优化外汇管理内控机制建设的研究和思考
时间：2020-12-31 04:34:09 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘 要：近年来，外汇管理主动转变管理理念，强化服务意识，加大简政放权力度，服务涉外实体经济的能力和水平明显提升，同时也对外汇管理内控机制提出更高的要求。本文深入分析当前外汇管理内控机制建设的现状，研究借鉴国际内控机制建设模式，对比分析美国COSO内部控制和加拿大CSA理论优劣，提出优化外汇管理内控机制建设的思路和建议。
关键词：外汇管理;内控机制;风险防控;COSO理论
一、当前外汇管理内控机制建设的现状
（一）外汇管理内控制度伴随外汇改革的发展历程
近年来，外汇管理部门坚持服务实体经济发展，各项外汇管理改革不断推进，在确保依法履行外汇管理职责、有效防范外汇领域重大风险的同时，外汇管理部门也在不断优化内部控制机制建设。外汇管理部门在贯彻总局内控制度的基础上，结合自身实际情况，印发了基层分支机构内控监督工作指引等一系列规范性文件，建立健全外汇业务各项内控制度，为打好防范化解外汇领域重大风险攻坚战、维护国家经济金融安全奠定了坚实的基础。
（二）陕西外汇管理内控机制建设的实践探索
一是加强对内部控制机制建设的领导。充分认识加强内部控制的重要性，高度重视内部控制机制的建设，将内控机制建设作为重点工作深入落实。由分支局领导作为本单位内部控制的总负责人，承担本单位内控机制建设的职责，落实加强内控机制建设各项工作。二是完善内控机制建设工作的规划和实施方案，建立健全本单位内部控制的具体规划。结合分支局内部控制建设的实际情况，进一步完善内控实施方案，并按照制度要求和总局有关规定，对现有的内控制度进行梳理和修订。三是积极探索内控工作新方式。为优化外汇管理系统内部控制机制建设，推进“放管服”改革和自贸区创新政策持续推进，在全辖开展“内控效能提升年”活动，对分支机构外汇管理部门岗位职责和相关制度进行全面梳理完善的基础上，加强对现行外汇管理内控监督体系的研究，进一步夯实外汇管理基础工作，防范内部管理风险。通过科技手段，建立内控制度可视化项目，使内控制度进一步电子化和便利化。
二、内控机制建设的国际借鉴和比较
（一）美国COSO内部控制报告、加拿大海湾公司CSA理論的比较
1.美国COSO理论框架。20世纪80年代，美国企业财务报告丑闻层出不穷，许多知名企业的业绩呈下滑态势，财务状况发生了巨大变化，给投资者造成了巨大的损失，政府机构对此进行重点关注，并成立了一个非政府组织——反对虚假财务报告委员会（COSO委员会），通过委员会的研究，找出财务报告突变产生的原因及解决方案。1992年，COSO委员会提出了《内部控制——整合框架》并于2013年进行了修订（图1）。该框架认为“内部控制受董事会、管理层和其他方面的影响”，为实现运作效率、财务报告可靠性和遵守相关法律法规等目标提供了合理的保障。COSO内部控制框架由控制环境、风险评估、内部控制活动、信息与沟通和监督五要素组成，贯穿整个监控过程，每个要素都包含经营目标、报告目标及合规性目标。
2.加拿大海湾公司CSA（控制自我评估）理论。CSA最初是由加拿大海湾公司在1987年提出的，具体是由对内部控制的制定与执行负有责任的相关人员对内部控制进行评价的过程。CSA优化了传统内部评价理论将评价主体和内部控制执行人员割裂开来的主要弊端等，形成了一种高层管理理念与管理风格、职业道德、风险评估等“软控制”。它可以用来评价传统的硬控制和非正式控制即软控制，已在各领域得到广泛应用。CSA评估主要有三种方法：引导会议法、问卷调查法、管理结果分析法。
3.两种模式的优缺点比较。通过开展CSA理论模式来完善内控机制建设，对组织体系、理论和意识、监督检查等都具有重要的积极意义。但目前CSA理论需要一个核心的引导者，主要适用于企业和商业银行;由于基层外管局缺乏经验丰富的“CSA引导者”，这样在实施中很难与参与者进行深入沟通，这使得难以实现CSA理论的预期效果。而美国的COSO理论框架首次将原来的自上而下财务模式发展为更具全面性的立体式框架。目前，一些国家发布的内部控制报告，均以COSO报告为模板。中国的《内部会计控制规模》和巴塞尔委员会《银行组织的内部控制系统框架》都是借鉴COSO报告，加之COSO理论框架与外管局内控制度框架比较相像，更适合我们借鉴。
（二）COSO理论在外汇管理内部控制中应用的优势分析
首先，COSO理论相对成熟和先进。由COSO委员会提出的内部控制框架已得到广泛应用，趋于成熟，是目前国际上比较先进的内控理论。鉴于COSO理论内部控制基本框架与外汇管理部门内控制度基本框架相似，通过吸收、采纳COSO理论，可以给各部门内控机制建设带来全新理念，为优化内部控制机制指明方向。
其次，外汇管理部门应用COSO理论开展内控机制建设有利于强化内部管理。通过对COSO内部控制理论框架要求的理解，加强内部控制和管理相结合，明确职责分工，形成以决策、执行、监督相互制约又相互协调的运行机制，对加强管理、防范风险、提高工作效率具有较强的理论和实践意义。
三、优化外汇管理内控机制建设的思路和建议
（一）具体思路和框架
针对外汇管理内控机制的不足，借鉴COSO理论成熟经验，研究探索外汇管理部门的内部控制理论框架（见图2），重点以完善内部控制的内控环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督五要素及相互关系为中心构造外汇管理内部控制框架，实现内控五要素相互间的紧密联系。
1.创立良好的内部控制环境。首先，高度重视内控工作，在内部控制工作中实现人人平等，从而带动所有工作人员共同致力于内控机制建设，发挥好员工的主动性、积极性、创造性。其次，要建立出适合自身实际情况的内部控制框架。根据外汇形势的不断变化，及时总结并归纳出各业务部门的风险点，避免在日常操作中出现违规操作，营造良好的内控机制氛围。最后，坚持岗前培训制度，对新入外汇系统人员进行规章制度、政策法规和业务操作培训，提升员工思想认识。建立定期轮岗机制，相互学习、相互促进，为规范化管理奠定基础。
2.建立健全内控风险评估体系。风险评估是内部控制的重要组成部分，主要包括内部控制目标设定、风险识别、风险分析及风险对策，它在外汇管理内控体系中起着重要的作用。所以，外管局要加强内控风险评估工作，完善内控风险评估机制。由于各部门在办理业务时，涉及环节多，流程复杂，且涉及内外多个部门和被检查主体，运用风险评估体系可以进行完整的风险复原及识别，建立内控风险数据库，对确定的风险进行定量和定性分析，这样有助于全面分析判断当前外汇管理整个过程中存在的问题以及产生的根源，采取适当的风险应对对策，这也保证了内部控制机制的有效运作（见图3）。
3.优化内部控制活动。控制活动作为内部控制的重要组成部分，它涉及到具体的规章制度和程序的制定和实施。首先，建立一套涉及各项业务的外汇管理内控制度，定期开展内控提升年等活动对内控制度进行全面的梳理，将一些不再实施的文件及时废止，对一些不完善的制度要进行及时修订和补充，从而提高内控制度的有效性和全面性，确保所有工作都能够以规范、合理和高效的方式进行。其次，明确各层次的职责分工，强化岗位之间的分离制约，规范审批程序，注重复合审批内容、层级、权限的合规性，确保纸质资料的齐全完整并且要与系统信息保持一致。完善部门间联系协作机制，发挥集中讨论研究的成效，提高信息的透明度。
4.强化内控信息沟通机制。在信息化时代背景下，及时、完整、准确的收集和整理各种信息，并且能够很好地进行传送和应用，对实现内部控制目标具有重要意义。通过加强内控机制信息化建设，可以提高工作效率，提高各类信息的公开和透明度。外管局可以借助科技手段，建立完整的信息交流平台，这样在很大程度拓宽了外汇部门内外部信息和沟通渠道。
5.提高内控监督水平。内控监督是内部控制各项活动和制度执行情况的保障。内控监督部门要及时监督和审查内控管理的实际情况，严格按照内控监督职责进行合理审查和评估。提高内部监督人员的业务素养，定期进行业务培训，建立更加合理的内部监督制度，根据业务变化随时调整监督模式，切实起到监督作用，并督促外汇部门建立健全内控制度，提高管理水平，防范化解风险。
（二）政策建议
1.完善顶层设计。为深入推进“放管服”改革，便利市场主体更好地了解外汇管理政策法规，促进贸易投资便利化，坚持开展政策法规的梳理、整合、统一和完善，构建立体式的监管协调机制和风险防控体系。为更好地完善内控制度，除加强内部的沟通与协作之外，还应该加强与政府部门的联系，不断改进交流途径与方式。探索构建内控信息交流平台，全方位立体式的完善现有制度，更好地服务实体经济发展。
2.规范外汇业务操作流程。一是强化对一线业务人员风险意识教育，提高其执行制度的自觉性和对潜在业务风险的敏感性。通过政策宣讲、知识竞赛等，开展内控制度培训工作。二是实行日常业务规范化管理，明确基层外汇业务操作办理流程、注意事项及风险环节，减少个人随意性。三是明确岗位职责，发挥业务经办、复核及领导确认等各环节之间的岗位牵制与监督制约作用。
3.构建标准的内控评价体系。主要是根据外汇政策变化，新业务系统运用、业务流程改变等情况，及时制定或调整内控管理措施和方法，以适应工作变化的需要，并在此基础上，根据基层外汇管理工作实际，制定分支机构内控监督评价体系，引导外汇管理工作重心和方向，规范操作，防范风险，提升履职绩效评估效率，增强基层外汇管理部门的内部控制水平。
4.运用科技手段提升内控机制建设。一是督促业务人员充分利用计算机辅助手段，熟悉掌握各业务系统的操作方法，不断挖掘系统数据在发现违规线索、实行精准监管方面的分析监测功能与作用。二是依托大数据技术，构建内部控制数据库，关联不同业务相关数据与标准，完善各系统操作功能，加强界面与平台整合，加大内控科技支撑力度。
参考文献
[1]林朝华.运用CSA理论探析基层外汇局内控制度建设[J].中国外汇，2013，（21）：76-77.
[2]刘明中.从“要我内控”到“我要内控”[N].中国财经报，2016-09-15.
[3]宋忠良.改善外汇局内控监督环境的探索[N].金融时报，2013-11-26：011.
[4]陶贵银.行政事业单位内控管理存在问题与解决措施[J].中国市场，2019，（9）：117-118.
[5]张庆龙.政府部门内部控制要素框架的构建[J].中国内部审计，2012，（04）：30-34.
[6]张辉荣.基于 COSO 理论的事业单位内控机制建设思路[J].管理观察，2018，（13）：97-99.
Research and Thinking on Optimizing the Internal Control
Mechanism of Foreign Exchange Management
——Based On The COSO Theory
Research Group
Abstract：In recent years， foreign exchange management has taken the initiative to change the management concept， strengthen the sense of service， and intensify the efforts of streamlining administration and decentralization. The ability and level of serving foreign-related real economy have been significantly improved. At the same time， higher requirements have been put forward for the internal control mechanism of foreign exchange management.This paper starts with the necessity of optimizing the internal control mechanism of foreign exchange management，and deeply analyzes the current situation and problems of internal control mechanism construction of foreign exchange management，studies and draws lessons from international internal control mechanism construction mode，compares and analyzes the advantages and disadvantages of COSO internal control mechanism in the United States and CSA theory in Canada，and puts forward ideas and suggestions for optimizing the construction of internal control mechanism of foreign exchange management.
Keywords：The foreign exchange management;Internal control mechanism;The risk prevention and control; COSO theory
責任编辑、校对：谢红苗
收稿日期：2020-07
课题组组长：安喜锋（1973.11-）男，博士，高级经济师，现供职于中国人民银行西安分行。
课题组成员：赵 斐（1971.03-）女，硕士，高级经济师，现供职于中国人民银行西安分行。
杜周晓（1987.10-）男，本科，经济师，现供职于中国人民银行宝鸡市中心支行。
蒙 荣（1993.07-）女，硕士，现供职于中国人民银行西安分行。
杜静茹（1966.06-）女，大专，助理经济师，现供职于中国人民银行西安分行。
