集体经营性建设用地入市政策分析
时间：2020-11-07 15:53:43 来源：达达文档网 本文已影响 人 
华蓉
摘要：集体经营性建设用地入市是此次土地改革的一大重点，政策实施的影响是政府、开发单位、农户等各方关注的焦点。本文在分析政策背景、政策变化的基础上，以郫都区试点为案例分析试点实践经验，分析政策要点，并从开发单位的角度分析其对水电工程和城市片区开发的影响。
Abstract：
It is an important content of land system reform to enter the market of collective business construction land. The influence of policy implementation is the focus of attention of the government， development units， farmers and other parties. Based on the analysis of policy background and policy changes， this paper takes Pidu District pilot project as a case， analyzes the practical experience of the pilot project， analyzes the key points of policy， and analyzes the impact of collective business construction land entering the market on hydropower projects and urban area development from the perspective of development units.
关键词：集体经营性建设用地入市;城市片区开发;水电工程征地
Key words：
construction land for collective operation entering the market;development of urban area;land acquisition of hydropower project
中圖分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2020）29-0019-02
0 引言
此次土地制度改革的一大重点就是集体经营性建设用地直接入市，其对土地市场有巨大的影响。土地的有限性、政策性导致土地供应受限，集体经营性建设用地直接入市影响供求关系，涉及农民、政府、开发单位等多个主体，影响着十分复杂的利益关系。
1 政策分析
1.1 政策背景
2013年，十八届三中全会首次明确农村集体建设用地入市，强调统一城乡建设用地市场，与国有土地实行同等入市、同权同价政策。2015年1月，提出完善集体经营性建设用地产权制度，赋予其出让、租赁、入股权能。2015年2月国家对农村土地制度改革进行试点，为法律法规的修正提供实践依据。2017年，利用集体建设用地建设租赁住房进行试点，探索利用土地制度改革构建购租并举的住房体系。2019年，根据试点实践经验依据，修改土地制度相关法律，8月26日审议通过对土地管理法作出的修改，修改规定单位或个人可通过出让、出租等方式获得集体经营性建设用地的使用权，改变了农村土地入市的途径。
1.2 政策要点分析
1.2.1 入市的条件和范围
国家关于集体经营性建设用地入市试点工作的意见中明确，农村集体经营性建设用地的三个要素，首先是存量农村集体建设用地，其次是符合“两规”，三是确定为商服、工矿仓储等用于经营性的土地。
《意见》中入市范围为存量的集体经营性建设用地，排除了新增集体建设用地。如果将其范围放宽到存量集体经营性建设用地总规模控制下，并符合“两规”，其中既包括可就地入市的用地，也包括可调整入市的用地。但是如果将其限定为符合“两规”的现状集体经营性建设用地，则仅指镇村企业用地，其数量十分有限。这种情况下，不仅排除了闲置、低效宅基地等通过整治后不能转变为集体经营性建设用地的土地，还排除了现有镇村企业用地但不符合“两规”的土地。
所以，在新土地管理法删除了“存量”二字，并要求“土地利用年度计划应当对本法第六十三条规定的集体经营性建设用地作出合理安排”。并且在实践中，部分地区将腾退出来的宅基地转化为集体经营性建设用地进行了入市。
1.2.2 入市规则及监管措施
土地管理法规定集体建设用地入市后其使用严格按照“两规”确定的用途使用;集体经营性建设用地的出租，使用权的出让及其最高年限、抵押、转让、赠与、互换、出资等，参照相同类型及相同用途的国有建设用地执行，明确了其入市规则和监管措施。
1.2.3 土地使用用途
根据土地管理法规定，集体经营性建设用地用途为由“两规”确定为工业、商业等经营性用途。那么其入市后是否可以进行商品住宅建设是各方关注的焦点，根据《物权法》中提到，商品住宅为经营性用地，那么入市的集体经营性建设用地可以开发商品住宅。但是由于土地出让金额相差较大，目前仅进行到租赁住房试点，结合城市发展的规律，下一步集体经营性建设用地直接入市进行商品住宅开发还是可能的。
1.2.4 与土地增减挂的关系
根据土地管理法规定，集体經营性建设用地用途不变，入市方式为直接出让、出租等方式。根据土地增减挂相关文件规定，涉及农用地改变为新增建设用地的应依法办理农用地转用手续，对未纳入项目区、无挂钩周转指标的地块，不得改变土地用途;项目区内建新地块用于商品房开发的，应是国有土地;建新地块中增加的经营性用地，必须通过招标拍卖挂牌进行供地。那么，相对于集体经营性建设用地直接入市，土地增减挂钩其土地用途可以调整、互换，经营性用地方式为招拍挂牌供地，新建地块可以征收土地进行商品房开发。
2 改革实践试点情况
2015年2月开始试点以来，已入市集体经营性建设用地地块据统计达一万余宗，面积达到九万余亩，通过集体经营性建设用地办理抵押贷款达二百余项。
四川省成都市郫都区为改革试点之一，两年多来，入市353亩土地，涉及村集体以及个人土地收入近两亿元。但是在实施试点的初期，郫都区遇到了许多问题，比如村民委员会难以作为市场经济主体、集体经营性建设用地直接入市的方式、途径、底价、入市后土地收益的内部分配和使用、抵押融资等，针对一系列的问题，郫都区人民政府印发了《郫都区农村集体经营性建设用地入市规定》等28个配套文件，完善了相关政策依据。郫都区人民政府的试点实践为农村集体经营性建设用地直接入市探索出一套可操作的方法。
一是明确入市范围及途径。依法取得、符合“两规”的商服、工矿仓储等集体经营性建设用地，具备开发建设所需基础设施等基本条件、就地在本村组直接使用的，可直接就地入市，分散、零星的农村集体经营性建设用地使用权调整入市。城中村集体建设用地通过整治后直接入市。
二是明确入市方式。农村集体经营性建设用地使用权以出让、租赁或作价出资（入股）方式进入市场。
三是明确入市主体。农村集体经济组织可以直接作为农村集体经营性建设用地使用权入市的实施主体，也可以委托另行成立的集体资产管理公司或农村股份经济合作社（联社）作为实施主体。
四是明确地价管理。入市主体原则上应在评估机构库中抽取有资质的评估公司对拟入市的农村集体经营性建设用地进行地价评估。
五是明确使用年限。出让的最高年限不得超过同用途国有建设用地使用权的最高出让年限。租赁的最高年限不得超过20年。
六是明确交易平台和流程。集体经营性建设用地的使用权以招标、拍卖、挂牌方式入市的，在区交易平台统一进行交易。以协议方式入市的，其入市方案和出让意向书在报经区土地改革试点领导小组审查同意后，由区国土局、区交易平台进行公示，公示时间不得少于5个工作日。
七是设立增值收益调节金。出租、出让、作价出资（入股）、租赁、转让农村集体经营性建设用地使用权的，缴纳土地增值收益调节金和与契税相当的收益调节金。
试点以来，成都集体经营性建设用地用途多为村庄产业用地（商服），土地价格总体呈上升趋势。
3 影响分析
3.1 对大中型水利水电工程征地的影响
大中型水利水电工程征地政策，按土地管理法规定，由国务院进行规定;由政府组织实施的能源、水利等基础设施建设需要用地的，确实需要征收农民集体所有的土地的，可以进行依法征收。所以就大中型水利水电工程征地项目来说没有影响。
3.2 对城市片区开发的影响
土地管理法规定，在土地利用总体规划中规划的城镇建设用地范围内，由县级以上地方人民政府组织实施，经省级以上人民政府批准的成片开发建设，确需征收农民集体所有的土地的，可以进行依法征收。所以对该部分成片开发类项目来说没有影响。
城市房地产管理办法规定，城市规划区内集体所有的土地需要先征收为国有土地后，才能有偿出让其使用权，但法律另有规定的除外，结合新的《土地管理法》，现在城市规划区内的集体经营性建设用地可以直接入市，土地出让价格相对于征收为国有再进行招拍挂牌供地要低得多。
4 结论
①集体经营性建设用地直接入市的条件和范围是经过依法登记的，“两规”确定为商业、工业等经营性用途的集体经营性建设用地。
②集体经营性建设用地入市规则和监管措施是单位或个人可通过出让、出租等方式获得集体经营性建设用地的使用权;集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其转让、最高年限、赠与、互换、抵押、出资等，参照相同类型及相同用途的国有建设用地执行。
③集体经营性建设用地的用途是“两规”确定的用途，其入市方式为直接出让、出租等方式，不同于土地增减挂钩通过审批土地用途可以调整、互换，土地入市方式为招拍挂牌供地。
④在集体经营性建设用地入市实践中，入市方式、入市范围及途径、入市主体、地价管理、使用年限、交易平台和流程、增值收益调节七大问题是必须要解决的问题。
⑤就大中型水利水电工程征地项目来说，其补偿安置办法，由国务院另行规定，且其属于属于公共利益用地范围，所以对其没有影响;对城市片区开发来说，城市规划区内的集体经营性建设用地可以直接入市，土地出让价格相对于征收为国有再进行招拍挂牌供地要低得多，但是在用途上还没有放开。
⑥下一步还需要关注的问题有三点，一是集体经营性建设用地入市可否进行房地产开发，目前文件规定是经营性用途，商品住宅是经营性用地，但目前未放开，如若放开带来的影响值得关注和研究;二是在城市片区开发中集体经营性建设用地直接入市地价一般低于国有土地，二者如何衔接的问题值得思考研究;三是集体经营性建设用地入市与土地增减挂钩，在土地用途上政策存在差异，二者之间的矛盾和带来的影响需要进一步研究。
参考文献：
[1]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国土地管理办法[Z].2019-08-26.
[2]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国城市房地产管理法[Z].2019-08-26.
[3]成都市郫都区人民政府.郫都区农村集体经营性建设用地入市规定等28个农村土地制度改革配套文件.2017-5-9.
[4]邓柳馨，等.基于农户视角的集体经营性建设用地入市影响研究——以成都市郫都区为例[J].安徽农学通报，2020，26（07）：3-7.
