政府规制的传统理论依据。世界经济一体化要求各国开放市场，而政府规制人为生产要素的自由流动，人为扼杀了企业家洞察市场机会并且付诸实践的许多可能机会，损及开放市场过程内在的动态效率。因此，传统领域所实施的政府规制必将走向放松规制，通过开放市场机会，引入争胜竞争力量与动态开放竞争过程，扩大城市公用事业总体供给水平，满足不断增长的需求是明智政府之合适选择。根据施蒂格勒的产业生命周期理论（如图所示），我国城市公用事业目前处于从新生期进入成熟期的阶段，放松规制正是这一时期的要求。

城市公用事业传统上被认为属于自然垄断特征，这主要是由于城市公用事业是以网络供应系统的存在为基础的。然而，问题的关键在于城市公用事业生产全过程是否铁板一块，全都具有自然垄断性并应该对其进行严格的规制？一直以来，城市公用事业由于独特的经济技术特征，一直保持着政府垄断供给的格局，竞争程度相对较低。在制度转轨、对外开放和经济发展过程中，试图通过试验、探索、渐进方式，逐渐打破垄断、引进竞争和开放市场。具有独特技术经济特征的城市公用事业部门，可以在不同环节、不同层次上引入市场竞争。以电信产业为例，最初认为增值业务可以开放竞争，但基础电信业务不宜开放。开放电信增值业务的良好效果，激励了探索开放基础电信业务以及开放基础通信网络的市场竞争。正是渐进、试验的学习过程中不断调整开放市场思路、方式和节奏，才形成了现在多家拥有独立网络、互相竞争又互联互通的电信劳动商格局。类似地，航空、铁路、电力等领域的市场开放，都是分层次、分环节展开的。因此，应该区分城市公用事业不同生产环节上的业务性质，对既经营自然垄断业务，又经营具有潜在竞争性非自然垄断业务的企业，应该对原有组织结构进行分割重组，广泛引入竞争机制，实现非自然垄断业务的有效竞争和自然垄断业务有效规制的合理组合。对于仍然具有自然垄断特征的环节与业务，严格设置准入壁垒，通过实施特许经营投标争取垄断经营权或委托经营等方式，择优选择最佳的企业来经营。对于非自然垄断性业务，应该开放市场，降低或取消准入门槛，让更多企业有机会参与竞争，通过争胜竞争的过程实现动态效率，以争胜竞争动态过程制约可能出现的垄断力量及其滥用。

（2）激励性规制：信息不对称下的规制改进

虽然在城市公用事业领域，政府已经放松了规制，但城市公用事业一些固有特点并未改变，所以政府规制仍是应然逻辑。当然，政府规制的思路、方法需要根据新情况不断加以改进。即使是传统上的自然垄断业务领域，也需要政府对规制的思路和方法进行调整。如果仍然需要对企业进入，价格以及服务质量等方面的活动实施微观规制，就必须对规制框架与规制方法予以改革，实施激励性规制。激励性规制是在保持原有规制结构条件下，给予被规制企业提高内容效率之刺激，给予被规制竞争压力或提高生产效率与经营效率的正面诱因。价格上限规制（price cap regulation）被认为是一种合适的具体激励规制方法。通过政府与被规制企业之间签订合同，规定价格上限，修订定价只能在这一上限之下自由变动。价格上限规制为制定一个基于长期边际成本的合理价格提供了某种可能，是一种必要而典型的规制垄断的手段。价格上限规制具有管理简单的特点，是“轻微的手的管制”。价格上限规制为制定一个基于长期边际成本的合理价格提供了某种可能。然而，价格上限规制及其相关的激励机制的采用通常是自愿的，因此，它一般都会被设计成能够弥补历史成本的模型。价格上限规制为了激励企业提高生产效率，允许企业在一定程度上得到信息租金。虽然某些情况下，所设定的价格上限下降速度会超过生产力水平的提高速度，或者初始设定的上限价格低于当时的一般价格，在这种情况下，价格可能会低于投资收益率规制下的价格，但企业最终可能会从价格上限规制产生的降低成本的激励中得到充分补偿。激励性规制的思路与具体措施确实部分解决了规制的一些难题，当然，仍然有各自的局限和有限的适用范围。尽管如此，激励性规制仍然提供了在信息不对称下政府进行规制改进的思路。

（3）不对称规制：从规制到竞争的过渡与转变

所谓不对称规制（asymmetric regulation），就是为了尽快改变不对等竞争的局面，政府对处于支配地位的企业和新进入的竞争性外围企业实施不同待遇的规制。不对称规制适用于从打破垄断到形成充分竞争的过渡时期。 王廷惠：《微观规制理论研究》，中国社会科学出版社，2005年，第535-537页。

竞争与规制并存所产生的问题，增加了有效实施规制的难度。同一行业在放松规制但仍然没有完全取消相关规制的情况下，竞争和规制并存现象必然产生一些新问题。在竞争与规制并存的情况下，政府与可能受规制的企业在规制范围、规制程度以及规制方法方面均有可能出现对立局面。借助规制维持利益的原有在位企业，同加入争胜竞争想与在位企业争夺市场份额和利润的新企业之间，就实施规制的内容与方法等问题，必然会产生矛盾。实际上，放松规制、引入竞争以及政府对竞争进入的规制，往往是极其复杂的过程。引入竞争前，政府只对自然垄断环节实施规制，涉及进入、价格等方面。引入竞争后，政府不仅要对自然垄断环节加以规制，还要保证竞争的有效性。

放松规制后的过渡期间，虽然有新企业进入原先的城市公用事业，但原先处入支配地位的主导企业相对于新进入的竞争性外围企业而言，仍占据绝大部分市场份额，由于具备先行进入市场所积累的竞争优势和压倒性先动优势，同时，企业还可凭借这种先发优势排挤新进入企业，阻碍新进入企业成长与发展。所以政府可以考虑通过实施过渡性质的不对称规制，通过扶持新进入企业方式培育在位企业的竞争对手，为争胜竞争过程展开创造微观主体条件和合适的竞争氛围。

通过对新进入者实行简化规制，目的在于培育在位企业的潜在竞争对手，是实现由规制政策到竞争政策转变的过渡暂时措施，是特殊时期的一种特殊政策。一旦市场真正形成有效竞争的格局，政府就可逐步取消对新进入企业的优惠措施，将非对称政策改为中性政策，以充分发挥市场的调节功能。 常欣：《放松管制与规制重建——中国基础部门引入竞争后的政府行为分析》，《经济理论与经济管理》2001年第11期。总的来说，随着争胜竞争格局逐渐形成，政府需要逐步减弱非对称规制政策的实施力度，最终实现一视同仁的公正政策。

（4）引入竞争机制：政府规制新思路

贯穿城市公用事业领域始终的一个问题是：对于城市公用事业而言，并非垄断都会带来福利损失，虽然垄断从某种意义上说是有效率的，但这并不意味着可以放任垄断。政府对竞争的替代是否有效，在很大程度上取决于政府本身是否引入竞争机制，是否改革为以市场为导向的政府，建立健全市场机制有效运作相关的制度，是否只对阻碍市场机制发挥职能的行为加以规制。因此，在不健全的市场与不完善的政府之间进行选择与组合，需要广泛引进竞争机制并进行动态调整。 王廷惠：《微观规制理论研究》，中国社会科学出版社，2005年，第529-531页。竞争存在不同的具体类型，竞争机制有效发挥作用也需要特定条件。例如，由于管道、网络与铁轨构成了城市公用事业自然垄断资产，不少国家的规制政策，试图将这些资产从上游或下游活动中分离出来，并认为自然垄断业务分离是竞争得以发展的必要条件。对具有网络特征的城市公用事业之竞争类型，可以具体细分为三类，即产出或商品竞争、投入竞争或争夺市场的竞争以及资本市场竞争。其中，为获取进入市场的权利而展开的争胜竞争具有最为重要的意义，因为这一竞争是否具备竞争性直接决定了一个产业围绕所提供的产品或服务展开的竞争是否充分，同时也在很大程度上决定了资本市场竞争是否有效。因此，明智的规制政策必须更多地引入竞争力量并借助争胜竞争过程对垄断权势进行有效制约。

四、结语

城市公用事业领域中不同行业或同一行业不同部门的自然垄断特征并不完全相同，某一领域提供的物品或服务所具有自然垄断特性的强弱程度与态势，也并非一成不变。技术的不断进步、需求扩展都会使得城市公用事业自然垄断边界发生变化，一方面，曾经是自然垄断的环节和业务演变为非自然垄断业务，从而失去自然垄断的经济特征，另一方面，新的非自然垄断环节和业务也可能成为自然垄断业务。这就要求政府规制方式、方法和思路进行相应调整，即使是传统领域认为是政府天职的那些领域，实际上也可以通过多种方式尝试提高城市公共产品的供给效率。随着我国市场化进程的进一步加快，城市公用事业的根本趋势就是适应市场经济发展要求，打破政府垄断经营格局，充分利用市场力量与竞争机制，建立起有助于城市公用事业发展和市场竞争的制度和机制，同时也对政府随意性较大的规制方式加以规范。政府实施规制的同时，引入竞争机制和市场力量是解决政府微观规制过程中信息问题的有益思路。Demsetz Demsetz,H., Why Regulate Utilities? Journal of Law and Economics, no.11, 1968, p.57.用“市场进入的竞争”代替了“市场内部竞争”，并提出了特许权招标的有益思路。西方国家的实践表明，这是一种行之有效的间接规制方法，可以广泛为我所用。

作者单位：对外经济贸易大学公共管理学院

责任编辑：心 远