电子诉讼视域下我国督促程序电子化改革研究

关键词 督促程序电子化 司法效率 程序分流 电子送达 电子诉讼

作者简介：陈曦，浙江大学，研究方向：民法。

中图分类号：D925                                                            文献标识码：A                           DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.213

一、督促程序电子化的优势与发展背景

（一） 督促程序电子化的优势

智能化便捷化是电子督促程序相较以往督促程序体现出的最大优势。时至今日，电子督促程序已完成程序计算、审查自动化以及生成裁判文书智能化等系统功能。计算自动化是指通过内置的计算器，系统能够依据债权人提交的借款时间、金额、还款时间、金额等，并自动算出债务人应缴纳的利息或者罚息给法官参考。将司法判断机制内置于系统——审查自动化，用来计算审核申请中超出法定限额的债权进而告知该债权是否违规;法官在审核确定债权合法明确后点击确认即生成有效支付令，该系统最大的特点在于实现获取当事人的请求、事实依据、证据等文书要件并推送完整支付令过程智能化 ;在法官通过确认后用电子送达的方式发送支付令，系统仅需几秒就会自动反馈是否成功送达。整个过程相较于普通的督促程序快捷方便，用电脑等电子设备即可完成操作，避免了因为文书传递、数据计算等造成的时间上的耽搁，双向节约结案时间，提高程序进行过程中的正确率和效率，真正实现了司法程序的智能化和电子智能在司法审判中的便携化。若是期待未来督促程序在我国也能发挥例如司法减负便民利民等功能，就必须进行督促程序电子化改革。以下是相较于督促程序，督促程序电子化后的几大突出性优势：

1.减轻司法负担

普通的督促程序整个流程下来最少也需要几个月的时间，实行督促程序电子化以后在文书递交，纠错校对等方面为当事人和法院双方节约了不必要的时间，法院因此也不需要安排过多的人力物力在督促程序的流程线上，节省了纸张的开支;但是由于法院不对债权人提出的督促申请进行实质审查和开展言词辩论，提交证据因此不再是对债权人的硬性要求，这也同时节约了债权人的诉讼时间对成本的需求也有所降低。电子督促程序的试用把法官从繁文缛节的文书工作中解放出来，实现了司法与电子相得益彰的目标，对于中国未来司法系统的改革也起着引导作用。

2. 提高诉讼效率

电子督促程序的实行不仅能减轻司法系统人力物力的负担，最终极的功能是提高了法院办案的效率。举最先进行督促程序电子化改革的德国的例子，依照《德国民事诉讼法》第689条规定，若采用自动化手段处理督促申请，法院必须在申请到达的第二天完成处理 。早在5年前，德国国内的督促程序已经实现了完全意义上的自动化处理。这意味着，所有的申请，比如发放督促决定的申请、发放执行决定的申请、转入争讼程序的申请、异议、申诉和送达证明等，均应当在申请到达的第二个工作日处理完毕。同时，电子督促程序在节约不必要的开支上也有着显著的作用，实行电子督促程序需要提交的费用一般来说仅是督促程序的六分之一。

3. 实现程序分流

德国每年审结的民事案件数量不超过200万件，但是每年受理的督促案件数量却高达700多万件，其中90%的督促案件未进入争讼程序即终结。据此可分析出债务人仅在约10%的督促案件中提出了异议：以2007年为例，德国境内提起了大约730万的督促申请，法院对其中95%案件实施了电脑全自动处理后共发布540万的执行决定 。由此可知电子督促程序在德国的民事诉讼中不仅有提高诉讼效率的作用，还在德国民商事纠纷中承担着程序分流的重大責任，是现代德国民诉程序的重要组成部分。无论是督促程序还是电子督促程序的实行和不断完善，都是以改革开放后经济环境的飞速发展为背景。坚定地走中国特色社会主义道路，充分发挥当代法治思想，为人民的生活带来更多的便利也是司法系统以及政府改革的首要目标。督促程序的电子化改革可以说是法治进程中一个新的起征点，在实现程序分流后梳理了原本繁复冗杂的司法流程。在此之上进行后续的司法改革将会在法治进程中留下闪亮印记。

（二） 督促程序电子化的发展背景

1.各国督促程序电子化的迅速发展

督促程序的雏形最早出现在14世纪意大利北部某些城市的司法实践中，并对奥地利、法国及德国产生影响。目前，欧盟几乎所有国家都设有督促程序，且基本上均以德国和意大利的模式为基础，主要分两类：（1）书证督促程序，债权人提起督促申请时应提交文书予以证明，主要适用于比利时、法国等;（2）无需提交证据的督促程序，主要以德国、芬兰和瑞典为代表并与程序的电子化相联系。德国是最先开始督促程序电子化改革的国家，1877年1月，德国颁布了《民事诉讼法》，对督促程序进行了统一规定 ，目的是通过督促程序创造出快捷性与安全性的针对债权的执行名义。1976年的《简化附律》和1990年的《司法简化法》则对督促程序进行再次改革，简化加速了程序进程并防止程序的滥用。从1982年10月起，巴登符腾堡州作为试点最先开始电子督促程序的试验;自2007年5月起，德国16个联邦州均已实现督促程序的电子现代化，在督促管辖、督促申请的方式以及法院处理申请的手段等方面带来重大变化。如今，德国每年接收审结的督促案件高达700余万件，其中90%的督促案件不经转入诉讼程序就已终结。德国电子督促程序发挥的巨大司法减负效用，在欧洲产生了极强的示范作用：奥地利于1986年开始进行督促程序电子化改革并将督促程序设定为强制督促程序。芬兰自1993年开始许可债权人通过电脑和电子邮件的方式提起督促申请 。督促程序电子化的范围从仅限于欧洲大陆逐渐扩大到包含美洲的大半个地球，各国均效仿德国开始着手进行督促程序电子化改革。然而数据证明督促程序电子化改革确实对督促程序有重大作用，近些年这些国家的成功经验均证明：现代发达互联网以及通讯技术除了在民事诉讼中的庭审以及送达等方面带来辅助性便捷外，在督促程序的电子化改革中也发挥着不可多得的作用，随着电子信息技术的不断发展，督促程序电子化潮流将呈势不可挡之势在中国蓬勃开展。

2.我国督促程序电子化的初步兴起

中国的督促程序电子化趋势兴起的相较于欧洲国家晚。自1991年的《民事诉讼法》创设督促程序以来，该程序在实践中似乎一直未进入状态。将中国民事诉讼中的普通程序和简易程序与督促程序的适用率比较，督促程序自身知名度不高的问题尤为显著：其正面临进入边缘化地区的困境。1991年的《民事诉讼法》第191条至第194条也仅规定了支付令申请的条件、法院受理、审理程序以及提出异议的程序 ，由此可见督促程序还存在重视度不够的问题，电子化改革刻不容缓。不仅如此，随着电子行业的兴起以及迅猛发展，督促程序申请，执行等过程中需要大量人力等缺陷日益剧增，中国的立法者关注到了电子能为法律程序执行带来的便利，决定从2008年起逐步在电子信息领域发达的浙江省率先试用电子督促程序，具体情况将在下文进行分析。

二、我国传统督促程序的困境呼唤电子化改革

目前来说国内的督促程序在申请一直到执行上都面临着极大的现实困境。由于中国的督促程序大多借鉴于大陆法系，并且在1991年在民事诉讼法中才正式确立，因此当前的督促程序几乎从未有效实现过节约法院人力物力和提高办案效率的立法目的。同时在公司登记、破产登记、迁居登记乃至其他信用体系等方面的问题上，我国缺乏详细而系统有效的规范着实影响了督促程序的运转效率是毋庸置疑的，综上所属程序设计的不足则是造成督促程序境地尴尬的主要原因，设计问题将是改革道路上最大的阻力。督促程序在我国法院实践中日渐式微：2014年其数量还维持在25万件左右，而2017年全国法院审结的督促程序数量则不到10万件。有不少专家学者对督促程序的改革与完善提出建议，但是至今尚未采纳或者对督促程序产生实质性的改善效果，督促程序的境遇在《诉讼费用交纳办法》发布后反而更加举步维艰。随着改革发放的不断推进，中国的政治经济实力不断增强，随之而来的就是内外贸易等业务的剧增，我国民事案件的数量不降反升、逐年增加，且复杂程度也不断增大。此时的司法系统面临着“案多人少”的压力，迫切需要督促程序等制度进入高效的状态，承担起程序分流、司法减负的责任。因此，电子督促程序在各方面因素的影响下诞生并迅速发展，其中最为重要的因素也是当前的督促程序主要面临以下几种挑战有：

（一）督促程序案件占民事案件比例极低

从目前全国各地法院适用督促程序的情形看，民商事类型的案件收案数在逐年递增，而督促程序的受理数却未随之增加。截止2018年，全国法院受理民事案件总数逐年递增，2015年民事一审受案数量达10097804件同比上升21.55%，2017年仅民事一审受案数量共计达11373753件 。同期统计结果显示，占比适用督促程序较高的借贷、借款合同纠纷案件也逐年递增，但督促程序案件占借贷、借款合同纠纷案件比例却大幅降低，2017年全国民事案件中提出督促程序申请的仅45756件。横向比较后，民商事案件适用简易程序的较多适用督促程序的较少的问题也暴露在司法视野下，督促程序的地位在整个民事诉讼流程中岌岌可危。

（二）對债权人申请的审查尺度不统一

在目前的司法实践过程中，各地区法院把握的审查尺度并不一致即对债权人提出的督促程序申请进行形式审查还是实质审查可谓是传统督促程序存在的颇具影响力的困境之一。然而在程序进行的过程中，审查不一致的弊端也暴露无遗：申请提出后，法院首先要进行审查才能决定是否受理且受理后要对债权人提供的事实、证据等再次审查确认其债权债务关系合法才能发出支付令。而不同地区法院审查标准、发出支付令的尺度把握不一同样成为审查过程会发生的普遍问题。同时，具体的审查理论标准即是形式审查还是实质审查，至今仍然存在较大争议，因而在具体的司法实践中同样也存在认识与作法上的不同。一些法院选择将是否受理与发出支付令的审查一并在接收申请后进行;少数法院则在受理申请后才进入实质性审查，由审判人员对债权人提供的事实、证据进行严格审核;还有一部分则认为进行形式审查即可 ，即审查债权人提交的申请书是否符合法定要求等。鉴于全过程既不需要询问债权人，也不用通过开庭来审查，因而有部分对申请进行实质审查的法院会要求债权人主张的请求必须也同时做到证据确实充分，否则将作出不予发出支付令或直接不予受理申请的决定。从《民事诉讼法》第191条中对审查债权人提交的有关事实、证据的规定可以认识到目前国内法院对督促程序申请的审查不仅限于形式审查，而是适当增加有限的实质审查即不能同时要求审查债权债务关系是否合法和证据是否明确充分。鉴于有针对性的立法缺失以及统一的政策发布，达到全国性的审查尺度的统一仍需通过大量司法实践与地方上的调节来完成。

（三） 各地支付令案件受理范围混乱

由于不同地区司法工作人员对适用督促程序的实质要件存在认识上的不同，也未有统一标准来规定受理支付令申请案件时的作法，因此存在受理的督促案件范围大小不一的问题，审判人员在作出决定时也因而存在不小的差异。在具体司法实践中的部分审判人员认为，债权人与债务人无对待给付义务这一事实同样属于当前督促程序的成立要件，不是与申请的债权债务关系所不同的债务纠纷关系。由此可知，即使申请人被申请人之间存在的纠纷不因同一法律关系产生，所属督促程序的申请法院也应予以受理。还有审判人员认为，应用更宽泛的解释来针对债权人债务人没有其他债务纠纷这一概念，从而突显督促程序的重要价值。例如无其他债务纠纷的意思，不仅只包括在同一债权债务关系中没有对待给付义务的情况，还应当包括债权债务人在其他法律关系中没有债务纠纷的情况。若如上所述，法院的督促程序案件受理范围必然较之前更宽泛，适用率也将上升从而减少当事人转而进行诉讼浪费的时间和金钱，实现改革便民利民的目标，解决了督促程序边缘化走势的问题。

（四） 债务人异议权过大影响程序有效适用

依据民事诉讼法及其司法解释的规定，支付令在发出之后债务人有权在法定期间内提出异议，异议提出即支付令自行失效，督促程序将被法院裁定终结同时债务人会被告知另行起诉。虽然法律的规定给予了债务人合理的诉讼权利，但在具体司法实践中，总有人会利用权利为自己谋取私利。被申请人多次提出书面异议即异议权滥用的行为常常成为阻碍督促程序顺利进行的利器之一，一些债务人为了拖延执行时间故意提出错误的书面异议来躲避自身债务，这类行为不只耗费申请人诉讼时间和金钱，更浪费法院的人物力资源，严重的将造成社会性的恶劣影响。例如公众会对督促程序使用价值产生不信任从而导致督促程序的适用率再次降低，整个督促程序在民诉程序中不断向边缘化发展。

三、我国实现督促程序电子化的可行性分析

（一）现有政策的支持

电子督促程序在德国、奥地利等欧洲国家起步比较早且现在已经达到广泛应用的程度，而中国在督促程序电子化改革的道路上却只是刚起步的状态，但是国内对于督促程序电子化改革十分重视，目前已经积极出台了相关政策和法律法规并进行试点，即使我国目前尚不具备全国地区内实现督促程序电子化的条件，但是在信息化与现代化发展程度较快的东部城市例如杭州上海，债权人提起电子督促申请再由法院推进电子督促程序执行已经完全具有可操作性。十年前，中国已对杭州等地的基层法院进行“线上立案”的初步实践;为督促程序电子化全国范围内改革奠定了更扎实的设备基础 ，浙江省各法院创建了统一信息化平台和电子政务系统。日前杭州市西湖区注册的互联网企业已达数千家，特别是支付宝网络技术有限公司的进驻，为电子督促程序的广泛应用提供强大的技术支持。电子督促程序中电子申请、程序分流、电子送达等优点与电子商务纠纷的技术理念不谋而合，它的改革与广泛应用得到了众多企业的认可和支持，为此投入大量研究经费，迫切期望通过督促程序电子化改革来实现其债权。在互联网技术飞速发展背景的渲染、上级法院的支持以及借鉴德国等国经验的基础上，杭州市西湖区法院与浙江大学、蚂蚁金服进行试点合作设计了当前试用的电子督促程序：申请人可以通过嵌于浙江电子商务网的网上法庭线上提交申请;法官也能在线立案审查;支付令更能通过各类通讯设备电子送达，不再被传统的文书报告所限制;甚至提出异议等操作也能一次性在线上进行，整个督促程序流程在电子技术的帮助下在时间的节省和司法效率的提高方面体现卓越成效，司法工作人员对于实现后续督促程序进一步电子化改革，弥补传统程序弊端，发挥司法减负的作用充满信心。

（二）地方试点的成效

2015年5月，西湖法院线上审查受理了一起涉及互联网金融纠纷的督促程序申请。从申请人通过邮箱提交申请到西湖区法院通过邮箱发出支付令全程只用了4小时。该案的成功办理不仅是西湖法院首次尝试适用电子督促程序，也是全国首次用电子督促程序发出支付令，更是国内首次适用电子督促程序办理互联网金融案件，在中国督促程序电子化改革道路上创造了非凡意义 ，迈出了我国督促程序电子化在实践中的第一步。在系统投入适用的一个月内，西湖区法院共受理督促程序申请124个，审结123个。电子督促程序的试用在高效保障债权人合法债权、减轻司法系统工作人员负担、提高执行督促程序人员办案效率、便利百姓等方面都颇具成效。至此之后的一年内试点案件数量急剧增加，可见电子督促程序在我国的适用前景十分可观。西湖区法院作为第一个试行电子督促程序的法院，仍在不断探索和追求如何利用电子督促程序来更高效地完成案件的审理，更好的做到解放司法人力达到便民利民的目的。督促程序电子化的试用结果进一步证实其相较于傳统的督促程序更具优势，能够解决传统督促程序的部分弊端，从而证明了督促程序电子化改革是有助于司法进步的一项措施，具有必要性和前沿性。

表一：杭州市西湖区法院民事案件电子督促程序试行数据

从上表一中可以得出，随着电子技术的不断发展，每个案件的平均审理天数在不断增加，适用电子督促程序的案件也越来越多。未来提高程序执行效率将成为督促程序执行的主流之势，更好的节约不必要时间，全面实行督促程序电子化也会逐步卸下司法工作人员的重担，充分有效完成其他人力需求多的流程。总而言之，电子督促程序的实行不仅具有可行性，也是法治进程中有实践历史性的新创造。

（三）国外经验的借鉴

与我国相比，欧洲各国早就开始了督促程序的电子化改革，良好运转的电子督促程序在节约司法系统人力物力和提高结案效率等方面发挥着重要的作用。2010年，德国共审结158.67万件民商事案件处理643.04万件督促案件，仅有10%左右的督促案件债务人对法院发出的支付令提出异议。2012年，奥地利共审结52.88万件民事纠纷，其中督促案件为44.08万件，而提起异议的案件仅为5.02万件 。以这些国家的成功经验为基础，欧盟自2008年12月起在丹麦之外的成员国实行《欧盟督促程序法令》，在小范围内形成统一的督促标准，加速了各国在跨境督促程序上的合作，降低了程序执行所需费用，更是开创了督促程序在欧盟内获得承认与执行自由的新局面，对于电子督促程序的优秀经验传播和利用有着深远影响。中国也应取其精华去其糟粕并灵活运用于当前的电子督促程序试点中，寻求最适合中国国情的改革路径，打造中国化的电子督促程序。

表二：中德审结的民商事案件数量

四、我国督促程序电子化的实现路径

每个国家根据自己的需求会设置不同的督促程序，少部分欧洲国家譬如德国和奥地利就是督促程序电子化的最先倡导者和先行者。虽然各国制定的程序不尽相同，但都有设置了申请支付令、法院审查、发放支付令、提出异议、执行支付令的流程这一共同点。针对以上阐述的对于督促程序电子化改革的改革目标与期望，对中国和奥地利（与中国现行的督促程序最为相似）现行督促程序的流程比较，及时明确中国在督促程序上的不足，吸取其他国家优秀的经验是推动中国督促程序电子化改革的必要路径。在持续实践反馈过程中，试点法院发现在满足当事人及法官需求方面以及完善网上申请流程的设计时将持续面临很多法律争议，同时导致电子化改革停滞不前，因而电子督促程序的进一步优化迫在眉睫。反省当前初步试点的问题并予以解决和完善也是加快督促程序电子化改革速度，提高中国电子督促程序适用性的重要基石。