高校档案工作的规章瑕疵
时间：2021-01-30 14:10:29 来源：达达文档网 本文已影响 人 
曾小武
档案的规范性法律文件对于档案工作具有规范和指导作用。目前适用的一些档案规范性文件存在明显瑕疵，并导致高校的档案管理工作出现不少问题。这些瑕疵集中在国家档案局、教育部等国务院部门制定的部门规章之中。矫正或消除这些瑕疵的办法主要有修补条款、提高效级、创建新规。
一、规章瑕疵
档案工作的规章瑕疵主要包括条款疏漏、陈旧过时、标准模糊、上下冲突和效级低下。
1.遗漏事项
相关部门规章遗漏一些重要事项，以至于无法可依。这一点在关于档案馆室负责人和从业人员的专业规定方面尤为明显。国家档案局《中华人民共和国档案法实施办法》（以下简称《档案法實施办法》）、教育部的《高等学校档案管理办法》（以下简称《高校档案办法》）以及国家档案局中组部联合发布的《干部档案管理条例》（以下简称《干部档案条例》）都没有明确档案机构负责人和管理人员的专业要求。其中《档案法实施办法》没有任何涉及档案工作人员的任职条件规定。而作为最重要的高校档案管理操作规程，《高校档案办法》和《干部档案条例》都遗漏了相关条款。其中《档案管理办法》第九条仅规定了高校档案机构负责人的职称条件，缺乏对负责人和专职档案工作人员的专业、学历规定;《干部档案条例》仅规定了干部档案管理人员的学历条件，没有规定档案机构负责人的任职条件。经修正后于2018年施行的《干部人事档案工作条例》仍缺乏档案管理人员的学历条件。也就是说，目前施行的档案管理规章均遗漏了档案机构负责人以及管理人员的学历要求和专业要求。高校在安排档案机构负责人和管理人员方面主要依据这些有瑕疵的部门规章，结果档案机构负责人和管理人员普遍缺乏档案专业知识。高校档案管理专业素养低下的局面，与部门规章中专业、学历限制条款的缺失不无关联。
2.陈旧过时
陈旧过时是指早年制定的相关标准明显低下，不能满足档案管理工作的需要。这一点在关于档案管理人员的学历规定方面比较明显。涉及高校档案工作的三个部门规章，只有《干部档案条例》对档案管理人员干部具有学历规定，而其“选调具有中专（或高中）以上学历的共产党员从事干部档案管理工作”的学历要求明显偏低。该学历在90年代或许有其合理性，对比时代，高中学历已极端落伍了。
3.标准模糊
标准模糊是指档案部门规章确定的标准不够精确，难以具体操作。该瑕疵主要体现在涉及人事安排方面，尤以《高校档案办法》为甚。其第二章第九条规定，（档案馆）馆长、副馆长和综合档案室主任应当具备以下条件：
（1）热心档案事业，具有高级以上专业技术职务任职经历;
（2）有组织管理能力，具有开拓创新意识和精神;
（3）年富力强，身体健康。
该三款涉及档案机构负责人的任职条件或不易量化，或意义模糊。其中，（2）（3）款的“具有开拓创新意识和精神”和“年富力强”等表述属于模糊性词句，难以界定。年富力强、开拓意识都欠缺量化标准，主观性太强。所以（2）（3）款均不宜为任职条件。（1）款“具有高级以上专业技术职务任职经历”虽有标准，但不够精确，选择范围太大。因为高校的专技职务包含教学科研类和其他专业技术类二大类，后者又包括实验技术、农业技术、工程技术、图书资料、档案、卫生技术、出版编辑、会计审计等系列，如此大小系列共有10种左右。而高级职称包括副高和正高，所以高级技术职务的选择范围可达有20种以上。选择范围过泛，有可能导致档案馆馆长与档案业务相距甚远的情形。
4.上下冲突
上下冲突是指下位法与上位法抵触，违背立法原则。该问题主要体现在档案利用的有关条款。《档案法》经由全国人民代表大会常务委员会制定颁行，应当是其他档案制度的上位法。《档案法》第十九条规定，中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案。《档案法实施办法》进一步加以明确，其第四章第二十二条规定：《档案法》所称档案的利用，是指对档案的阅览、复制和摘录。中华人民共和国公民持有介绍信或者工作证、身份证等合法证明，可以利用已开放的档案。显然，人事档案的利用也应当遵循《实施办法》的规定。但《干部档案条例》第七章第三十一条第（五）款却要求，任何个人不得查阅本人及其直系亲属的档案。该条款明显违背《档案法》的规定，应当属于违法的无效条款。但多年来一直被高校沿用于人事档案的管理。结果因为禁止个人查阅人事档案，高校教工及其家属不得不申请单位代理查阅，导致利用服务效率十分低下。
5.效级低下
效力低下是指规章的效力级别低，法律约束力弱。我国法律文件的效力层级从上到下一般为，宪法——法律——法规——规章。规章又包括部门规章和地方政府规章。国家档案局、教育部制定的部门规章属于规章，其效力层级最低，导致的负面影响就是有规不依。比如《档案工作条例》规定，“每管理1000人的干部人事档案应配备1名专职管理人员，档案库房、办公场所和阅档场所以及整理场所应当分开”等规定，但许多高校至今尚未遵循，这自然可以归因于学校不够重视，而不够重视又源于《干部档案条例》的规章身份低微，缺乏权威性。
二、措施建议
修补条款、提高校级、创立新规等措施为解决档案部门规章瑕疵的主要建议。
1.修补条款
修补条款指的是修正已有部门规章中陈旧过时、标准模糊、上下冲突的条款，做到与时俱进精准施策;补充遗漏事项的条款，使制度臻于完善。
修正陈旧过时的条款方面，可以把《干部档案条例》中“选调具有中专（或高中）以上学历的共产党员从事干部档案管理工作”修正为“选调具有大学以上学历的共产党员从事干部档案管理工作;从事高校人事干部档案管理工作的人员应具有档案学本科以上学历”。如此修正可以具体问题具体分析。党政机关的干部档案管理仅要求学历可以不要求专业，高校和科研院所的标准应高一些。
修正标准模糊的条款方面，可将《高校档案办法》第九条修正为：（档案馆）馆长、副馆长和综合档案室主任应当具备档案学本科以上学历且具有档案系列副高以上技术职务，其中馆长应具备正高职称。
修正上下冲突的条款方面，可将《干部档案条例》第三十一条第（五）款修正为：中华人民共和国公民持有介绍信或者工作证、身份证等合法证明，可以申请查阅个人及其直系亲属人事档案，禁止申请人及其直系亲属接触或翻阅档案;党政机关公务员不得查阅本人及其直系亲属的档案。因为高校教工与公务员明顯不同，教师只有干部身份，一般没有干部职务。宽严分类，比较合理。
补充遗漏事项方面，应在《高校档案办法》中除了修正关于档案机构负责人的学历、职称要求，还应明确专职档案工作人员的专业、学历要求。可在第九条增一新条款：档案专职管理人员应具有档案学专业本科以上学历。
2.提高效级
上文已有述及，档案工作的规范性法律文件，除了《档案法》之外，其他均为规章文件，而规章的效力层级最低，约束力最弱。《档案法》的效力虽然仅次于宪法，级别较高，但其内容比较原则概括，不便操作。《档案法实施办法》操作性比较强，但并非国务院颁行，而是由国家档案局制定发布，属于规章，效力低。文章建议，将《档案法实施办法》进行效力升级。可将《档案法实施办法》改由国务院修订颁行，或由国务院单独制定新的《档案法实施条例》等法规文件。因为国务院制定的行政法规适用于全国，效力层级高于规章，约束力比规章更强，更有利于规范指导档案管理工作。
3.创建新规
创建新规是指，除了修正补充规章的瑕疵缺漏，具体承担档案管理的高校等单位也应当创立一些新的档案制度。因为法律文件的修改是一个系统工程，耗时长久，难以短期内见效。在这种环境下，高校自身可以尝试制定一些具有创新意义的档案管理操作规程。比如为提高档案管理人员专业素养和服务质量，高校可自主实施馆长竞聘、馆员引进、服务评价等办法。
馆长竞聘上岗是指档案馆的馆长职位实行校内外招聘而非校内调任。档案管理工作的成效，相当程度上取决于馆长。这方面广东中山大学提供了良好的模式：档案馆长全球招聘。要求馆长需具备档案学专业博士学历、正高职称且具有博士生导师资格等条件。中大此举虽显苛严，但无疑指明了提升档案管理水平的方向。高学历、高职称应当是档案馆馆长的要件。中山大学的做法值得借鉴，其他高校完全可以参考调整。笔者以为，档案馆馆长具有档案学本科以上学历且具有正高职称的要求对于普通高校的档案馆并不过分，综合性大学的档案馆馆长应具有档案学硕士以上学历。
馆员引进是指档案从业人员应当从校外引进档案学专业人才，而非校内调配。通过自然淘汰的方式逐步实现档案从业人员的整体专业化，提升从业人员的专业素养。
高校可仿效电信等部门，推行档案服务评价制度。即给经办人员的服务效果分级评价，并以此作为年度评优、职称评审、岗位考核的参考因素。此举对提升档案服务质量和效果明显具有积极意义。
作者单位：华南农业大学档案馆
