农村垃圾处理长效机制的探究

摘要：近年来，农村经济日益发展，而生活环境却越来越差，其典型表现是垃圾无人处理，部分农村甚至成为“天然的垃圾场”；这一现象已经严重阻碍了农民生活水平的提高和农村经济的发展。为解决农村生活环境差、经济发展效率低下的问题，有必要建立一种垃圾分类处理长效机制，即建立一个包括县政府、乡政府、基层群众自治组织在内的层层分工、密切合作的垃圾分类三级机构，以保障农村垃圾分类机制的可持续运行。建立垃圾分类长效机制，有利于对农村垃圾有效地分类回收，有利于农村环境的改善、村民生活水平的提高和农村经济的发展。

关键词：垃圾处理 三级机构 多方参与 村规民约

随着社会经济发展水平的不断提高，人们的生活垃圾日益增多，其中农村垃圾问题尤为突出，已经严重阻碍了农村经济的发展和村民生活水平的提高。目前我国农村垃圾处理方法大多仍处于传统的填埋堆放，这种粗放的处理模式不但浪费了垃圾中的有用成分，而且占用了大量的土地、人力等资源。一方面，垃圾填埋场占用大量土地资源，且垃圾量的猛增导致现有填埋场难以为继，带来后续征地问题，劳民伤财；另一方面，垃圾填埋场中多年堆积的未能被自然分解的垃圾对环境造成巨大压力，垃圾渗沥液进入地下水，直接影响了周围居民的饮水安全，垃圾焚烧后造成二次污染，直接影响了当地的空气质量。因此，为对垃圾进行有效的资源化利用，促进农村经济的持续发展，必须对垃圾进行分类回收，建立一个垃圾分类长效机制，以对垃圾进行资源化利用。

一、农村垃圾分类处理缺乏长效机制的原因

目前已有不少农村开始推行垃圾分类制度，然而收效甚微，垃圾分类制度往往虎头蛇尾、有始无终，究其原因，主要有以下几点。

一是垃圾分类的奖惩机制不完善。垃圾分类的奖惩机制是指垃圾分类相关环节涉及到的激励、惩罚等制度的设计和执行。不完善的奖惩机制影响了村民在垃圾分类过程中的积极性，村民违反垃圾分类制度成本较低甚至无需成本，积极遵守又无甚好处。首先，奖励的内容、方式方法等不足以调动村民积极性，处罚的方式方法也不够系统。当前政府多以毛巾、香皂等物资作为奖励，存在地方村镇没有设置相关处罚制度的现象。其次，关于奖惩机制的执行、监督等缺乏专人负责，分工配合等制度也不完善。

二是政府公务员的绩效考核制度不完善。政府公务员的绩效考核制度用于评定公务员工作绩效的质量和数量，并根据其完成工作任务的态度以及完成任务的程度给予奖惩的一整套科学、合理、全面的考核制度，对于公务员的实际工作有导向性和激励作用。政府公务员作为政策的执行者，其完成工作的质量直接影响着相关政策的实施效果。而政府能否采取合理有效的绩效考核机制，又在很大程度上影响这公务员能否重视垃圾分类工作。部分基层政府公务员认为，垃圾处理工作劳累且劳心，村民垃圾分类的积极性不能持久；并且垃圾处理事务在绩效考核中所占比例不高，因此，公务员往往不愿将垃圾分类工作作为行政工作的重点。

三是缺乏对垃圾的循环利用。目前为止，拥有垃圾处理设施的农村已不在少数，但这些农村中的垃圾处理设施大都没有得到充分利用。原因是利用这些设施的成本过高，既包括设施本身的运行成本，也包括操作人员的培训费用和工资成本，这些可能占到地方财政收入的很大比例。从理论上来说，垃圾回收处理之后可以制作成有机肥料以收回部分成本，从而抵消部分垃圾处理费用，实现垃圾的循环利用。但在实践中，多数农村落实环节存在问题，垃圾处理后所得的肥料等缺乏销售体系。垃圾分类在耗费成本进行处理后并没有变成资源，其经济效益非常差，在政府财政收入紧张的地方更是难以为继。

二、建立市（县）、镇（乡）、村三级联动农村垃圾处理长效机制

由上可见，建立垃圾分类长效机制，需要建立一个包括县政府、乡政府、基层群众自治组织在内的层层分工、密切合作的垃圾分类三级机构：需要建立一个指导科学、分工合理、执行有效的由各级政府和村民共同维持的垃圾分类长效机制。

（一）县市级政府部门统筹全局

县市级政府部门综合管理环境保护，为有效履行职能，县市级政府部门应当发挥统筹全局、协调各方的指导作用，做到以下几点：

强化行政指导，合理制定政策，建立网络化运行机制。“网络化运行机制是以县、镇政府为主导，有关部门协调配合，各县政府总负责，乡镇政府主管，村、户共同参与的自上而下、配套联动的管理体制”。首先，作为政策制定者的县市级政府部门需要在参考专家意见的基础上，针对不同地区的情况制定科学合理的方针政策；保证各机构合理分工，不会产生职权的积极冲突和消极冲突；政策实施一段时间后，在总揽全市垃圾分类状况的基础上将各村分为示范村、达标村和未达标村，对示范村予以奖励，对未达标村进行批评。其次，县市级政府部门具有良好的信息收集能力，应该制定科学的农村垃圾分类收集名录，使垃圾分类有“法”可循。“环保与环卫部门应结合农村清洁工程，尽快制定合适的垃圾分类名录。”如将纸类、塑料、金属归为可回收垃圾，将废织物、农膜等归为不可回收垃圾等。再次，县市级政府部门可加强宣传工作，将调研得来的数据及时下达到各村，使村民了解到自己周围的生态环境及其对身体健康的影响。最后，政府部门还应积极拨款用于垃圾分类基础设施（如垃圾桶、垃圾车、垃圾池）的修建及保养和发放环卫工人的工资等。

制定科学合理的绩效考核制度。政策制定后需要人来实施，仅仅良好的政策并不能实现预期目标；为有效履行职能，县市级政府部门还需注重公务员绩效考核制度的革新。绩效考核制度影响着政府公务员的工作态度、工作效果等。已有的考核制度多以公务员在职期间的经济效益为主要考核指标，为了使公务员具有进行垃圾分类工作的积极性，应将其所负责辖区的垃圾分类实施情况作为考核标准之一。建议政府部门在现有的科学管理理论体系的基础之上，结合中国国情和垃圾处理工作本身的特点，完善现有制度，更有效的激励相关工作人员，保证工作任务的有效实施。

完善利益分配机制。垃圾分类是一个多方参与的过程，合理分配各方利益可以充分调动各方的积极性，使整个流程良好运转；不合理的利益分配机制则会导致人员内耗、环节接洽脱节等问题，不利于垃圾分类机制的建立和维持。垃圾处理的不好是垃圾，处理的好是资源，其背后隐藏着巨大的利益链。为完善利益分配机制，政府部门应当让利于民；首先，政府部门可免收收取垃圾处理费等费用，鼓励村民将垃圾进行分类，必要时可以财政拨款的方式鼓励村民对垃圾分类，甚至可以有偿回收分类后的垃圾；其次，垃圾资源化处理环节所得的利益应当分配给垃圾处理企业及村民，适当减少垃圾分类处理企业的税收，给予其相关政策优惠等。为建立良好的利益分配机制，浙江省桐庐县在垃圾处理环节，采用由桐庐县欧鹏公司生产的垃圾处理机器，使用高科技机器将垃圾进行资源化处理，使垃圾转化为有机肥料，然后将垃圾用来栽培有机蔬菜等，为不同的村镇带来利益。同时在这个过程中欧鹏公司和村民也获取自身的利益，政府也实现了行政目标。

总之，县市级政府部门须发挥整体调控的作用，着眼全局，科学行政，保证信息公开和资金持续投入，合理分配各方利益，使垃圾分类机制能够持续运行。为在垃圾分类中强化行政指导，浙江省桐庐县的县政府环保局会固定的派一些人员对每个村镇都进行实地考察，并立即与专家一起商讨，制定合适每个村的政策。同时，县政府会固定的召开会议，将自己近段时间制定的政策下发。桐庐县政府不仅仅是政策方面的管理，同时还掌管着资金链，保证信息及时公开以及资金持续投入。桐庐县垃圾分类成绩显著，这与县市级政府部门的科学统筹是分不开的。

（二）乡（镇）政府及时传递信息、加强企业合作

信息传递及时准确是保证政策能够有效实施、及时修正的重要步骤。位于县市级政府部门与村民委员会之间的乡政府，是政府部门政策的传达者，也是农村垃圾分类实施情况的反馈者，乡政府的职责之一就是上传下达有关信息。为做好信息沟通工作，乡政府可从以下两点入手：第一，准确及时地向下辖各农村传达县市级政府部门的命令、指导意见等，协助政府部门落实各项政策。第二，按照规定时间和项目要求向县市级政府部门报告本区域垃圾分类的实施情况，使县政府能够了解垃圾分类政策的实施，及时修正。总之，乡政府准确及时地传递政策信息和反馈实施情况信息，是垃圾分类机制有效实施的保证。位于桐庐县的江南镇，在固定的时间参加县政府召开的会议，将自己管辖地所存在的问题向上汇报，并将自己管辖地现有政策的利弊进行汇报，是做好信息上传下达工作的典范。江南镇的荻浦村有一片花海，吸引游客较多，桐庐县政府就这些因素为荻浦村量身定制了一系列政策，将垃圾资源化处理后直接用于花海。江南镇政府将这些具体的政策下传到荻浦村，并督促其实行。

乡政府的职责之二是细化与垃圾处理公司的合作。首先，乡政府出台政策激励垃圾处理公司，提高公司的积极性，及时处理本辖区的垃圾；其次，乡政府规划好垃圾回收的路线，保证垃圾及时运送到垃圾处理站，由垃圾处理公司集中处理。

乡政府的职责之三是加强对垃圾处理公司工作和各村执行情况的监管。乡政府需要了解垃圾处理公司处理垃圾的情况，包括该公司的生产设备，具体操作程序、垃圾处理后的流向等，保证垃圾处理公司及时有效地对垃圾进行无公害处理。乡政府也需要监管各村回收垃圾的情况，了解各村回收垃圾的次数、频率等，保证垃圾及时清运，维持农村环境的清洁。

（三）村委会落实政策

村委会是三级机构中最贴近村民的一级，可直接指导并监督村民的行为，因此村委会不仅具有协助政策落实的职责，更具有协助政策落实的条件。村委会可从以下几个方面应当贯彻落实垃圾分类政策。

1.鼓励全村村民参与。

首先，村委会自身需要参与垃圾分类工作。第一，加强宣传工作，传达政府的方针政策，必要时可以上门走访，尽量使每个村民都能认识到生存环境的现状和垃圾分类的意义和整体目标。第二，村委会也应该结合当地垃圾分类情况的和村民意见，将尚需改进之处及时反馈给乡政府，使县政府及时调整不当的方针；最后，村委会还需及时查看垃圾分类设施的使用和保养情况，维持本村垃圾分类机制的良好运转。总之，村委会既需要做好村民与政府之间意见传达的枢纽，又需要扮演好引导者和监督者的角色。桐庐是这方面的典型。桐庐县的村委会在每个农户门前放置黄蓝两个垃圾桶分别回收可堆肥垃圾和不可堆肥垃圾，并用“红黑榜”宣传正面典型和反面例子，增强村民的荣誉感和垃圾分类意识，还给合理进行垃圾分类的农户以牙膏、毛巾等物质奖励，增强村民分类的积极性，在村委会一系列措施的作用下，桐庐农村垃圾分类现已初见成效。

其次，多方参与，关键是发挥村民的基础力量。农户是垃圾的源头，从源头分类最为有效也最为持久，因此垃圾分类长效机制的维持，最终要落实到村民的长久努力；同时，农户也是生活环境改善的直接受益者，具有实行垃圾分类的动力；农户应当积极响应村委会的号召，理解学习村委会的宣传内容，在生活中切实做好自家的垃圾分类，长久坚持，形成习惯。

再次，应当建立一支常备的环卫工人队伍。村民进行垃圾分类后，需要环卫工人回收垃圾桶中的垃圾，以使村民持续进行垃圾分类；垃圾回收后，需要环卫工人将其运送到垃圾处理点统一处理；总之，生活垃圾不断产生自农户家中，故需要不断被送往垃圾处理点进行处理，从而使垃圾分类从头至尾形成一个可循环的过程，环卫工人在这一过程中扮演着重要角色，为垃圾分类的持续进行提供源源不断的润滑剂。

在浙江省桐庐县最初推出垃圾分类时，桐庐中门民族村主要从党员入手，让每个党员负责自己周围村民的宣传，争取做到村里每个村民都能够理解并接受垃圾处理。在推进垃圾处理工作时，中门民族村实行的是村民自行选举每个区域的责任人，且责任人主要是在村民中名声较好的妇女，让责任人管辖自己的区域，同时负责将自己区域的垃圾进行处理。

2.针对本村情况制定合理的奖惩制度。

村民是生活垃圾的主要制造者，是垃圾产生的源头；欲保证垃圾分类机制有效持续，控制源头是关键。近年来，上海等城市都实行了垃圾分类的试点试验，结果却都未达成预期目标，其中一个重要原因是无法维持居民进行垃圾分类的积极性。因此，为从源头上保障垃圾分类机制的持续运行，村委会需要重视对村民的奖惩措施。

首先是制定合理的激励机制。“在众多激励理论中，最具代表性的弗洛姆的期望理论认为，一个目标对人的激励作用受两个因素的影响，一个是目标效值，指人对实现其目标价值大小的主观判断，价值量与人的积极性成正比；另一个是期望值，指人对实现该目标可能性大小的主观估计，该可能性的大小与目标的激励作用成正比”。根据该理论，村委会欲制定合理的激励制度，可采取以下措施：首先，对于不同的人采取不同的激励手段，实行差别对待。对积极响应号召、实施垃圾分类的家庭，给以较高的奖励，对于垃圾分类混乱的家庭则不给以奖励；且需适当拉开奖励的档次，既要避免平均主义，又要避免差别过大，从而使村民自觉实行垃圾分类；“只有差别档次合理，才能使先进者有动力，后进者有压力”。其次，要树立恰当的奖励目标。这个目标应当高低适宜；如根据村子的具体情况，制定初步目标，给以奖励，在达到初步目标的基础上，制定中期目标，以此类推，长期激励，层层递进，直到村民养成良好的习惯为止。

激励机制以外，尚需实行适当的惩罚措施。趋利避害是人之天性，奖惩结合可以促使村民形成良好的行为习惯，从而确保垃圾分类机制的维持。对不进行垃圾分类的家庭和农民，可加强宣传教育，甚至同胞批评等。

实行激励机制方面，桐庐县富春江镇黄坡岭社区采取的是红黑榜的模式，每月对村民垃圾处理情况进行积分，并将积分统计出来，进行一个排序，对于每月的前三名进行奖励，合理的激励机制使居民的积极性变高，使其垃圾处理模式得以长效。另外，村委会红黑榜的前几名还会进行奖励，一段时间之后，居民便养成了垃圾分类的习惯。

总之，为从源头进行垃圾分类，减少分类的成本，实施激励机制是最为可行的办法；村委会应当根据本村的人数、年龄层次、家庭状况、教育程度等合理安排，使村民自觉自愿地垃圾分类，直至养成良好习惯。

3.制定村规民约。

垃圾分类要长效实施，必须具有法律的保障；目前关于垃圾分类的国家立法尚不完备，故需村民共同协商，制定共同遵守的行为规范。农村的情况不同于城市，它是一个由家族组建起来的统一体，“传统的中国乡村，自给自足经济条件下的社会关系依靠宗法伦理来整合，国家的介入和干预程度较低；改革开放以后，农村社会的治理体现为法治与自治并行。农村社会的飞速发展迫切需要相关规范来引导农民的社会和个人行为，而以理想信念、风俗习惯、社会舆论为基础兼具有契约法理性质的村规民约与国家法律充当互为补充的作用，成为了基层治理的重要手段。”可见，垃圾分类规约具有国家强制力和农村社会舆论的双重保障，能够维持垃圾分类机制的长久运行。

“村规民约，指的是以各种形式的成文规则或习惯法保存下来的乡约乡规，从其性质上看，属于民间法、习惯法、民间善良风俗的具体表现形式，其内容主要包括村民自治章程、村规民约和禁约等。”现有的社会条件下，有序垃圾分类的实现和维持需要村规民约与国家法的良性互动；首先，有国家法支持的村规民约才能起到应有作用，即国家法需要赋予垃圾分类规约一定的强制力；其次，垃圾分类规约需要根据不同村子的具体需求灵活制定，与时俱进，但不能触及国家法的底线。总而言之，村规民约与国家法需要互信互助，在权限范围内各司其职。欲使垃圾分类规约起到预期的作用，首先，应当保证该规约反映了大多数村民的意志，在此基础上制定一部符合大多数人利益的垃圾分类规约。其次，村规民约既然等同于村民之间的法律，则具有强制适用的效力，对于违反垃圾分类规约的村民，应当进行惩罚。否则不利于规范村民的行为，最终威胁到垃圾分类机制的维持。

中门民族村垃圾分类工作取得了良好效果，除建立了良好的垃圾分类多方参与机制外，还在于带领村民制定村规民约并遵守。中门民族村的村规民约为各住户的生活垃圾必须实行袋装化，并系结、封口，或桶装化，以便保洁员及时清运。中门民族村严禁任何人员在村内随口、随地吐痰，乱丢纸屑、烟头，瓜皮等，垃圾应倒入垃圾桶内。村委会带领村民制定了适合自己村且符合村民整体意志的村规民约，以村规民约规范本村村民的行为。在垃圾处理的过程中，制定合理的村规民约是十分必要的，其有利于整个村的垃圾处理工作顺利进行。

三、总结和讨论

农村垃圾处理并不是一蹴而就的，而是需要长期去维护的，没有垃圾处理长效机制，垃圾处理为村民带来的利益就不能保持，因此，农村垃圾处理长效机制是非常重要的。建立农村垃圾处理长效机制，需要动员县乡镇三个方面的力量。首先，县政府要做好统筹安排，强化行政指导，保证科学行政，加强科学创新，提高垃圾处理的效率，增加其带来的经济效益。其次，乡政府要做好上传下达的工作，完善利益分配制度，以保证调动各方的积极性。最后，村委会要积极宣传垃圾处理，设立完善的激励机制，使全村都加入到垃圾处理，优化农村层治理的结构。农村垃圾处理机制作为～套完善的体系，要求县乡镇在决策与实施上层层递进，各自完成分内之事，优化农村基层治理结构，从而保证垃圾分类机制的长效维持。