复议机关作共同被告制度的困境与出路

孙海涛 王红利

摘      要：复议机关作共同被告制度的现实困境可以从参与诉讼的三方主体角度进行剖析：对当事人而言，“双被告制度”客观上增加了应诉诉累，主观上降低了优先选择行政复议的积极性，增加了胜诉的难度;对行政机关而言，行政诉讼案件数量的增长，行政机关应诉成本的增加，复议机关和原行政机关共同承担举证责任，使得对原行政机关司法审查的约束力降低;对司法机关而言，审理对象的增加与审判难度的提升，导致司法资源被过度占用。复议机关作共同被告制度的出路应当着眼于提升行政机关解决行政争议的实效。行政机关应不断提高工作人员的专业化水平，强化问责机制，严格规范行政机关的举证责任，从而规范与优化行政机关解决争议的职能，推进政府依法行政，力促行政自治权与司法审查权之间的平衡。

关  键  词：行政复议;复议机关;复议维持;共同被告;举证责任

中图分类号：D925.3        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2020）07-0120-10

收稿日期：2020-05-10

作者简介：孙海涛（1981—），男，江苏泰兴人，河海大学法学院副教授，东南大学法学院博士后，法学博士，研究方向为行政法学、民法学;王红利（1994-），女，江苏徐州人，河海大学法学院硕士研究生，研究方向为行政法学。

基金项目：本文系国家社科基金重大委托项目“创新发展中国特色社会主义法治理论体系研究”的阶段性成果，项目编号：17@ZH014;2018年北京社科基金研究基地一般项目“北京市行政执法方式创新与变革研究”的階段性成果，项目编号：18JDFXB001。

行政复议制度创设的目的之一是为了解决行政争议。1989年我国在制定《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）之初就对复议机关作被告问题进行了明确规定，其第25条第2款明确规定，复议机关只有在作出复议改变的情形下，复议机关才为被告。但该项制度在后续的实践中，反而成为复议机关规避事务，逃避责任承担的“恶法”。复议机关为了避免自己当被告，往往维持原行政行为。[1]长此以往，将导致行政复议制度形同虚设，不能有效发挥解决行政争议的作用。2014年修订的《行政诉讼法》第26条第2款对这一制度予以修改，增加了复议机关作被告的类型，复议机关维持原行政行为的，复议机关和原行政机关为共同被告。至此，行政复议机关作为共同被告制度初登历史舞台。复议机关作共同被告制度的立法初衷是以倒逼机制解决行政复议案件中出现的维持率高、纠正错误率低的问题，旨在督促复议机关积极作为，及时有效地解决行政争议。“双被告”制度从立法层面保障公民、法人或其他组织的合法权益，督促行政机关充分发挥自身的监督职能。但该项倒逼机制并不能长久实行，因为行政机关自身的积极作为是法治政府建设的关键，而不能仅凭借司法审查的反向推力。行政复议作为行政机关的内部监督机制，解决问题的效率远远高于司法机关，因此，应当积极引导当事人首选行政复议解决纠纷，尽量降低司法机关在行政案件中的参与度。

一、复议机关作共同被告制度的功能

（一）指引当事人优先选择行政复议解决纠纷

法律通过规定当事人法律上的权利和义务以及违反规定所需承担的法律责任，指引当事人的行为。复议机关作共同被告制度指引当事人在对原行政机关作出的行政行为不服时，可将行政复议作为权利救济的首选。与行政诉讼程序相比，行政复议作为一种内部救济方式，其程序更简便、效率更高，并且可以采取多元化的行政手段来解决争议，为当事人提供便利、高效的法律救济途径。[2]此外，行政复议相较于行政诉讼而言，具有程序简便、高效快捷、资源配置能力更强等优势，[3]可指引当事人优先选择行政复议作为解决纠纷的主渠道。

（二）强化对行政复议机关的监督和约束

复议机关作共同被告制度为复议机关评价原行政机关作出的具体行政行为提供了一个客观、标准的行为准则。该项制度通过司法审查强化了复议机关的责任，倒逼复议机关积极履行复议职责。正如有学者指出的，行政复议机关维持决定，可以认为复议机关与原行政机关对同一事项的同一意思表示。[4]行政复议决定是复议机关对于原行政机关作出决定的评价。[5]行政复议更准确的定位应当是上级行政机关对下级行政机关作出行政决定合法性与合理性的审查，复议机关作共同被告制度进一步明确了复议机关在行政诉讼中的诉讼地位。[6]司法机关审查的对象不仅包括原行政机关作出的行政决定，还包括复议机关作出维持决定时的事实认定、法律的适用、裁决的具体程序等。复议机关除了要解决行政复议案件争议，还要在诉讼阶段承担与原行政机关相同的举证责任以及败诉后的责任，这些都强化了司法机关对于行政复议机关的监督和约束。

（三）有利于司法机关查明案件事实

从复议机关和司法机关审查的范围而言，复议机关既要审查被申请人作出原行政决定的合理性，又要审查其合法性，而司法机关一般情形下只需审查行政机关作出决定的合法性即可。复议机关补充的案件事实材料可以作为认定原行政决定合法的依据，有利于司法机关查明案件事实，作出公正的裁判。从“双被告”制度的举证责任而言，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）第135条第2款的规定，原行政机关和复议机关对原行政行为的合法性共同承担举证责任，增强了复议机关在诉讼程序中的参与度，强化了复议机关的内部监督职能。从“双被告”制度的裁判规则而言，根据《适用解释》第136条的规定，复议机关作出的行政决定成为司法机关裁决的对象，加强了复议机关应诉的压力，督促复议机关积极有效地进行举证，促使争议能够得到快速高效的解决。从审查范围、举证责任以及裁判规则三个方面而言，复议机关在行政诉讼中的参与度增加，有利于司法机关查明案件事实。

二、复议机关作共同被告制度的实施现状

通过对2010年至2014年与2015年至2018年全国行政复议案件判决情况的数据进行分析，结果显示，行政复议案件审理的撤销率和维持率具有明显的波动（见图1）。其中2010年至2014年案件撤销率波动幅度不大，2014年的撤销率为5.22%，2015年撤销率增长至7.95%，2016年撤销率升至最高值为10.58%，2017年和2018年撤销率相差不大，分别为9.29%和9.91%。2010年至2014年，维持率变化较小，2014年维持率为55.84%，2015年有较小的增长，为54.59%，2016年维持率与2015年相比降低了6.11%，2016年维持率为48.48%，这也是近几年的最低水平。2017年至2018年维持率渐趋平稳，分别为50.89%和50.80%。两项指标大幅度的变动反映了行政复议机关通过积极作为的方式，加大了对原行政机关的审查力度，纠正了原行政机关决定中的错误，彰显了行政复议机关作共同被告制度发挥了一定效能。该项制度以相对较小的代价实现了促进复议制度实效提升的目标，起到了倒逼复议机关作为的作用。[7]行政复议案件的维持率过高，复议机关作共同被告制度应运而生，但是，该项倒逼机制是否可以被长久的实施和应用有待进一步评估和思考。

就理论而言，当复议机关的纠错率提升时，当事人选择行政复议解决行政争议的积极性增加，进入诉讼程序的案件量应当减少。但是，2014年至2015年行政诉讼案件增长率为95.80% （见图2），如此大幅度的增长并不符合理论的预期。尽管2014年后行政复议和诉讼案件数量增长存在许多因素，如立案登记制度的实施;民众与行政机关之间接触增多，行政机关对公民权益造成侵害的危险系数增加;民众法治意识的增强和复议制度的优化，当事人选择行政复议和行政诉讼的方式维护自己权益的积极性增加等。复议机关作共同被告制度的不完善依然是导致行政复议和行政诉讼案件增多的主要因素之一。复议机关作共同被告制度设立之初，有其存在的合理性，但随着实践的检验，该项制度的困境日益突出，其发展如何适应社会的进步应当通过系统的分析，找准症结，进而提出优化方案和完善对策。

通过对行政复议机关作共同被告制度案件量的数据分析可知，自2014年行政复议机关作共同被告制度确立之后，复议机关作共同被告的案件数量呈持续增长，2015年增长34.36%，2016年增长6.37%，2017年增长7.04%，2018年增长30.12%（见图3）。“双被告”案件数量持续增长的态势，一方面反应了在民众意识逐步增强和复议制度日益优化的前提下，民众更倾向于优先选择行政复议解决纠纷;另一方面则反应了该制度并没有起到理想或应有的作用。“双被告制度”没有从根本上解决复议机关的消极作为，亦未强化复议机关的履职能力。对于该项制度如何发挥作用，我们可以从参与诉讼的三方主体进行分析，找到切入点，抓住主脉络，顺势而为。[8]

三、复议机关作共同被告制度的现实困境

参与行政诉讼的三方主体为当事人、原行政机关和复议机关、司法审判机关，三者在复议机关作共同被告制度中担任着不同的角色，具有不可替代性。复议机关作共同被告制度的现实困境可从三方主体的角度分别切入并进行分析。

（一）当事人角度

⒈应诉诉累增加。从当事人的角度来看，行政复议首先是行政机关的内部纠错机制，但复议机关与原行政机关通常具有隶属关系，容易产生“官官相护”的问题。其次，“民告官”本身对于当事人而言就存在无形的压力，更何况复议维持的行政诉讼案件中将当事人对应的被告由原来的一个原行政机关增加为两个即原行政行为机关和复议机关。当事人在参与行政诉讼的过程中，从准备材料进行起诉、证据的整理汇总，到庭审的准备以及法庭辩论等环节都需要做好双倍的准备，无疑增加了当事人应诉的诉累，亦增加了当事人的胜诉难度。更为重要的是，根据《适用解释》第135条第2款“双被告”举证责任的规定，两被告联系更为紧密，共同为原行政机关作出的具体行政行为的合法性承担举证责任。当事人有充足的理由相信如果行政复议结果是维持原行政行为，那么其将陷入一种更为艰难的境地。

⒉優先选择行政复议进行救济的积极性降低。对于当事人而言，为减少自身的应诉诉累、避免自身陷入“一对二”的尴尬局面，优先选择行政复议进行救济的积极性降低。有学者指出，当下我国的司法机关还很难完全依照《宪法》第131条的规定完全独立行使审判权。[9]复议机关作共同被告制度中，法院的级别管辖并不存在优势，只能依据《适用解释》第134条第3款的规定，按照原行政机关的级别确定管辖法院的级别。这就不可避免地出现低级别的司法机关审理高级别的行政机关的现象。对司法机关而言，这加大了其审理和裁决时的压力，同时也易使当事人产生司法机关很难不受到行政机关的影响，难以做到独立居中裁判的心里。当事人为避免该种情况的出现，当对原行政机关作出的行政决定不服时，不优先选择申请行政复议，而是直接向法院起诉，从而避免出现“双被告”的情形增加自身的诉累。一旦当事人认为通过行政复议不利于自身合法权益的救济，自然就会降低优先选择行政复议的积极性，亦将使得行政复议机关内部监督纠错机制的设立丧失了其存在的意义，那么复议机关作共同被告制度将演变成行政复议机关合理存在的最大阻碍。

⒊胜诉难度增加。无论是复议维持还是复议改变，复议机关都得作被告，在一定程度上规范和制约了复议机关作出的复议决定。但是，如果当事人不选择行政复议，那么复议机关作共同被告制度的存在将没有意义，反而造成了行政资源的闲置。首先，在“民告官”的行政诉讼案件中，行政机关为被告具有一定的特殊性，给司法机关独立行使审判权带来了一定的压力。《适用解释》第135条第3款规定复议机关承担补充举证责任，更是进一步在客观上增加了当事人的胜诉难度。其次，行政机关的层级越高，对司法机关可能形成的影响力越大。当事人面对的被告主体由一个行政机关增加到原行政机关和复议机关两个，增加的复议机关层级更高，对司法机关审判结果存在潜在的影响就越大。最后，“双被告制度”虽然可以使审判机关避免多次审理的负担，但是，当原行政机关、复议机关以及当事人对于裁判结果不服时，三方主体都可以提出上诉。多方的介入，增加了案件处理的变数，反而不利于各方达成一致意见。[10]因此，该制度相对增加了当事人胜诉的难度。

（二）行政机关角度

在全面依法治国的背景下，我国的法治环境对于行政机关提出了更为严格、系统的要求，要求行政机关依法行政，切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。行政复议是有效解决行政争议的内部途径，但是，现阶段行政案件数量的增加、行政机关应诉成本增加以及司法审查原行政机关的约束降低等问题，无不制约着复议机关作共同被告制度得以稳定有序的执行和适用。

⒈应诉成本增加。行政案件的快速增多，大大增加了行政机关应诉的成本。首先是时间成本的增加，行政机关在应对相关行政诉讼案件时必须要出庭应诉，出具答辩意见，这些都需要工作人员花费大量的时间准备。其次是交通成本的增加，根据《行政诉讼法》第18条的规定，原告可以向原机关所在地法院提起诉讼，也可以向复议机关所在地法院提起诉讼。在复议维持中，复议机关和原行政机关都必须出庭应诉，当二者相隔太远时将会增加交通出行的成本。最重要的是应诉成本增加对行政机关内部产生的影响在于行政复议工作人员数量不足，对行政复议案件审查不严格，造成案件质量的下降。据统计，我国行政诉讼案件数量自2014年至2018年呈持续增长的态势，一方面使得复议机关陷入“既当裁判又当运动员的诉讼包围圈”，对于复议案件的质量不能保证，降低了行政复议的实效;[11]另一方面则降低了复议机关工作人员的积极性，部分工作人员消极应付使得“双被告”制度不能充分发挥实效。

⒉司法审查原行政机关的约束力降低。司法审查是指法院或司法性质的机构对政府行为的审查。[12]复议机关提供的证据可以作为认定原行政决定合法的证据，导致原行政机关为了减少自身的工作量而懈怠举证。根据《适用解释》第135条的规定，原行政行为的合法性的证明责任由原行政机关和复议机关共同承担，这就意味着复议机关在诉讼过程中提交的证据可以直接作为原行政行为合法的证据。但在实践中，复议维持主要包括两种情形：第一，复议机关认可原行政机关作出原行政决定时的事实依据，证据采纳以及法律法规的适用，从而作出复议维持的决定。该种情形复议机关提交的证据可以作为原行政行为合法的依据。第二，复议机关虽然同样作出复议维持的结果，但是补充了对应的事实认定，改变了原决定适用法律的错误。此种情况下仍将复议机关提供的证据作为认定原行政行为合法的依据则显得有失偏颇。对于原行政机关作出行政决定的合法性，应当由该机关本身承担举证责任，规定复议机关承担补充责任将会使原行政机关工作人员怠于履行相应的举证责任。当案件到了诉讼阶段，司法审查对原行政机关的约束力降低，将不利于司法机关对原行政行为和复议决定作出公正的审理与判决。

（三）司法机关角度

⒈案件复杂度增加。当前，我国正处于社会转型时期，行政纠纷日益增多，案件涉及的利益关系日益复杂，复议机关作共同被告制度在诉讼阶段会导致司法机关审判案件的复杂度增加。主要表现在两个方面：第一，审查对象数量增加。诉讼中司法机关审查被告主体由原来的一个行政机关增加到原行政机关和复议机关两个行政机关。根据《适用解释》第135条第2款和第3款规定的“双被告”举证责任，司法机关对于证据的审查变得更加繁杂。第二，审查范围增加。《适用解釋》第135条第1款明确了复议机关作共同被告时的裁判规则，人民法院审查原行政机关合法性的同时一并审查复议决定的合法性。复议制度没有发挥实效，行政复议机关的不作为，导致复议机关作共同被告的案件数量增加。行政复议制度未发挥具体的实际效能，使得“双被告”案件在诉讼阶段的程序复杂度增加，给司法机关的审判工作增加了难度。

⒉司法资源过度占用。根据我国1989年《行政诉讼法》的规定，法院对经过复议的行政诉讼只需审查原行政行为或改变原行政行为的复议决定中的两者之一，并不会对上述两个行为都进行审查。但根据我国现行的《行政诉讼法》，法院在对原行政决定作出判决时，对于作为共同被告复议机关的决定一并作出判决。德国和我国的行政复议机关在复议程序中的职能相同，都可以对原行政机关的实体和程序上的瑕疵进行补正，补正的正当性来源于复议机关有权全面审查原行政行为的合法性和合理性。[13]复议机关作共同被告的诉讼案件中，司法机关审查“双被告”提交的举证材料需要花费大量的人力和物力进行核实查证，加大了法院审查的工作量，占用了有限的司法资源。当前，行政诉讼案件数量不断增多，复议机关作共同被告制度不能真正发挥行政机关自身的纠错机制和监督功能，导致当事人选择行政复议的积极性降低，同时，行政纠纷越来越依赖司法机关的解决与司法资源配置不足之间的矛盾与冲突亦日益加深。

四、复议机关作共同被告制度的出路

法律制度的目标抑或基本功能是法律制度的灵魂。[14]复议机关作共同被告制度旨在倒逼行政复议机关积极作为，降低行政复议的维持率。但该项机制仅仅具有临时性、应急性，并不能真正成为长久有效的解决行政争议的归宿。现有实务部门和学术界呈现复议与诉讼自由选择模式转换成行政复议先行模式的声音。[15]无论是诉讼自由选择还是行政复议先行都要注重行政复议能够发挥实效，为解决“双被告”制度的困境，笔者从各方主体的角度出发，提出应对策略。

（一）提高行政复议机关工作人员的专业化水平

从行政法的立法目的和基本原则可以看出，行政法主要在于控制行政机关的行政权，使行政机关依法履行职责，运用合法、合理的手段保障公民、法人和其他组织的合法权益。复议机关工作人员是法律、行政法规最直接的实施者，普通民众通过工作人员办理事务的依据、程序甚至态度来了解相应的法律、法规以及规章等。因此，工作人员作为民众初步了解法律的窗口，加强其专业化水平显得尤为重要。行政复议机关的工作人员在解决行政纠纷中承担重要的角色，依法行政的执法者应当具有专业的理论知识和良好的法律素养。欲建立专业化的复议机关，就要求工作人员必须具备丰富的法律知识、专业化的法律素养以及与时俱进的思想观念。笔者建议通过建立相应的职业资格培训、考核以及奖惩等制度提升工作人员的专业知识与技能、职业信念和道德理念。[16]行政机关应当定期组织系统的专业培训、增加工作人员的理论学习机会，制定规范统一的审查标准及完整的复议审查流程。对工作人员应当进行定期考核，根据个人考核结果进行奖惩，利用奖励机制调动工作人员学习的热情，利用惩罚机制强化工作人员的责任心。同时应注重建立专业化的行政应诉队伍，培养应诉人员的专业素养，增加办案人员的数量，从而形成复议和应诉的有序流动。

（二）强化行政机关问责机制

为避免出现工作人员不作为或者乱作为的情形，应当完善行政机关内部的监督机制和问责机制，对于复议过程中的违法行为或怠于履行职责的行为进行惩戒。有学者认为，对于共同被告制度中败诉的主要责任的承担主体为作出原行政行为的行政机关。[17]原行政行为在复议之前对于相对人的权利义务已经产生了实质的影响，复议维持决定并未对相对人增加侵害的力度和范围，复议机关作出的维持决定相当于对原行政机关行为的认可。复议机关对于原行政行为的合法性和合理性审查上具有过错，也应当承担一部分因复议决定被撤销等性质认定的接受型责任。在执行过程中，因具体行政行为的实施给相对人造成损害的，需具体分析原行政机关和复议机关在进行决定的过程中是否存在过错以及过错的大小，然后按照过错责任原则进行追究。对于工作中存在过错的工作人员，在行政机关承担责任之后，可依法对其进行追责。通过建立公平公正公开的评议考核制、错案追究制、绩效评估制等惩罚措施，加强执法责任的追究。

（三）严格规范行政机关的举证责任

“双被告”可以对原行政行为的合法性和合理性同时承担举证责任。对于诉讼过程中的当事人而言，行政机关作为被告的特殊性已经无形中增加了当事人应诉的压力，在诉讼中“双被告”的举证责任更加重了当事人的诉讼压力和胜诉难度。对于行政机关而言，复议机关可以为原行政机关决定的合法性和合理性承担补充责任，当原行政机关怠于履行举证责任时，复议机关将会承担较重的举证责任。但是，对于司法机关而言，复议机关不是原行政行为的直接实施者，复议机关提出证据证明原行政行为合法性的证明力降低，并不利于司法机关对案件事实的全面审查。因此，对于“双被告”举证责任的划分应当有更加明确、具体的规定，而不应笼统的限定。原行政机关和复议机关应当分别为自己作出的行政决定承担举证责任。原行政机关应当为原行政决定的合法性、合理性承担举证责任，行政复议机关同样也应当为其作出的复议维持决定的合法性和合理性承担举证责任，而不是赋予双方互为对方举证的权利。考虑到对自身行为认识的全面性、举证的便利性以及“先取证，后裁决”的行政法基本原则，应当由两个行政机关分别对自己作出的行政决定承担相应的举证责任。[18]为避免法院在审理过程中出现原行政机关和复议机关对原行政行为认定的矛盾焦点和证据存在不一致的情形，法院可以组织原行政机关、复议机关和原告进行庭前质证。这样，既方便司法机关明析案件争议的焦点，又可以明确“双被告”作出决定的依据以及原告方具体的诉求，将有助于司法机关作出更加公正、合理的判决或裁定。

（四）平衡行政自治权与司法审查权之间的关系

行政诉讼属于一种外部行政救济机制，行政复议则是一种内部行政救济机制。[19]行政复议是具有严格程序和时效限制的经常性救济机制。复议机关作共同被告制度设立的初衷对于处理行政争议具有一定的规范作用，但在具体的实践中该制度实施的手段和方式需要进一步强化和改进。行政案件不同于一般的民事案件，行政机关为一方利害关系主体，如何充分发挥行政机关的内部纠错机制，掌握平衡行政自治权和司法审查权的方法显得尤为重要。司法审查和行政自治最大的困难來自行政自治中的公共事务，往往会抑制诉讼阶段的证据调查。[20]把握好该平衡机制应当遵循行政优先、司法兜底原则。行政诉讼是司法权对行政权行使的一种事后监督，能够保证行政权力正常行使并实现有效的监督制约。[21]具体可以采取的主要措施有：第一，加大行政机关自我解决行政纠纷的能力，实现行政机关内部的自我监督，自我纠错;第二，设立提起行政诉讼的“门槛”，按照案件类型逐步将行政复议作为行政诉讼的前置程序，通过扩大行政机关内部监督职权的范围，促使行政争议在行政机关内部高效解决;第三，建立良好的行政应诉队伍，培养具有专业素养的行政工作人员。充分把握行政自治权与司法审判权之间的平衡，形成行政自治权优先、司法审查权为保障的和谐机制。

（五）提升行政复议实效与推进政府依法行政

法治政府建设应当把政府依法行政放在首位。对于复议机关作共同被告参与诉讼的三方主体而言，胜诉难度的增加使得当事人主观上不愿优先选择行政复议，行政机关应诉成本的增加以及司法机关审理案件复杂度的增加等方面都是因行政复议的实际效能不足导致的。提升行政复议实效建设与推进政府依法行政，应从四个方面入手：第一，建立专门的复议机构，有效解决行政争议。现阶段复议机构属于政府法制工作的内设机构，其承担了大量办理复议案件以外的其他政府法制事务。将复议机构同政府法制机构相分离，无疑是最佳的选择。[22]设立专门的复议机构可以为复议工作人员队伍的专业化建设提供良好的环境条件。第二，细化行政复议的程序，使之准司法化。我国现阶段复议审理主要是书面审理，建议引入言词审理，给予当事人充分的话语权，使复议机关明确案件的实质争议焦点，进而作出实质高效的复议结果。第三，公开复议决定文书，加大复议机关的外部监督。行政复议的定位是行政机关内部监督纠错机制，缺少外部监督会使得复议机关缺乏提升案件质量的动力。第四，提高行政诉讼案件管辖法院的审级。复议机关作共同被告制度的管辖法院的级别是依原行政机关确定的，不可避免地会出现低级别的法院审理高级别的行政机关，无论是对于当事人而言还是管辖法院而言都会产生一定的不利影响。为消除这种影响，可以提高复议机关作共同被告的法院审理等级或者对行政诉讼的案件设立专门的法院进行审理。行政复议实效的提升必将能够推动政府依法行政，促进我国法治政府、法治国家和法治社会的建设。

综上所述，从理论的角度而言，充当“裁判者”的复议机关与作为行政诉讼案件中的“被审查”主体的复议机关相冲突;从实践的可行性角度而言，复议机关作共同被告制度的改变既可以降低行政成本，又可以提升行政机关解决争议的效率。取消复议机关作共同被告制度，将复议机关仅仅定位于解决纠纷的中间机构，无需成为行政诉讼中的被告，亦可避免其与裁判结果产生利害关系。两种制度设计均存在利弊。复议机关公正审查申请人提起的行政复议案件，积极履行复议职责，严格遵循规范的行政复议程序，及时有效地解决行政机关内部的行政纠纷。为营造公正文明的执法环境，行政机关应不断强化对自身权力的制约和监督、健全行政机关出庭应诉机制、支持法院受理行政案件、完善惩戒制度、完善行政诉讼体制、调整行政诉讼案件管辖制度等。在新的形势下，有必要重新定义复议机关作共同被告制度，以便实现建设法治政府，推动依法行政的目标。

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（责任编辑：赵婧姝）

Abstract：The system of the reconsideration organ acting as the joint defendant is regarded as a forced mechanism，which aims to strengthen the internal supervision function of the administrative organ and urge the reconsideration organ to act actively.The practical dilemma of the system of administrative reconsideration organs as joint defendants can be analyzed from the perspective of the three parties involved in the litigation：for the parties concerned，the “double Defendant System” objectively increases the burden of responding to lawsuits，subjectively reduces the enthusiasm of giving priority to administrative reconsideration，and increases the difficulty of winning the lawsuit;for the administrative organs，the increase in the number of administrative litigation cases，the cost of responding to the lawsuit of administrative organs In addition，the reconsideration organ and the original administrative organ share the burden of proof，which reduces the binding force on the judicial review of the original administrative organ;for the judicial organ，the increase of the trial object and the improvement of the trial difficulty lead to the excessive occupation of judicial resources.The way out of the system of administrative organs as co defendants should focus on improving the effectiveness of administrative organs in solving administrative disputes. Administrative organs should constantly improve the professional level of staff，strengthen the implementation of accountability mechanism，and strictly regulate the burden of proof of administrative organs，so as to standardize and optimize the function of administrative organs to solve disputes，promote the government"s administration according to law，and promote the balance between administrative autonomy and judicial review.

Key words：administrative reconsideration;reconsideration organ;reconsideration maintenance;CO defendant;burden of proof