柔性力量：社区教育嵌入社区能力发展研究

冷向明 郭淑云 张艳秋

摘要：基于社区共建共治共享的要求，培育社区“自下而上”的能力是社区治理体系与治理能力现代化的关键。社区教育因其独特的教育性与社区性的有机结合优势，是提升社区的个人、组织及网络等各方面能力的可行路径。文章以武汉市武昌区D社区典型经验为例，基于组织管理过程视角，分析社区教育影响社区能力的内在过程与机理。研究发现，作用于个人、组织与网络三个层面能力的生长，社区教育从“成员参与”“草根领导”“组织架构”“问题评估”“资源链接”五个维度全面提升了社区能力，是实现社区共建共治共享治理格局的有效途径。城市基层治理应当关注、保护并支持社区教育这一“柔性力量”，并在创新经验与环境调适契合的基础上，推进制度创新、制度移植与制度扩散循序渐进的良性循环，实现国家治理与基层社区治理的良性互动。

关键词：社区教育；
社区能力；
社区治理

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2019）19-0052-（15）

Flexible Power：A Research on the Development of Community Education Embedded Within Community Capacity

——Based on the Observation of D community in Wuhan

LENG XiangmingGUO ShuyunZHANG Yanqiu

Abstract：Based on the requirements of community building and sharing，the ability to cultivate the“bottom-up”of the community is the key to advance the modernization of the community governance system and capacity.Community education is a feasible path to enhance the individual，organization and network capabilities of the community because of its unique combination of education and community.Taking the typical experience of D community in Wuchang District of Wuhan as an example，this paper analyzes the internal process and mechanism of community educations capacity to influence community based on the perspective of organizational management process.It is found that the growth effected by the three levels of individual，organizational and network growth，community education have comprehensively improved community capacity from five dimensions such as the "member participation""grassroots leadership""organizational structure""question evaluation" and "resource link".That is an effective way to achieve community building，governance and sharing governance.Community education，as a“flexible power”，should be focused on，protected and supported by urban grassroots governance.It should promote a virtuous cycle of institutional innovation，institutional transplantation and institutional diffusion on the basis of innovation experience and environmental adaptation，achieving a benign interaction between the nationa and community governance.

Key words：community education；
community capacity；
community governance

一、問题提出：社区治理转型中的能力问题

改革开放以来，为适应我国市场经济体制与社会结构的变化与发展，城市基层治理体制实现了由“街居制”向“社区制”的转变。自此，社区建设被作为加强基层政权建设、改革城市基层管理体制的重要思路进入中国政府的管理视野中，并在相当长的一段时期内，国家管理体制的创新成为社区建设的核心[1]。这一阶段的主要特征是“国家主导的政府行动”，即在市场发育不充分、社会组织发展不完善的情况下，国家依靠政府行政力量、行政资源，采用行政化手段“自上而下”快速实现了对基层政权的再造和基层社会的再组织。这是我国“社区建设1.0版”。这一时期，国家在基层社区治理中处于核心位置，发挥关键作用，包含提供基本规则、协调不同治理机制与规制以保证其兼容性、及时补救治理失效问题等[2]。

随着经济发展与社会结构转型，国家主导型的社区建设逐渐暴露出其缺陷，即权力的天然扩张性与利益诱导性显示出国家作为主导治理主体的“两面性”作用[3]，即国家权力迅速整合社区社会资源的同时，也带来了社区行政化趋势的日渐凸显，抑制了社区内部的参与动力。社区治理面临着“政府在行动、社会无行动、居民不行动”的窘境[4]，社区自身缺乏有效动员、整合资源的能力，带来居民主体性缺失、参与不足等问题，社区建设陷入“共同体困境”。这在客观上要求一种新的社区治理模式出现。党的十九大报告提出，要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”“打造共建共治共享的社会治理格局”。这对于社区建设与治理的方向与路径具有重要的导向意义，社区建设开始转向以“共建共治共享”为特征的2.0版。

在推进国家治理体系与治理能力现代化背景下，针对社区治理中居民参与不足的“共同体困境”，以社区能力为抓手，增强社区自我组织、自我管理、自我行动的能力，建设体现居民主体性的社区，是推进社区建设从1.0版到2.0版升级的关键。所谓社区能力，作为一个学术性概念还没有统一的定论，主要有三种说法：一是基于资源特质视角，将社区能力视为社区所具有的某种资源或者特质，即通过利用和整合资源以及提升社区成员能力来实现社区居民共同利益和目标的集体能力或者潜能[5]。二是基于过程视角，将社区能力视为解决社区面临某一问题或者实现某一目标的过程，强调社区能力的过程导向，而非特定地区、个人或者团体所具有的财产[6]。三是基于互动视角，认为社区能力是指在特定社区内的人力资本、组织资源和社会资源之间的互动，能够有效地解决集体所面临的问题，改善和提高社区现有福祉[7]。基于已有研究，笔者将社区能力界定为：社区在解决内外部挑战与问题的过程中，所展现出来的整体能力，它产生于社区内人力资本、组织资源和社会资源之间的互动。社区能力关注社区发展的主动性与基层参与的重要性，不同于“自上而下”的“外延式”政府行动，社区能力强调社区成员“自下而上”的参与以及动员、资源整合能力等方面的“内源性”发展。主张通过挖掘社区本土资源来促进经济社会发展，试图以提升社区成员的集体能力来影响发展机会[8]。

提升社区能力是推动社区治理能力现代化与城市治理重心下沉的必然要求：一方面，多元化的社区治理格局中，国家行政力量的“转移”为社区自治力量让出了发展空间，充分体现居民主体性的社区能力重要性日渐凸显；
另一方面，当前，社区在行政主导阶段所形成的社区能力，与共建共治共享治理需求尚不能完全匹配，培育社区能力迫在眉睫。因此，本文旨在讨论基层社区治理转型过程中社区能力的培育与建设问题，特别是社区能力提升的有效路径与过程机制问题。历史上的各种实践探索启示我们，社区教育不失为提升社区能力的有效路径。20世纪30年代，面对社会重建的需求，以梁漱溟为代表的实践派学者深入农村兴办学校，以学校组织社会，通过教育的教化作用重建社会秩序，发展团体组织，克服个体散漫无力的缺陷，其根本目的就是借助教育的手段，力图推进乡村民主与自治，实现对我国乡村的有效治理。梁漱溟认为个体参与乡村建设需要依靠“自觉”，而“自觉”的培育需要依靠教育。通过在乡村兴办学校等教育机构，提高个体素质，改变村民零散无组织的状态，用教育的方式辅导人民自治，培育乡村自我建设的能力。“教育的好处即在能以他力引生自力。”[9]面对行政手段“无力”、群体组织机制欠缺的现实问题，教育在提升个体能力、强化组织能力方面展现出了强大的社会性功能。随着我国社区教育的蓬勃发展，其社会性功能在社区治理过程中的作用愈加彰显。2016年，《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》提出“推进社区教育融入社区治理”。武汉市D社区经过两年的试点实践，借助社区教育创新了社区治理机制，开辟了社区治理的新路径。因此，在参与观察的基础上，本文力图展示社区教育提升社区能力的内在机理。

二、社区教育：提升社区能力的柔性力量

社区教育，根据我国国家标准化管理委员会的定义，是指在社区中，开发、利用各种教育资源，以社区全体成员为对象，开展旨在提高成员的素质和生活质量，促进成员的全面发展和社区可持續发展的教育活动[10]。社区教育的本质内涵是“教育性”和“社区性”的有机统一[11]。社区教育首先属于“教育”的范畴，这就决定了社区教育的“教育性”属性，即社区教育具备“教育”的一般性功能。已有研究表明，社区教育通过培训能够提高居民的专业技能，提升个体综合素质，促进居民就业；
同时通过丰富多彩的教育活动，丰富居民文化生活，提高社区成员的思想道德修养，有助于社区居民形成积极的价值观、态度和道德，培养社区角色、社区意识和社区归属感[12]。正如美国教育家杜威所指出的，教育应提供个体参与共同活动的机会，使个体吸纳和养成共同活动的精神进而适应民主主义社会，教育能够在个体进入社会化、组织化公共生活过程中发挥重要作用[13]。社区教育发生在固定的“社区”场域内，其宗旨和功能必然受到“社区”这一场域的影响和制约，具有“社区性”。社区教育必须是以社区可持续发展为目标的教育活动，应该培育社区居民的参与意识和能力，发挥居民参与社区治理的主体性，积极推进社区参与机制的建立[14]；
社区发展是一种教育和组织过程，社区教育的基本点之一是改善社区的经济、社会、文化环境，关怀人的生活质量，建立并维护一个各种功能健全的社区[15]；
社区教育是形成社区精神共同体，挖掘和凝聚社区共同意识和公共精神的过程[16]；
通过社区教育，能促进社会持续发展，因为社区精神、社区教育、社会管理是一个良好的、强有力的社区内部的三种强大力量，其中社区教育又是获得的关键[17]。

已有研究表明，社区教育在社区治理过程中发挥的作用愈加凸显，其通过社会教育的方式，以教化提升公民素养、培育公民精神、增强社区凝聚力，成为促进社区及成员参与社区公共事务、融入社区共建共治共享的重要手段，是促进社区能力成长的柔性力量。具体表现在以下四个方面：一是社区教育具有聚人的功能。通过学习团队建设，提高居民组织化程度。个体在组织中实现和展示自己的社会价值，提高对社区的认同感和归属感。二是社区教育能够促进公民参与意识和能力的提升。学习活动“聚人”的同时，能够提高居民参与社区治理的意识和能力，促进社区居民从公共服务的“客体”向社区共治“主体”转变。三是社区教育为居民搭建了组织化参与平台。社区学校不仅仅是居民学习的场所，也是政府与居民对话社情民意的交流平台。四是社区教育具有资源整合的功能。社区教育能够将社区的资源聚集起来，整合社会力量，共同解决社区公共问题[18]。

因此，本文聚焦于“社区教育如何提升社区能力”，以武汉市D社区为例，揭示社区教育促进社区能力生长的过程机制。Labonte & Laverack将社区能力分解为参与、领导力、组织结构、问题评估、资源调动、批判性评估、联系、外部代理、计划管理九个维度[19]。在此基础上，根据中国社区治理的实际和组织管理的不同阶段特点，本文从居民参与能力、“草根”领导能力、组织架构能力、问题评估能力、资源链接能力五个维度，分析社区教育提升社区能力的动态机制，剖析社区教育促进社区能力的内在机理。分析框架如图1所示，各要素的内在关系是：第一，提升社区成员参与能力的过程，是通过社区教育充分调动社区居民参与社区公共事务的积极性，赋予社区治理广泛的群众基础，这是社区能力建设的基础。第二，“草根”领导能力与社区成员参与能力相辅相成。一个社区，要有具备决断力、方向引导性、执行力强的“草根”领导队伍，这是现代社区结构走向制度化轨道必不可少的要素。第三，组织架构能力的提升是社区教育融入社区治理的载体。社区居民参与社区治理需要制度化、常态化的平台与机制保障，社区组织架构能力的提升是为居民营造参与、表达与交流渠道的重要途径。第四，提升问题评估能力是实施有效治理的前提。社区居民意见、社区公共问题及公共事务是社区治理的最主要对象，对问题的收集、评估、协调能力是社区议事制度能够正常运行的保证。第五，资源链接能力是社区组织与领导个体组织、动员能力的综合体现，也是社区建设成功与否的关键。建立在社会网络基础上的内部与外部资源互相联动，是社区治理得以循环持续的动力所在。总之，在社区教育融入社区治理的过程中，社区教育以其独特优势促进了社区在参与、领导、组织、评估、协调等方面的能力，实现了社区能力在社区教育的赋权框架中不断延伸与生长，形成一个相互促进、循环持续的动力系统。

三、实证分析：社区教育促进社区能力的机理

（一）研究方法

案例研究适用于回答“怎么样”“为什么”等类型的问题[20]。因此，本文以案例研究方法为主体，采用参与式观察方法，对所选案例进行深度观察，深入现场观察案例发生过程以及相关工作会议、重要活动，挖掘社区教育的要素，考察社区在开展社区教育活动的过程中，社区教育与社区能力的契合点，从而探寻社区教育提升社区能力的过程与机制。进而从社区教育与社区能力的契合点出发，从不同维度揭示社区能力不断生长的内在动力，并以案例分析为着力点，深度挖掘故事背后的理论线索，以完整展现社区教育促进社区能力的过程与作用机制。

（二）案例背景概述

近年来，武汉市武昌区积极发展社区教育，2009年、2010年先后获得“全国社区教育实验区”“全国社区教育示范区”光荣称号。此外，武昌区以社区教育学院为主体，积极推进社区教育融入社区治理，在区内多个社区进行了创新实践，成功入选“2014年中国社区治理十大创新成果”名单。其中，D社区作为“社区教育融入社区治理”的试验点，成为武昌区依托社区教育创新社区治理的典型，并于2018年入选民政部“100个优秀社区工作法”及全国“创新社会治理典型案例”优秀案例库。

D社区始建于20世纪80年代，是由省直单位宿舍以及还建楼为主体的典型的老旧小区，现有住户4445户，居民约1.5万人。D社区依靠行政手段解决了环境“脏、乱、差”、硬件设施不齐全等基本的民生问题，但却无法改变居民参与社区公共事务治理不积极的局面。2014年9月S街分校在D社区挂牌成立，截至2017年年底学员已有千余人。2016年3月，在武昌区社区教育学院的指导下，D社区书记积极推进“社区教育融入社区治理”，依托社区学校创建了“班长议事会制度”。“班长议事会制度”是居民参与社区公共事务、协商解决社区问题的制度化参与机制，包括“确定问题-意见搜集-召开班长议事会-会议落实”四个基本环节。D社区学校现有班级43个，每班设置班长一名，他们是“班长议事会”的固定参与者。各班班长针对开会议题事先向本班学员征集意见，汇总意见后代表班级参加“班长议事会”，班长以及其他利益相关者在会上充分表达意见，通过协商达成共识，形成决议。截至2017年年底，D社区已经成功召开八次班长议事会，班长议事会的主题分别为“班长议事会培训会”“如何让楼道亮丽起来”“巡逻队工作制度讨论会议”“巡逻队成立培训会”“班长培训会”“如何做文明养宠人”“让志愿服务时间转起来”“解决停车难问题”。在长期的实践探索中，D社区制定了《班长议事会制度》，设计了《班长议事会意见建议收集表》《班长议事会意见建议整理分类表》，建立起一整套较为规范的班长议事会制度和程序。目前，班长议事会已经成为居民参与社区公共事务的制度化渠道，并成为解决社区公共事务的重要途径。

本文选择D社区作为研究案例的原因有三：一是D社区作为社区教育促进社区治理创新示范社区，受到区、街道以及社区教育学院的高度重视，国家权力代表与社会组织在社区内活动频繁，更有利于探究各主体的行为逻辑及互动关系。二是D社区在社区教育促进社区治理方面的探索相对成熟，社区教育在社区治理中的作用机制较为完整且已经成为社区公共事务解决的重要途径，更有利于分析社区教育在社区能力建设不同阶段的功能及作用机制。三是社区教育学院在D社区展开了“社区教育促进社区治理”的行动研究。D社区历次班长议事会材料丰富，不仅能够为我们的调研提供丰富的材料，同时提供了参与式观察情境，便于笔者参与观察。笔者在2017年9月至2018年4月期间多次在武昌区社区教育学院、各社区分校，尤其是D社区进行实地考察与深入访谈，多次参与D社区“社区教育融入社区治理”相关工作会议以及实践行动。访谈对象包括相关政府领导与干部、社区教育学院领导及教师、社区居委会成员、社区学校管理者及学员、社区自组织成员及其他居民等50余人。本文的分析材料主要来自于上述实地考察与深入访谈，以及政府相關文件。

（三）案例分析

1.居民参与能力维度

参与是社区能力建设的基础与前提。个人只有通过参加组织生活，才能更好地进行决策，分析并采取行动处理社区居民普遍关心的问题[21]。从这个层面来说，社区能力建设需要解决的首要问题是社区参与问题。针对我国社区居民参与意识弱、参与内容简单、参与程度不深、参与方式多被动少主动的客观现实，解决参与问题必须首先解决三个问题：第一，如何组织居民；
第二，如何让居民有意愿参与社区公共事务；
第三，如何让居民有能力参与社区公共事务。D社区以社区教育为前提，以社区学校为平台，凝聚社会资本，对居民进行教育培训以提升主体参与意识与能力。

（1）以民众需求为导向，借助社区学校聚合社区居民

D社区学校创建三年以来，通过各种特色课程（例如绘画班、楷隶班、葫芦丝班、舞蹈班等）以及丰富多彩的校园活动（例如节假日文艺演出等）来团结社区居民，学员已有千余人。社区学校对居民的聚合功能，为社区参与提供了坚实的群众基础。社区学校开展的课程、兴趣组织不仅增加了居民之间的联系，且在加强交往与互动的基础上，加深了居民之间的了解和信任，提升了社区社会资本，社区共同感得到了培养，奠定了社区居民参与的组织基础。

（2）通过教育培训，提升社区居民的参与意识与能力

D社区依托社区学校开展了系列培训课程以及体验式学习实践，针对居民、议事代表、管理者三类主体展开了不同类型的培训。针对居民，开展“话说社区——生活共同体意义”等培训提高居民参与意识。社区学校以情境引入，以问题引发居民思考，引发居民讨论，在讨论中实现自我教育，积极参与到社区治理与建设中。针对班长等议事代表，开设“社区治理创新班”，开展“班长议事会培训会”，提高居民提出问题的能力、理性表达的能力、协商议事的能力。在社区学校教师的引导下，以“养宠”等社区面临的现实问题入手，在情景模拟中，学习如何提出问题，如何理性表达，如何利用开放空间技术、罗伯特议事规则、非暴力沟通技巧等进行沟通和协商。针对社区居委会工作人员、社区学校管理人员以及作为会议主持人的教师开展针对性培训。一方面，通过周例会、座谈会等会议，共同学习梁漱溟的乡村建设理论，从理论层面加强对居民自治和社区教育融入社区治理的认识，强化理论指导；
另一方面，重视“体验式学习”，经过反复观察居民议事现场、现场评估主持能力、学习后再反思等多个过程，提高主持人对“班长议事会”的把控能力。在社区学校的聚合作用下，居民的主人翁意识得到培养，社区的内聚力不断提升，这不仅体现在居民的日常生活中，在社区事务的开展中也逐渐显现出来。“原来大家还不是蛮熟悉，通过这个组织和这个平台，互相彼此了解一下子，大家走到一起了就成了兄弟姊妹了，就成了一家人了。”（HHL20180420）“既然是大家的事情就大家来管，就大家来想办法。”（JJD20171027）

2.“草根”领导能力维度

领导力与参与紧密相连，广泛的社区参与需要强有力的、方向性的、结构化的领导，而领导力同样也需要一个强大的参与基础[22]。培养地方“领导”意味着与现有优势资源进行合作，并为他们的付出和努力提供积极的回报[23]。社区教育的草根属性为D社区在社区治理中的草根领导能力提升奠定了基础，通过组织平台、表彰激励、情感互信等方式提高“草根”领导能力，从而增强社区内部聚合力。

（1）搭建组织平台，培养“草根”领导者的能力

在社区教育融入社区治理的过程中，产生了以居民兴趣为纽带的组织，诸如羽毛球队、舞蹈队、乒乓球队等众多社团以及“七宝巡逻队”等社区自组织。这些基于兴趣或者共同愿景所成立的居民自组织为居民展示个人才艺提供了平台，“草根领导者”通过与居民之间频繁的接触打破隔阂，通过自我展示赢得他人的尊重与赞赏，在社区团体中形成了个人的影响力。此外，依托社区学校成立的各类社区自组织不仅是孕育草根领导者的土壤，也是其服务社区、发挥自身价值的活动场域。通过赋予草根领导者一定的事权，对其“领导地位”进行公开认可，同时赋予其服务居民、参与社区治理的责任。例如，社区居民W女士2016年成为社区学校学员，凭借服务群众的热情很快成为学校志愿者。随着W学员群众基础不断扩大，社区学校任命其为“班主任”，负责日常教学安排、基础设施维护等多重任务，在工作中W学员的个人价值得到充分体现。“我觉得我还是有用的人，工作蛮适合我，我就适合做这些跑前跑后的工作，跟大家沟通。让我有地方发挥自己的余热，得到他们的认可。我们穿上工作服，带上袖章，就觉得自己是（社区的）主人。”（WML20171108）

（2）公开表彰拓展激励形式，强化草根领导者的志愿精神

D社区学校建立了一套完善的考评保障制度，将参与社区公共事务、社区志愿服务纳入考评体系，每学期末评选出“优秀教师”“优秀学员”若干，并将其事迹进行整理公开宣传。此外，草根领导者也是社区“优秀党员”“社区积极分子”的重要候选人。例如，“七宝巡逻队”队长曾被社区评选为“优秀党员”，并入选“武昌好人”，被广泛宣传。进行公开表彰不仅能够使草根领导的付出得到回报，同时能够有效地帮助草根领导者树立公众形象，扩大群众基础，强化了草根领导者的志愿精神，是领导者进一步开展工作的重要动力机制。“我好像天生就喜欢这种工作，有成就感，今天书记表扬，明天L校长表扬，D老师、C校长也表扬，心里总是乐开花。”（WML20171108）来自领导、同事的肯定为草根领导者注入了工作动力。

（3）建立共同情感与互信机制，加强草根领导与社区的情感联结

在草根领导能力的提升过程中，组织平台、公开表彰等因素是培育草根領导的外部条件，而共同情感尤其是信任的建立，则是草根领导服务社区、参与社区治理的内在动力。信任是草根领导者与社区产生情感连接的核心要素，包括草根领导与社区干部之间的信任以及草根领导与居民之间的信任。这种信任在日常生活与工作交往中得到强化，日常频繁的情感交流又进一步强化了领导者、社区干部、居民之间的信任，从而形成良性的互信机制，草根领导者在能力得到提升的同时，可以切实造福于社区居民。“七宝巡逻队”的负责人H队长的经历很好地证明了这一点。H队长经历了家庭变故，深陷在失去亲人的痛苦之中，社区书记与学校志愿者多次与其沟通，并任命其为“七宝巡逻队”队长，使H队长感受到来自社区大家庭的温暖。“感谢书记把我拉出来做事，有些事情牵挂着就把我的精力分散了，感觉很欣慰，感觉很畅快。我蛮有成就感，别人都对我蛮体贴，蛮关怀。特别是那些年纪大的，一言一行都让我很感动。”（HHL20171108）截至2018年4月，在H队长的带领下，七宝巡逻队已经由最开始的49名志愿者发展到248名，在组织居民参与社区公共事务、凝聚社区资本、链接社区资源等方面发挥着越来越重要的作用。

3.组织架构能力维度

组织架构能力主要指社区应该强化那些具备保障公民参与社区公共事务、表达意见的组织或者机构，如果社区没有这种组织结构，那么就应该建立新的相应的组织结构[24]。D社区依托社区学校创新了交流议事平台，即“班长议事会”，依托社区学校，以社区居民普遍关注的公共问题为主题，广泛征集民意，以分校班长为居民代表参与会议，同时汇集社区居委会、物业、社会组织等其他利益相关者，参与表达、协商、形成决议、解决社区公共问题，形成了常态化、制度化的居民参与机制，作为居民解决公共问题的制度化渠道，打破D社区参与僵化的组织架构。

（1）兼顾理论输送与程序设计，创设“班长议事会”

社区教育学院通过在居民中多次集中学习与广泛宣传乡村建设理论，加深对发挥社区教育社会功能重要性的认识，并提出“班长议事会”的具体实现路径，即包含“确定问题-意见搜集-召开班长议事会-会议落实”四个基本环节的“班长议事会”。社区教育学院指导教师同时兼任班长议事会推行的具体程序的设计者与指导者，组织设计意见收集机制、会议操作流程，引导居民表达意见的同时，维持开会秩序、提高开会效率。此外，社区教育学院为每一所社区学校配备了专门的分管教师，负责社区“班长议事会”的组织、设计与主持召开。分管教师必须严格跟踪班长议事会的每一步进程，并负责相应阶段的创新设计工作，保证“班长议事会”制度的正常运转。例如，在民意征集环节，分管教师根据议题性质与居民素质情况，突破“意见建议征集表”的表格形式，以问卷等简单的形式提高居民意见搜集效率。

（2）培训提升组织人员能力，推进“班长议事会”制度化

武昌区社区教育学院对D社区学校管理人员、社区居委会管理人员以及班长、楼栋长等社区骨干进行多次集中培训，提高管理者对社区教育、班长议事会、社区治理的认识，激发其对班长议事会价值的认同感，进而提高其在实际工作中的热情和效率，推动“班长议事会”成为居民议事的制度化组织。班长议事会得以成功推行的重要因素就是培育了一大批优秀的社区管理者，包括社区学校以及社区居委会的工作人员。作为社区的主人，他们积极主动地参与到班长议事会的每一个具体过程之中，引导居民参与到班长议事会中，处理社区公共事务。在日常工作过程中，尤其是在提出问题阶段，他们需要敏锐的洞察力，认真听取居民的意见，及时反馈居民普遍关心的问题，并助推这一问题提上班长议事会日程。此外，社区学校管理者与学员之间建立了广泛的联系，尤其是与各班班长建立了良好的人际关系。在民意征集环节由他们向学员初步陈述“问题”利害，亲自到各个班级发放“意见建议征集表”，借助班长的影响力广泛征集民意并负责公布会议决议。

4.问题评估能力维度

社区能力建设理论认为，问题的确定、解决以及解决问题的行动都是由社区进行的，且这一过程有助于社区形成自决的意识和效率[25]。批判性评估能力（Asking Why）则是对问题、环境如何影响和作用于个体与社区的分析能力[26]。D社区以“班长议事会”制度为载体，开发了一套以民意为源的问题评估机制。

首先，问题确定源于居民。理性选择理论认为：“利益是行为的基础和动力……愈是利益关联度强的地方和领域，居民自治的行为动力愈强。”[27]D社区“班长议事会”制度以解决社区居民普遍关注的公共问题为出发点和落脚点，议题与广大居民利益密切相关，例如小区养宠问题、停车问题、环境问题等，议题源于居民向社区居委会或者社区学校广泛反映的问题。正如社区学校L校长所说：“班长议事会吸引点在于立足于解决社区居民周围、身边的问题，它的关注点比较高，关注度比较高，参与度比较高，大家就一个问题出主意想办法，这其中有感情的互动、交流和转换。”（LQT20171108）

其次，问题分析依靠居民。广泛征集居民意见是“班长议事会”的重要环节。社区教育学院设计了“意见建议征集表”旨在就班长议事会议题，广泛征集居民意见，汇集民智，加深对问题的认识，寻找解决问题的最佳方案。“意见建议征集表”在明确议题的前提下主要包括“意见或建议”“我能做什么”两个内容。“意见或建议”旨在引导居民针对“议题”进行思考进而提出切实可行的解决方案；
“我能做什么”旨在激发公民意识，引导居民站在个体角度思考如何通过个体行为解决问题，有助于激活社区内部资源，为社区链接居民资源打下基础。

最后，社区学校针对居民提出的意见建议“空”“泛”等问题，进行了专门的培训。社区学校分管教师作为培训讲师，通过具体案例开展专题培训。以“停车难”为例，分管教师鼓励居民提出自己的建议和意见，针对居民提出的“制定停车管理制度”等初步建议，分管教师进一步询问“管理制度如何制定，由谁制定，大致应该包括哪些内容？”引导居民进一步思考，停车问题的管理必须要由社区居委会牵头，与物业协商，考虑到一楼居民对于门前停车的意见和建议，同时还要考虑到政府部门的相关规定。引导居民多角度考虑问题，协调各方主体的意见和建议，提出可操作性的解决方案。

如上所述，对问题进行评估的过程，其实也是找到利益相关者的过程。居民的意见和建议相对零散且考虑问题主观性较强，通过整合居民意见和建议拟定解决方案难免不够全面。因此，针对每项具体议题，社区书记等居委会工作人员与社区教育学院分管教师、社区学校校长等管理者多次进行会议磋商，瞄准各利益相关主体，通过头脑风暴法分析社区内部及外部面临的环境，分析优势与不足，提出初步的解決方案，在此基础上通过“意见建议征集表”，汇集民智的同时，补充和完善“解决方案”，汇集各利益主体参与班长议事会，针对“解决方案”进行再协商。通过反复实践，社区管理主体形成了固定的头脑风暴交流传统，通过相互之间的信息交换，多次协商实现意见和建议整合，改变了社区管理者闭门造车的思考方式，提高了对社区公共问题分析的深度和广度。

5.资源链接能力维度

社区调动内部资源以及通过谈判获取外部资源，是其解决问题、应对外部挑战取得成功的重要影响因素。资源的调动与获取是建立在主体间的关系网络基础上的。Laverack认为：“与人和组织的联系，包括伙伴关系、联盟、社区和其他人之间的自愿联盟，可以帮助解决社区问题。”[28]而解决问题的途径则依赖于各网络主体之间的资源交互，即通过关系网络实现资源的链接，进而实现问题的解决。社区学校作为政府支持的正式组织，一手链接居民，把社区关系网络向内向下延伸，广泛吸纳居民资源；
一手链接街道办事处等政府部门，把社区关系网络向外向上延伸，积极争取外部资源。

（1）内部联系撬动内部资源

社区组织能够增加内部与外部资源的能力。正如“参与”维度所述，D社区借助社区学校，一方面以班级为单位建立了集体组织。人员相对固定的班级以共同兴趣爱好为基础，建立了长期、稳定的联系，增进彼此情感联系的同时，扩大了资源网络。另一方面成立了多种类型的社区自组织，例如以兴趣爱好为基础的羽毛球队、舞蹈队、乒乓球队等娱乐性自组织，也有诸如“七宝巡逻队”等服务性自组织。这种自组织以居民热爱的文体娱乐或者社区志愿服务为连接点，将具有共同意愿的社区居民凝聚在一起，通过各具特色的组织活动巩固团体意识的同时，也强化了组织内个体之间的相互联系，为更广泛的资源链接铺设了关系网络。D社区在解决具体问题的过程中，通过社区组织内部个体普遍密切的联系网络，实现了社区内部资源的充分链接。以解决停车难问题为例，针对社区停车难的问题，有居民建议对社区路面进行测量划出固定停车位，以解决车辆乱停乱放无序的问题。划分停车位需要事先听取专业划线师的意见和建议，恰巧D社区学校学员X先生是一位专业划线师。社区居委会通过社区学校管理人员与X先生取得联系，X先生表示自己愿意无偿为社区划线，同时提出自己的看法，即划线过后停车位会相应减少，进一步压缩社区紧张的停车空間。虽然D社区目前尚未划出标准停车位，但是在解决这个问题的过程中，通过社区居委会、社区学校、居民之间复杂而紧密的关系网络，为解决社区公共问题链接了必要的资源。社区网络从组织层面拓展到个体层面，社区资源网络随着社区关系网络向下延伸，成为链接居民资源的有力桥梁。

（2）外部联系拓展外部资源

组织是社区链接外部资源的重要媒介，尤其是作为社区外部代理人的正式组织。社区教育学院作为政府支持型正式组织，在理顺D社区与上级政府部门之间的外部联系、争取外部资源方面发挥了重要作用。2017年年底，S街文化站站长因社区W书记为“七宝巡逻队”申请购买队服、标识等用品，以“违规使用社区资金给居民滥发物品”为由，向武昌区民政事务管理委员会投诉了W书记。一时之间“书记被告”成为禁锢社区与街道联系的枷锁，社区与街道之间陷入尴尬境地，社区一些基本的公共事务也因此受到不同程度影响。“书记被告”一事映射出D社区与街道之间联系齿轮运转不通畅、关系不通顺的问题。为了解除误会，社区教育学院建议组织协商调解会，一方面与社区书记多次沟通，反思导致此次误会的社区本身的因素，明确社区向街道汇报情况的主动性不足等问题，这导致街道对社区内部公共事务了解不足；
另一方面分别向武昌区政府主管领导以及S街道党工委书记汇报D社区以及社区学校的发展及其财务和人员配置情况，以及依托社区学校创新的“班长议事会”及社区自组织“七宝巡逻队”的职责、功能、规章制度、发展规模等具体情况，积极促成多方联席调节会议召开。2017年12月20日上午，由武昌区民政委、S街道办事处、社区教育学院、D社区以及社区学校等多方主体参与的调解会在D社区召开。在社区教育学院的协调下，不仅打破了D社区与街道等上级政府之间的隔膜，化解了文化站长对D社区书记的误会，同时也为D社区赢得了区民政委以及S街道在人力、财力、政策等多方面的支持，畅通了彼此之间的联系，拓展了外部资源。

社区公共问题的解决不仅需要丰富的内部资源，也需要外部尤其是上级政府的政策、资金等资源支持，D社区借助社区学校实现了社区联系和社区资源网络向居民方向的拓展，借助社区教育学院强化并理顺了社区外部联系，拓展了社区外部资源网络。两个方向的联系和资源网络的延展，为社区公共问题的解决提供了充足的储备资源，促进了D社区“联系”和“资源链接”两个维度的能力（如图2所示）。

总之，D社区的实践表明，社区教育在融入社区治理的过程中，以其独特优势促进了社区在参与、领导、组织、评估、协调等方面的能力，社区能力在社区教育的赋权框架中不断延伸与生长，形成了一个相互促进、循环持续的动力系统。具体而言，D社区以武昌区社区教育学院的指导为支撑，以社区学校为平台对居民参与能力进行教育培训，通过组织平台、表彰激励、情感互信等方式提高“草根”领导能力，并以班长议事会为载体，提升社区组织架构能力，设计科学的议事流程与规则，提升问题评估能力，在此基础上，通过延展内外两个方向的资源网络，提升了D社区的资源链接能力，在社区教育融入社区治理过程中，社区能力得到全面提升。

四、结论与讨论

经过三十余年的建设与发展，我国社区基本顺应了经济与社会体制转型，成为国家治理的基本单元。当前我国正致力于打造社区“共建共治共享”新格局，在中央政策的引导与地方政府的支持下，武汉市武昌区D社区探索形成了以居民兴趣需求为纽带、以社区学校为基础的社区教育嵌入社区治理的特色路径，建立了以班长议事会为主干的社区参与机制，是社区教育创新社区治理机制的一条成功经验，也是提升社区自身能力的一条有效路径。从国家与社会关系的视角来看，社区教育促进社区能力建设是社会“自下而上”内生动力生长的途径，从“成员参与”“草根领导”“组织架构”“问题评估”“资源链接”五个维度全面提升了社区能力，增强了社区“自下而上”的凝聚力、参与力，发挥了社区教育融入社区治理的应有效用。具体而言，社区教育聚焦于个人、组织与网络三个层面，促进了社区能力的生长，在社区治理创新实践中表现为个人能力层面、社区组织能力层面及个人融入社区层面。

从个人能力层面而言，社区教育通过教育培训实现对社区居民和“草根”领导者的赋权。社区能力建设本质上是对人的要素的建设，而对人的自觉和能力的提升则需要依靠教育。对社区中个体能力的提升，是社区教育有别于其他社区治理手段的独特和优势之处，因为只有通过教化才能更加有效地实现对个体能力的培育，才能激活社区最核心、最活跃、最持久的生命力。一方面，提升居民参与社区公共事务的能力。社区教育通过开展专题培训、体验式学习、行动教化多种形式的培训活动，充分发挥社区教育的教化功能，提高居民问题评估、意见表达以及协商议事能力。另一方面，培育“草根”领导，激活社区内外部“人力资源”。借助社区教育的教化与培育，社区涌现出了一大批优秀的草根领导，他们不仅是动员居民参与的有力抓手，而且是社区公共事务治理有效运行的中坚力量；
加强“草根”领导者与社区干部、居民的情感与信任联结，不仅强化了“草根”领导者的宣传与领导能力，而且提升了社区干部的组织与执行能力，实现了对社区事务的组织化、制度化、有序化处理，三者的能力在互动中进一步得到提升，社区教育促进社区个人能力的提升呈现循环增量趋势。

从社区组织能力层面而言，社区教育通过组织平台、链接资源、设计规则等方式，有效增强了社区在组织结构、内外资源网络、公共事务处理等方面的综合能力。其一，完善社区组织结构，实现社区参与机制创新与重构。社区教育与社区治理的连接点就在于它凭借凝聚力与教化功能，创新了社区原有的治理结构，创造了一条真正以居民为主体协商解决社区公共事务的渠道，形成了制度化、固定化的居民参与形式，完善了社区组织结构。其二，链接内外资源，拓展社区资源网络。社区教育通过组织与教化功能加强社区内部联系，向内延伸资源网络，同时，借助自身的资源优势发挥协调功能，理顺社区外部关系，扩大外部资源网络，实现了组织内外资源互联互动，形成了促进社区治理的资源网络。其三，设计规则以促进社区公共问题与公共事务的解决。依托社区教育孵化的组织平台，建立行之有效的问题评估机制，厘清问题本质，汇集民智寻找解决方案。此外，社区教育孵化的组织本身具有组织性、计划性以及相较于基层的高人力资源与现代管理知识储备，能够协助社区公共事务进行严格的计划管理，提高社区对于公共事务的控制力，促进社区棘手公共问题的处理与公共事务的解决。由此，在进一步完善社区组织机制、资源网络的基础上促进社区治理。

从个人融入社区层面而言，社区教育提供了一条居民自愿融入社区、社区有效聚合居民的途径。社区教育借助孵化的组织平台，开展以居民兴趣为纽带的各类课程与活动，培育了大量的社区自组织，吸引居民从个体场域走向社区场域。这是一种在社区党组织的有力领导和支持下，居民基于个人兴趣与需求自发聚合的方式。相较于行政动员而言，这是一种更加经济且有效的组织方式，打破了仅有少数“积极分子”参与社区公共事务的局面，呈现出社区“积极分子”带动广大社区居民共同参与社区公共事务、解决社区公共问题的崭新局面。社区教育对居民的聚合不仅仅是物理空间上的聚集，更重要的是情感上的聚合。社区教育凭借其独有的教育性与社区性有机结合的优势，通过对个体公民素养、公共精神以及社区认同感的培育，拉近了居民在情感上的距离，提升了社区社会资本，将社区营造为社区居民的“精神家园”，使社区“共同体”的建设成为可能。

总之，在历史的理论关照与现实治理实践的考量下，武汉市武昌区D社区实现了社区教育与社区治理的有效融合。社区教育正以其独特优势，有效促进居民的参与积极性、主体性、归属感，在完善社区治理体系、推动社区共同体建设的过程中发挥着不可替代的作用，是社区治理体制不断探索创新的成功路径。从普适性角度来看，社区教育融入社区治理所形成的城市基层治理模式，具有重要的制度或政策启示，具体表现在三个方面：

其一，从宏观结构维度而言，打造共建共治共享的社会治理格局，应着力提升社区能力。仅靠行政力量等外部资源支持无法从根本上实现社区自主、持续性发展；
只有激活居民自治，提高居民自主性，充分发挥社区本身的能力，才能真正提高社区应对外部挑战、提升自我竞争力的能力。

其二，从治理方式而言，基层治理应当重视和运用社区教育这一“柔性力量”融入社区治理而创造的“自下而上”的治理方式。相对于国家“自上而下”的刚性行政力量、刚性治理方式而言，以文化熏陶、教育感化、培训增能为载体的社区教育是一种“自下而上”的柔性教化力量、柔性治理方式，是社区资源动员、组织参与的创新性方法与机制，是解决当前社区建设和社区治理“主体性难题”的有效途径。政府应重视以柔性力量促进基层社区治理，支持并引导基層社区治理不断开拓柔性治理模式。

其三，从治理的延续性而言，治理模式创新的复制、移植与扩散是后续实践与研究应关注的核心问题。一个地区特定的政治、经济、文化环境赋予政策创新的特殊性，治理模式与环境总是相互契合的。武汉市武昌区D社区实现社区教育融入社区治理的成功经验是有其本土资源底色的。因此，政府在进行成功经验的复制与推广过程中，应充分考察基层社区治理创新经验与推广范围所处环境的适恰性，兼顾制度复制与移植的过程以及制度在应用地域范围内发挥的效用，实现创新移植的过程与结果并重，保证社区教育融入社区治理的创新经验在推广过程中能够充分实现本土化，形成制度创新、制度移植与制度扩散循序渐进的良性循环。

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