心潮什么涌【反倾销：潮起潮涌】

　　 　　中国经济是世界经济的重要组成部分之一，世界反倾销格局的变化必然影响中国经济社会的发展。中国遭受的反倾销损失数额巨大，中国遭受的倾销损失虽然没有明确的统计资料，但中外专家都认为其数额大得惊人。
　　2004年1―6月，在101起反倾销新立案件中，有30起是针对中国产品的，比2003年同期增加了18起。从统计数据看，中国仍然是全球反倾销最大的受害国。中国台湾省位居第二，为14起。2004年上半年，有17起实施最终反倾销措施的案件是针对中国产品，比2003年同期增加了1起，中国是全球遭受最终反倾销措施最多的国家。位居次席的是韩国、马来西亚、俄罗斯和泰国，均为3起。
　　同时，发达成员和发展中成员都加大了对中国产品运用反倾销措施的力度。2004年上半年，在针对中国产品的30起反倾销新立案件中，土耳其对华立案7起；美国6起；韩国和欧盟各4起；加拿大和南非各2起；秘鲁、印尼、印度、阿根廷和澳大利亚各1起。其中，发达成员提起的反倾销调查为17起，发展中成员为13起。
　　在针对中国产品采取的18起最终反倾销措施中，土耳其对华采取反倾销措施的案件数为3起，秘鲁和印度各2起；阿根廷、澳大利亚、加拿大、埃及、欧盟、印尼、韩国、马来西亚、泰国、美国和委内瑞拉各1起。其中，发达成员采取反倾销措施的案件为7起，发展中成员为11起。
　　反倾销和倾销这把双刃剑，正在从两个侧面伤害中国产业和企业的发展。今后3-5年期间，中国反倾销问题可能呈现出爆发式增加状态，我们的反倾销任务会越来越重。中国政府、民间团体、企业乃至所有中国人，都应当高度认识反倾销的重要意义和作用，并周密运作，高效利用反倾销工具，促进对外经济贸易的发展，合理保护国内产业和企业。中国的反倾销能力在增长，但是增长速度还有必要加快。
　　
　　2004中国反倾销案件回顾
　　文/刘松涛 栾成妤
　　
　　从1997年中国拿起反倾销武器保护国内产业以来，按照中国的统计方法，中国共发起反倾销调查34起，其中24起针对化工产品，3起针对化纤产品，3起针对纸类产品，3起针对钢铁产品，1起针对高科技产品。从2004年年初到现在，中国共发起反倾销调查7起（如下表所示）。到目前为止，2004年的7起案件仍全部在调查中，没有公布初裁。
　　
　　反倾销涉案产品比较集中
　　从涉案产品的角度看，2004年中国反倾销调查呈现一个很明显的特点就是被调查产品比较集中。几乎全部调查均针对化工产品，且大多为上游原材料产品，调查覆盖产业链条的各个环节。
　　发生这种状况的最主要的原因在于世界范围内化工产业的产销矛盾。从生产角度看，传统发达国家如美国、欧盟在化工领域有很强的实力，新兴的韩国、台湾地区也建立了大量的生产能力。世界范围的生产能力过剩极大地压缩了化工产品的利润空间。因此，化工产业总体形势趋于严峻。从消费的角度看，在一些发达国家和地区，受到环保法规等方面的约束，化工产品消费受到一定的抑制。来自这些地区的生产商确实会采取某些为反倾销规则所禁止的价格政策以维持生产设备的运转。这是现有生产能力寻找新市场的必然选择。在中国市场从封闭走向开放的过程中，巨大的下游需求使中国成为化工原料生产商的必争之地。
　　
　　其次，中国的产业结构也导致上游化工企业的利益能够得到政府更多的重视。中国的上游化工企业多为实力雄厚的国有企业，或者是国有企业改制形成的股份有限公司，比如上海高桥、齐鲁石化、吉林化工等。这些大型国有企业有较强的政府公关能力。而《反倾销条例》第13条和第17条规定的申请人“代表性”要件也使得大型国有化工企业较容易满足申请人资格要求。例如，2004年6月16日立案的三元乙丙橡胶案，申请人吉林化工股份有限公司为国内唯一的三元乙丙橡胶生产企业，其产量在近年来始终占全国同期总产量的100%。相比之下，下游产业则多为竞争性行业，企业数目众多，力量相对分散。虽然近年来商、协会的作用在不断加强，但这些下游企业仍然难于整合行业力量，向政府陈述自己的意见。因此，当上游化工生产商面临困境时，他们的呼声较为强烈，也容易引起相关部门关注。而对于下游加工企业，即使面临困境，也很难引起重视。
　　最后，也不排除律师资源对行业选择的限制。对于很多国内企业而言，反倾销还是一个相对陌生的法律规则体系。国内企业对于这个规则的了解、把握和运用在很大程度上还需要律师启蒙和协助，所以律师对于某个行业的了解及其在某个行业的人脉关系也在一定程度上影响了进口反倾销调查的行业选择和产品范围界定。
　　
　　反倾销调查程序略有不足
　　从调查程序方面，中国进口反倾销调查呈现以下特点：一是，调查机关人力、物力资源不足，调查程序持续时间较长。二是，调查范围收缩得越来越细，在有些情况下，产品划分出现过细的现象。
　　中国调查机关的人力、物力不足是一个长期存在的事实。对此，最简单的证据就是调查期间的过度延长。《反倾销条例》第26条规定，反倾销调查应当自立案调查决定公告之日起12个月内结束；特殊情况下可以延长，但延长期不得超过6个月。但是在以往的案件中，几乎所有案件都用足了18个月的最长期限。据了解，中国调查官员同时负责两三起案件的调查工作是通常的情况，有些处级干部要亲自承担大量的调查工作。如果2003年商务部的“三定方案”维持2002年中编办的方案，那么分配给负责损害调查的产业损害调查局的编制有三十几个，分配给负责倾销调查的公平贸易局的编制不到100个（其中还有相当一部份要负责出口应诉工作），全部可以从事进口反倾销调查的官员也就在50人左右。而美国负责产业损害调查的国际贸易委员会共有370名员工，年度预算为5000万美元以上；负责倾销幅度调查的商务部国际贸易管理局的年度预算在3.5亿美元左右。相比之下，我国的调查机关无论是在人力还是财力方面的配备都非常有限。调查机关人力、财力资源不足，调查程序的推进速度自然就会受到阻碍。
　　2004年以来反倾销案件的调查范围趋于细化。随着调查机关经验的增长，中国进口反倾销调查所针对的被调查产品的范围越来越明确，这是积极的一面。但是，过度细化的调查范围也引发了一些实际操作中的问题。例如，公开使用的中国海关税号是八位编码，每一个税号涵盖的产品范围比较广泛。被调查产品的细化可能导致海关在实际操作中没有办法对同一税则号项下的产品进行区分辨别，从而导致被调查产品的范围在实务中无法操作和控制。如果海关引进十位编码，则有可能在一定程度上改善这一状况。另外，过细的产品范围可能导致国外生产商规避行为的发生，给反倾销措施的管理工作造成一定的困难。
　　
　　谨慎运用反倾销措施
　　反倾销措施效果分析的焦点始终集中在如何协调上下游利益和公共利益的关系。任何产业（尤其是化工产业）都有一个严密的产业链。对某一个环节的产品采取反倾销措施，势必影响整个产业链的平衡。对上游产品采取反倾销措施，往往导致下游产业原材料成本上升、原材料短缺，以及下游产品进口量骤增。
　　以丙烯酸酯案为例，2001年6月和2003年4月，中国先后对原产于日本、美国、韩国、印尼、马来西亚和新加坡等国的进口丙烯酸酯采取反倾销措施。实施措施以后，国内丙烯酸酯供求关系失衡，导致下游高吸水性树脂行业原材料价格暴涨，不少企业被迫关闭。国内高吸水性树脂行业面临停产困境，但日本、韩国的高分子吸水树脂却开始大量出口到中国。反倾销措施确实保护了国内丙烯酸酯产业，而代价却是牺牲了下游的高分子吸水树脂产业。但是，市场规律往往是下游产品发展前景好、附加值高、利润空间大。挽救了上游产业，却失去了下游产业，从成本效益方面分析利弊得失，是值得认真推敲的重大问题。
　　目前仍在调查的一个2003年立案的化工产品反倾销案也面临类似的问题。该产品的下游行业因原材料价格上涨和原材料短缺反应强烈，而反倾销被调查产品的申请人却不以为然。该案的申请人既生产被调查产品，又生产被调查产品的下游产品。申请人高度垄断被调查产品市场，不向下游产业提供原材料，其生产的被调查产品主要满足自己的下游产品生产。通过反倾销措施掐断被调查产品的进口来源后，上游垄断企业将自己的垄断优势传导至下游原本高度发达的竞争市场中，导致其他下游产品生产商退出市场。在市场经济发达的国家，这是非常典型的“垄断行为”，而为法律所禁止。
　　值得强调的是，如果上下游关系协调得当，对反倾销手段的灵活运用完全可以实现上下游双赢，同时维护公共利益。以冷轧板卷反倾销案件为例，2002年3月23日，中国政府对原产于俄罗斯、韩国、乌克兰、哈萨克斯坦、台湾地区的进口冷轧板卷进行反倾销立案调查。之后的两年时间内，随着反倾销调查的推进和反倾销措施的采取，中国国内进口冷轧板卷的绝对进口量大幅度下降。中国紧缺的高端钢铁产品“冷轧板卷”的价格迅速上升，国内产业产能、产量大幅度增加，实现了跨越式的发展。到2004年，由于中国需求的拉动，世界钢铁行业形势大幅度好转。国际市场情况及中国大陆供求关系发生实质改变。中国政府因此于2004年5月17日对冷轧板卷反倾销措施主动提起情势变更复审，并决定自2004年9月10日起，中止对进口到中国大陆的原产于俄罗斯、韩国、乌克兰、哈萨克斯坦等四国和台湾地区的冷轧板卷征收反倾销税。随着产业形势的变化，中国政府灵活运用了反倾销手段，使得上下游产业均从中受益，而且保证了国家宏观经济的健康发展。
　　
　　总之，随着进口反倾销案件的增加，中国政府对于贸易救济措施的运用技巧正在日趋成熟。但是，正如商务部产业损害调查局局长王琴华在“WTO与中国”北京国际论坛上所表示，中国作为贸易救济措施的最大受害国，在运用反倾销等救济措施方面仍应保持谨慎。
　　（作者单位：金杜律师事务所）
　　
　　全球反倾销：来势汹汹
　　文/于永达 郭沛源
　　
　　全球反倾销现状
　　
　　发展势头凶猛
　　自上世纪80年代以来，全球范围内反倾销案件急剧增长。1980年全世界反倾销调查仅有76起，到2001年，达366起。反倾销调查次数90年代比80年代多，90年代后期要比90年代前期多，90年代末和2001年全球反倾销案件数达到了历史最高水平。如果将反倾销案件按照一定期间（1980-1990、1991-1995、1996-2000、2001-2003）平均数量进行比照，这种趋势更为明显（见表1）。
　　
　　多国成为重灾区
　　从1995年到2004年间，发起反倾销调查最多的十个国家（或地区）分别是印度、美国、欧盟、阿根廷、南非、澳大利亚、加拿大、巴西、中国、土耳其。近十年来，印度、美国和欧盟发起的调查最多，分别达到383次、350次和287次。从历史趋势上看，多数国家（或地区）发起调查的次数在1999到2001年间达到顶峰，近三年来呈下降趋势，例如欧盟、澳大利亚等。发展中国家自1995年起发起调查次数增长速度较快，其中印度尤其突出，从1995年的6起增长到2002年的81起。这些国家（或地区）发起的调查中，执行反倾销措施的情况如表2所示，表中所定义的“执行率”在某种程度上反映出该国（或地区）实施反倾销行为的能力，从中可以看出，这些经常发起反倾销调查的国家，对一半以上的调查案件做出了实施反倾销措施的最终裁决。
　　从1995年到2004年间遭受反倾销调查最多的十个国家（或地区）是中国、韩国、美国、中国台北、日本、印度、印尼、泰国、俄罗斯、巴西等。中国、韩国和美国是反倾销的重灾区，十年间遭受的反倾销调查分别达到386次、194次和146次。这些国家（或地区）中，被执行最多的国家是中国，被执行率高达70%，而美国被执行率仅为51％，见表３。也就是说针对美国的反倾销调查案件，近一半被否决。从中可以看出中国的反倾销竞争力、反倾销应诉力，有待大幅度提高。
　　
　　重点行业突出
　　在不同的历史时期遭受反倾销的产品不尽相同。近些年来第XV类（金属制品）、第VI类（化工产品）、第VII类（塑料及橡胶制品）、第XVI类（电子产品）、第XI类（纺织品）和第X类（纸制品）成为反倾销的重点对象。这其中又以第XV类的金属制品涉案次数最多，过去十年中有关该类产品的反倾销调查高达770多起，远远高于其他产品水平。此外，涉及这类产品的案件在发起调查后，最终裁决执行反倾销措施的几率也很高，达72%。相对而言，纸制品案件的执行率较低，只有不到一半的调查最终采取了反倾销措施。
　　
　　反倾销法令逐渐健全化
　　世界上第一部反倾销法诞生于1904年，由加拿大政府制定，该法令被认为是世界上最早的、相对完整的反倾销法。此后，新西兰、澳大利亚、美国、日本和英国都在20世纪20年代前出台了相关法令，见表4。历史资料显示，这些国家均为反倾销领域的重要参与者，发起了大量反倾销调查（如加拿大、澳大利亚和美国），积累了丰富的实战经验。
　　
　　随着倾销和反倾销案件的增加，原来没有制定反倾销法的主要贸易国家（或地区）都在20世纪80和90年代纷纷推出各自的反倾销法；已有反倾销法的国家也在不断修改和完善有关法律体系和程序。截至2004年10月29日，WTO已有105个成员向反倾销措施委员会报告了有关国内反倾销法规的立法情况，其中76个成员制定和修订反倾销法，29个成员没有关于反倾销立法，另有28个成员没有向委员会通报情况。
　　
　　全球反倾销的突出特点
　　
　　反倾销案件总数不断增加
　　从对历年反倾销案件的统计分析看，虽然每年反倾销案件数量略有浮动，全球反倾销案件呈总体上升趋势（见图1）。1999年和2001年是比较特殊的年份，案件总数超出350起。据Mayer,Brown,Rowe&MawLLP咨询公司分析，1999年案件数量猛增的原因是涉案产品增加；2001年案件数多的原因则可能是同种产品涉案国家增加。该公司预测，此后数年全球反倾销案件仍然居高不下，约达到每年250起左右的水平。
　　
　　反倾销案件的不断增加和全球贸易格局有关。按照乌拉圭回合谈判的结果，发展中国家的平均关税水平将降到10％左右，发达国家平均关税水平将降到3％左右，配额、许可证等非关税壁垒也大大削减。因此，主要贸易国家为保护国内市场，纷纷转向更加隐蔽的贸易保护手段，反倾销措施因此也越来越频繁地使用。
　　此外，从宏观上看，全球反倾销形势与世界经济增长也有一定关联度。图1将全球反倾销案件和世界经济增长率进行了比较，发现两者正好呈现出互补的形态，即世界经济增长迅速的时候，反倾销案件较少；反之则较多。这一关联可能与反倾销的特性有关。一般来说，一国（或地区）的反倾销情绪往往最早出现在行业工会或行业协会中，经济状况不佳，工人反萧条情绪加重，一国（或地区）就会受到更大的压力进行反倾销立案调查。这种情况在美国最为突出。
　　
　　发展中国家成为反倾销主角
　　上世纪90年代以前，倾销和反倾销多发生在发达国家的双边贸易中。90年代后，这一趋势发生了变化，发展中国家成为发达国家调查的重要对象，如图2所示，起诉美国、欧盟的案件数量日趋平缓，而针对中国和印度的案件却逐年递增，尤其是中国，至今已经遭受386次反倾销调查。
　　与此同时，发展中国家也开始举起反倾销的武器，密集发起反倾销调查，见图3。印度是其中最典型的代表，1995年该国发起的反倾销调查仅6起，2002年则高达81起，所调查对象涉及50个国家和地区。这一事实表明，部分发展中国家已经开始熟悉并掌握反倾销这一工具。这使得国际贸易领域的倾销和反倾销争端日趋多样化，贸易集团间以及贸易集团内部成员间的利益关系日趋复杂。
　　此外，世界银行在最新公布的《全球经济展望2004》中指出，发展中国家与发展中国家之间的倾销与反倾销争端已经成为反倾销案件的主流。据统计，从1995年到2002年间，发展中国家对发展中国家实施的调查达到649起，占同期反倾销总量的33%。这将是未来全球反倾销争端的显著特征。
　　
　　反倾销惩罚性关税远高于一般关税
　　世界银行根据WTO的有关数据统计出发起调查的国家在裁决时做出的平均倾销幅度以及据此制定的反倾销惩罚性关税。这些数据表明，反倾销惩罚性关税远远高于一般关税水平。全球的平均关税税率水平约5%，而终裁倾销幅度为43%到64%不等，达到一般关税税率的10倍之多。如此之高的关税差异，是众多国家频繁采取这一非关税壁垒的重要原因。
　　统计数据还表明发展中国家裁定的倾销幅度以及最终实施的惩罚性关税要比工业化国家高出许多，尤其是初裁阶段，很多发展中国家（或地区）都裁定惩罚性关税接近或超过100%，阿根廷和墨西哥裁定的惩罚性关税甚至超过300%。
　　
　　化工产品、钢材仍是反倾销的重要对象
　　从产品分类看，过去十年中，金属制品、化工产品、塑料及橡胶制品、电子产品、纺织品和纸制品是最重要的反倾销对象，涉及这些产品的反倾销案件占所有案件的80%以上。我国所面临的反倾销起诉中，化工和钢铁等原材料产品就占了绝大多数。涉及这两类产品的反倾销案件在1995年到2001年间飞速增长，直到最近两年才有所下降。进一步的统计分析还显示，美国为金属制品（钢铁）等案件调查的最大发起国，共发起205起调查；印度为化工产品等案件调查的最大发起国，共发起165起调查。
　　2004年1―6月，在所有新立案件中，涉及贱金属（包括铁、钢和铝质产品）的立案数位列各行业之首，共20起；位居第二的是化工产品，共18起，第三位是纺织品，共15起。在实施最终反倾销措施的案件中有19起涉及贱金属；其次为化工产品，共5起。
　　（于永达系清华大学公共管理学院经济合作研究所教授，博士生导师；郭沛源系中国WTO总部实习研究员）