大型体育赛事反恐维安责任制度的刑法思考

王冠 康均心

【摘要】明确大型体育赛事反恐维安刑事责任与义务是防治体育赛事恐怖主义犯罪的有力抓手。大型体育赛事中安全防范主体反恐维安的义务与一般安全防范义务存在本质区别，然而相关刑事立法尚未对此进行深层规制，导致法律之间衔接不恰，定罪量刑失衡。因此，厘清大型体育赛事反恐维安责任主体，明辨反恐维安责任和一般安全防范责任，审慎架构刑事责任追究机制，是顺应新时代国家治理现代化和法治化要求，进一步完善恐怖主义犯罪防控体系，确保大型体育赛事安全有序的有效对策。

【关键词】大型体育赛事  恐怖主义  反恐维安刑事责任

【中图分类号】DF622                           【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.22.014

2019年9月2日，国务院印发《体育强国建设纲要》，明确了体育在全面建设社会主义现代化国家新征程中的重要作用。党的十八大以来，在习近平总书记系列讲话精神的指导下，全国各地积极开展体育事业建设，举办国际大型体育赛事数十次。然而，近年来国际范围内针对大型体育赛事实施的暴恐犯罪潜滋暗长、日渐猖獗，大型体育赛事已然成为恐怖分子的潜在目标。当前，我国正处于迈向体育强国的关键时期，考虑到我国复杂的民族因素和敌对势力的渗透，为维护人类命运共同体的安全，促进新时代国家法治化建设，需要对这一问题未雨绸缪。为顺应时代精神和依法治国的要求，刑法作为社会保障的最后一道屏障，有必要进一步明确大型体育赛事反恐维安人员的责任和义务，建立和完善大型体育赛事中反恐维安防范主体的刑事追责机制。

大型体育赛事反恐维安刑事立法现状

20世纪末21世纪初，出于打击国际恐怖主义和国内民族分裂势力等目的，我国适时出台规制恐怖主义行为的相关规定。如《国家安全法实施细则》将恐怖活动界定为危害国家安全的其他破坏活动，《外国人入境出境管理法实施细则》规定禁止可能进行恐怖活动的外国人入境。1997年《刑法》第120条规定了“组织、领导、参加恐怖组织罪”，标志着我国刑法典中惩罚恐怖主义犯罪的空白得到填补。

2001年“9·11”事件后，全球反恐高压态势渐成。我国于2001年《刑法修正案（三）》中对《刑法》第120条进行修改，通过增设罪名、提高法定刑等加大对涉恐犯罪的惩治力度。2015年《刑法修正案（九）》的出台通过引入“恐怖主义”“极端主义”等内容，大幅完善对涉恐行为的刑法规制。加之《反恐怖主义法》（以下简称《反恐法》）的实施，我国较为全面地构建了恐怖主义犯罪的立体全方位罪名体系。但是，在现行关于恐怖犯罪的刑事立法中，大型体育赛事反恐维安责任的相关规定还不够完善。

可以肯定的是，假设赛事安全防范责任主体主观上存在过失，未尽反恐维安义务，导致恐怖事件发生，造成重大伤亡事故或者其他严重后果，根据责任主义原则，行为人无疑要对自己行为所导致的结果负责，承担相应的刑事责任。追溯以往，大型体育赛事主要由政府主办，公安部门在其他政府职能部门的配合下承担赛事安全防范工作。随着经济体制改革和市场经济的迅猛发展，体育赛事安全防范也走向市场化。目前，出现一些有资质的安保公司协同承担体育赛事安全防范工作的情形，安全防范责任得以分化，防范主体打破固有限定，呈现多元化发展。根据防范义务程度高低，可以将防范主体作主要和次要之分。其中，“主要防范主体包括政府、赛事运作机构（包括主办方、承办方、协办方等）、安保相关社会团体;次要防范主体包括赞助商、观众、运动员、裁判员、媒体以及其他社会团体”。[1]下文以主要防范主体为切入点，探讨各类别主体责任的殊同。

关于大型体育赛事安全防范，刑法条文中涉及如下相关罪名：大型群众性活动重大安全事故罪[2]、渎职罪[3]。其中，根据渎职罪不同的客观表现，又以玩忽职守为最常见的行为类型。大型群众性活动重大安全事故罪的行为人违反安全管理规定举办大型群众性活动，如未取得公安机关许可证书、超出场地限定人数、安全设施不达标等，导致发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果，国家机关工作人员[4]与非国家机关工作人员均可成为本罪的犯罪主体。本罪为不作为犯罪，作为义务主要来源于《大型群众性活动安全管理条例》及其他与活动密切相关的配套相关法律法规。玩忽职守罪属于过失类犯罪，指由于国家机关工作人员的严重不负责任，未依照规定履行应尽的职责，玩忽职守，给公共财产、国家或人民利益带来重大损失的行为。大型体育赛事特别是国际大型体育赛事，通常由主办城市政府部门抽调人员组成赛事委员会。赛事委员会通常由国务院某部门或者某地政府牵头，吸纳体育、文化、教育等机构人员，搭建班子，组建议事协调机构，其人员亦属于国家机关工作人员。鉴于赛事委员会组成人员如主席、党组书记、秘书长、委员等均属于国家机关工作人员，如若赛事委员会成员在承办大型体育赛事过程中存在过失行为，客观上给予恐怖分子可乘之机，导致重大人员伤亡以及重大公私财产损失等严重后果发生的，应当以大型群众性活动重大安全事故罪或者玩忽职守罪追究其刑事責任。

同时，因大型体育赛事规模大、人员密、场所多，实践中通常整合大量公安机关和政府其他部门工作人员，由分管安保的赛事组委会人员进行调度。在进行具体安保工作的过程中，如果公安机关工作人员和政府其他部门工作人员违反安全防范规章或条例，使得恐怖分子利用大型体育赛事造成重大人员伤亡或者财产损失的严重后果，也应依据《刑法》规定以大型群众性活动重大安全事故罪、玩忽职守罪追究刑事责任。

值得注意的是，大型体育赛事也会将一些安保工作分配给有资质的社会安保公司或者集团，如若安保公司人员在大型体育赛事中未尽反恐维安义务，由于过失导致恐怖分子趁机危害赛事安全等严重后果的，按照现有法律规定，只能以大型群众性活动重大安全事故罪追责定刑。行文至此，现有法律规定与大型体育赛事安全防范主体在责任层面严密嵌合，似无疏漏。但深究可知，实则存在根源性的错乱和抵牾。

大型体育赛事反恐维安刑事立法之抵牾

为应对恐怖主义日渐猖獗的发展态势，全球范围内掀起“法治反恐”的浪潮，我国《反恐法》和《刑法》相关规定也明确了消除恐怖主义威胁、铲除恐怖主义滋生土壤的坚定态度。但是，上述法律法规甚少规制体育赛事恐怖主义，即使涉及，也止步于惩罚恐怖分子，忽视了对大型体育赛事中反恐维安责任主体的配套规制。

考察我国《反恐法》和《刑法》相关规定，可知相关问题主要集中在以下两点：第一，大型体育赛事中反恐维安主体违反反恐维安义务是否当然适用大型群众性活动重大安全事故罪？第二，大型群众性活动安全保卫工作的各种规范性文件所规定的安全防范义务是否包括反恐维安责任？

第一个问题答案是否定的。统观我国现行立法和相关司法解释，并无大型体育赛事安全防范主体如违反反恐维安义务，则依照大型群众性活动重大安全事故罪定罪量刑的直接规定。法律空白之下，衔接散乱，试图肯定第一个问题缺乏形式和实在根据。

第二个问题答案亦是否定的。根据《反恐法》第87条、第88条规定，大型体育赛事承办单位反恐维安责任主要是：依照规定对进入大型活动场所、重点交通集散地等重点目标的人员、物品和交通工具进行安全检查;安全检查过程中如若发现违禁品和管制物品，应当予以扣留并立即向公安机关报告。由此可知，除负责大型活动的承办工作外，大型体育赛事承办单位在赛事举办过程中也应属于防范恐怖袭击重点目标的管理、运营单位。所以，界定大型体育赛事反恐维安责任的范围和种类，可参照《反恐法》有关防范恐怖袭击重点目标的管理、运营单位的安全防范义务和法律责任的规定，相关主体应在搜集整合恐怖主义相关情报信息、评估风险、制定应对预案、保障反恐怖主义工作有效进行等方面承担相应义务。除上述主体外，大型体育赛事期间，公安机关、中国人民武装警察部队以及其他有关部门都属于协助履行反恐维安义务的责任主体。

大型群众性活动安全防范责任主要来源于2007年通过的《大型群众性活动安全管理条例》。该条例第二章设定了大型群众性活动的安全责任人——承办者。按照条例规定，承办者应在取得安全许可证明的前提下，制定大型群众性活动安全工作方案、采取适当的安全措施、落实合理的安全责任制度。如临时搭建设施、建筑物，需消除安全隐患。依照公安机关规定的要求和标准，配备相应的安全检查设备，对活动参与人员进行安全检查，准备应急救援所需设施，组织医疗救护、火灾、应急疏散等突发事件演练，并配备专业、合格的安保人员团队，维护活动安全，发生紧急情况时及时向公安机关报告。除大型群众性活动的承办者外，大型群众性活动的场所管理者也负有安全防范义务，比如提供性能良好、符合标准的安全场所和器材，确保必要的停车场所，并进行疏导和维护秩序工作等。可见，以上规定主要是针对大型群众性活动中的一般安全问题，并未涉及特定的反恐维安防范措施。

本文认为，国家既然以立法的方式将反恐义务和责任单独规定，无论是出于刑事政策的考量还是政治性需求，实质上已经将反恐维安义务和一般安全防范义务分离开来。加之刑法中恐怖主义犯罪罪名的多样化、刑法介入的提前化，都体现了有关反恐违法行为和犯罪行为的升格趋势。打击力度的提升意味着大型体育赛事中安全防范主体反恐维安的义务程度或也随之高于大型群众性活动中的一般安全防范义务。可以说，前者是针对“三股势力”（暴力恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力）的制裁和打击，旨在缓解、抑制敌我矛盾的激发，而后者属于人民内部的管理和监督，旨在避免人民内部矛盾的发生。二者存在性质上的根本差异。对于一般安全事故和大型体育赛事恐怖主义犯罪事故不加区分，统一适用上述罪名和法定刑，是在现有法律、法规、司法解释框架下，对一般安全防范责任和大型体育赛事反恐维安责任的混同，同时也是对“零容忍”高压反恐刑事政策的忽视，有违现行反恐刑法发展规律和态势。因此，大型体育赛事反恐维安责任应重于大型群众性活动中的安全防范责任，对于责任主体的追究，应适用不同的罪名或者法定刑幅度。但是，目前我国刑法责任事故类犯罪并未结合大型体育赛事进行深层规制。这一现状，实质上反映了对大型体育赛事反恐维安重要性的忽视，导致大型体育赛中出现反恐维安过失行为无刑法可依、无法追责的尴尬境地，不利于发挥刑法的预防和威慑作用。

大型体育赛事反恐维安的刑事责任构建

一方面，在完善《反恐法》与《刑法》衔接规定的基础上，增设罪名。针对大型体育赛事中具有反恐维安防范义务的主体，结合《反恐法》《大型群众性活动安全管理规定》《突发事件应对法》等法律法规，增设“大型体育赛事反恐维安失职罪”。具体条文内容建议设置如下：“大型体育赛事中，违反《反恐法》安全防范规定，严重失职，未能有效避免恐怖事件，导致重大伤亡事故发生或者造成其他严重后果的，对直接负责的主管人员和其他责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金;情节特别恶劣的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。”对于犯罪构成可进行如下解构：

关于犯罪客体可以界定为：大型体育赛事的公共安全，即大型体育赛事中不特定或多数人的生命、健康或重大公私财产的安全。

關于犯罪客观方面可以界定为：大型体育赛事反恐维安安全防范主体，在大型体育赛事活动中，违反《反恐法》规定，在履行安全防范义务时存在懈怠、过失行为，致使恐怖分子侵扰赛事安全，发布恐怖威胁或者发动恐怖袭击，造成重大伤亡事故或者其他严重后果。本罪行为形式主要表现为不作为，限定大型体育赛事反恐维安主体负有采取安全防范措施避免赛事场所发生恐怖事件的义务，且有能力履行该义务，而拒绝履行或不充分履行的情形。

关于犯罪主体可以界定为：本罪的犯罪主体为特殊主体，即对大型体育赛事反恐维安工作负有直接责任的人员，既包括体育赛事的承办者或承办单位直接负责的主管人员，也包括承接赛事安保工作的社会安保公司主管人员和直接责任人员。上述人员既可以是非国家机关工作人员（比如安保公司相关责任人员），也可以是国家机关工作人员（比如赛事组委会安保主管人员）。

关于犯罪主观方面可以界定为：本罪的主观方面为过失。具体而言，作为大型体育赛事中的安全防范主体，行为人基于对自己职务性质的了解和认知，应当预见到自身违反大型体育赛事安全防范义务的失职、懈怠行为，客观上可能放纵恐怖分子实施恐怖威胁和发动恐怖袭击，因疏忽大意没有预见，或者虽然预见到行为可能导致的严重后果，但是未能正视结果实现的现实性，轻率相信可以避免，因而导致恐怖分子实施恐怖威胁或者发动恐怖袭击等严重后果发生。

大型体育赛事反恐维安失职罪属于典型的不作为犯罪。从法律意义上讲，该罪作为义务来源于对危险的监督;从社会意义上看，该罪作为义务是社会分工精细化后的阶段性要求。“在一个部落中，如果有人担任武士，有人照顾孩子，有人捕猎，他就会比缺乏劳动分工的部落占据更大的优势。环顾人类构建的文明，只有进行方向明确的协调行动，才会建成金字塔，形成古希腊社会，推动人类为生存进行抗争，从一个渺小的生物体进化成这个星球的技术主宰。”[5]精准的社会分工推动人类社会的巨大发展，细化到大型体育赛事中，精准的责任划分亦会推进人类对抗恐怖主义、粉碎恐怖主义的进程。

另一方面，增補条文内容，在大型群众性活动重大安全事故罪中设置从重处罚规定。为缓解刑法罪名重构的压力，也可在刑法第135条之一中增设第2款，将大型体育赛事中反恐维安过失行为视为大型群众性活动重大安全事故罪的法定刑升格情节。这样虽不如增设罪名逻辑严谨，但也有弥补立法隙漏之效。具体规定为：“大型体育赛事中，违反《反恐法》安全防范规定，造成重大伤亡事故或其他严重后果的，应从重处罚。”

概而论之，大型体育赛事反恐维安责任追究路径如下：首先，符合《反恐法》第88条规定情形之一，未履行安全防范义务，由公安机关给予反恐维安责任主体警告，并责令改正，以示警诫。经公安机关责令改正后拒不改正的，依照《反恐法》规定，对大型体育赛事反恐维安防范主体处一万元以上十万元以下罚款。行为人违反《反恐法》等相关安全防范规定，后果严重，构成犯罪的，依照《刑法》条文中有关大型体育赛事反恐维安失职罪的规定追究刑事责任。其中符合《刑法》第13条但书规定，属于“情节显著轻微，危害不大的”，不作为犯罪处理，依据《反恐法》或者其他法律、法规规定，给予治安管理行政处罚。

结语

当前，大型体育赛事成为恐怖分子发动袭击的主要目标之一，赛事反恐维安工作已成为维护民众生命财产安全、社会公共安全以及国家政治安全的重要部分。在打击恐怖主义犯罪分子的同时，有必要有针对性地构建对象性配套罪名。在自由与秩序博弈的过程中，势必会根据现实需求有所侧重。从预防性刑事政策出发，不作为犯罪的增设是刑法实现社会有效控制的一种补充方式。至于正义，正如柏拉图所说：“正义就是每个人各尽其职。”大型体育赛事反恐维安人员受其工作性质制约，理应依法履行安全防范义务。如因主观过失未尽职责，不能有效阻止或避免恐怖事件发生，导致情节严重的后果发生，此时追究反恐维安人员刑事责任不是对正义的抹杀，而是正义的彰显。

注释

[1]费杰、谭小勇：《大型体育赛事安全防范主体及其法律责任研究》，《体育科研》，2011年第2期。

[2]根据《中华人民共和国刑法》第135条之一规定，举办大型群众性活动违反安全管理规定，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别恶劣的，处三年以上七年以下有期徒刑。

[3]根据《中华人民共和国刑法》第397条规定，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。

[4]根据2005年出台的《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》附则的规定，国家机关工作人员是指“在国家机关中从事公务的人员，包括在各级国家权力机关、行政机关、司法机关和军事机关中从事公务的人员。在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，视为国家机关工作人员。在乡（镇）以上中国共产党机关、人民政协机关中从事公务的人员，视为国家机关工作人员。”

[5][美]斯坦利·米尔格拉姆：《对权威的服从——一次逼近人性真相的心理学实验》，赵萍萍、王利群译，北京：新华出版社，2013年，第139页。

参考文献

陈小彪、刘利，2019，《即时通讯工具中个人信息保护的风险分配与刑法归责》，《警学研究》，第1期。

费杰、谭小勇，2011，《大型体育赛事安全防范主体及其法律责任研究》，《体育科研》，第2期。

高艳东，2017，《不纯正不作为犯的中国命运：从快播案说起》，《中外法学》，第1期。

何荣功，2015，《社会治理“过度刑法化”的法哲学批判》，《中外法学》，第2期。

刘宪权，2016，《刑事立法应力戒情绪——以〈刑法修正案（九）〉为视角》，《法学评论》，第1期。

劳东燕，2017，《风险社会与功能主义的刑法立法观》，《法学评论》，第6期。

责 编∕张 贝（见习）