行政审批制度解析

　 行政审批制度解析

　摘　要: 行政审批是政府的行政职能之一。我国行政审批制度发端于计划经济体制下, 发展完善于由划经济体制向市场经济体制的转型过程中。随着时代的发展, 社会各方面均已经发生了巨大变化,行政审批制度也作出了相应调整与变化以适应新的实施环境。从历史发展的视角来研究行政审批制度,能够清楚地看到行政审批制度的发展历程及其动因, 并且可以预测它在我国未来的发展趋势。关键词: 行政审批制度; 变迁; 考察

　　钱穆说: “任何一制度之创立, 必然有其外在的需要, 必然有其内在的用意, 这是断无可疑的。

　” [ 1] ( Ｐ5)所谓制度的内在用意是指此制度本身的价值预期,实际上是制度制定者希望制度实现某些功能或者目标的意图。行政审批制度 ( 本文中提及的行政审批制度若无特殊说明均是指我国的行政审批制度) 是我国一项重要的制度, 从其开始实施到现在,

　经历了一个内在用意的变迁过程,从计划经济管理模式下的政府配置社会资源的手段之一转变为市场经济体制下的政府规制、调控经济的重要措施, 并且还将继续发展下去。

　　一　行政审批制度剖析

　( 一) 行政审批的含义

　“审批”一词从字面上看是审查批准的意思, 而行政审

　批则是政府行政部门进行社会事务管理的一项具体行政行

　为。我国多用“审批”一词, 而国外则多用“规制”一词。

　“规制”一词源于英文“ｒ ｅ ｇ ｕ ｌ ａ ｔ ｉ ｏ ｎ ” , 在我国被译为 “管制 ”。

　但是, 在我国关于行政审批的确切概念却是很模糊,一直缺乏统一的认识。许多学者各执观点, 争论的主要原因是关于行

　政审批和行政许可这两个概念的使用上存在分歧 。根据《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》 [ 2中对行政审批的定义, 行政审批是指: 行政审批机关( 包括有行政审批权的其他组织) 根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请, 经依法审查, 准予从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。另外, 根据《中华人民共和国行政许可法》第二条规定: “本法所称行政许可, 是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。

　”

　对于两者的认识主要有以下几种不同观点:第一, 许可是行政机关的外部行政行为, 审批是行政机关的内部行政行为 [ 4] ( Ｐ 6)。第二, 审批、核准、批准同意都可以称为批准,批准是比许可更广泛的行政行为; 批准既适用于外部管理活动, 也适用于内部管理活动 [ 5] ( Ｐ 第三, 许可是立法上赋权的行为,而审批是根据法律规定的条件, 由具体执法部门来审核是否符合条件的行为第四, 行政审批有广义和狭义之分, 广义的行政审批指行政机关对相对人申请的任意事项进行审查批准的行政

　活动。狭义的行政审批专指行政许可,是指行政机关根据相对人的申请,依法赋予其从事某种国家管制事项的权利和资格的一种行政行为。可以说,在我国这两者实际上是同一个概念。一般说来,在行政管理领域多用行政审批一词,而在法律领域则多用行政许可一词。另外, 许可主要是反映这一行为的结果,而审批主要反映的是实施这一行为的程序。目前,我国行政审批的形式多样、名称不一,在具体实践中,为了便于工作人员操作, 行政审批被分为三种类型, 即:审批、核准和备案。审批具有一定的裁量权, 申请者即便是达到所设置的基本条件, 也不一定能够获得许可, 行政机关要对申请者进行筛选。核准排除了裁量权,申请者只要达到

　了所设置条件,原则上便可获得许可, 核准是一种标准性选择。备案在条件上比核准则更为宽松,行政机关仅就需要备案的事项、内容、方式、时间等条件予以规定, 行政关系相对方按规定备案即可。

　二　行政审批制度的发展阶段

　行政审批制度,脱胎于战争时期的军事管理制度, 出现于计划经济体制中、建立发展于改革开放过程中、改革完善于社会主义市场经济的今天。在计划经济条件下,行政审批制度只是政府进行管理社会经济事务的手段之一, 但那时候还很难说已经建立了行政审批制度体系, 后来随着我国改革开放进程不断深入,行政审批制度才逐渐作为一项制度体系出现。行政审批制度大致经历了以下四个发展阶段, 在每个阶段和时期均有不同的特点。

　( 一) 确立时期( 1953年— 1977年)

　这一时期主要表现为计划经济体制下的行政审批制度,特征是: 行政审批制度刚刚出现, 实施的规模和程度都很小。1953年我国开始“第一个五年计划”的时候就开始全面建立计划经济体制。在计划经济条件下,政府垄断了所有社会资源,企业从事生产经营所需要的资源都只能依赖政府的配置。在这一时期审批是政府管理经济社会的手段和方式之一,但是政府主要是通过行政命令和行政指导的方式参与经济活动和实现社会管制。只有在极少数的领域、部门和事务上,才运用行政审批的手段, 而且随意性也很大,因此很难说计划经济体制下有着一整套行政审批制度。在计划经济

　条件下, 存在着行政审批制度但不能说行政审批制度已经完

　全建立起来, 因为当时的行政审批制度就其规模和程度来

　说, 都是极其微弱的。

　( 二) 发展时期( 1978年— 1991年)

　这一时期主要是改革开放初期的行政审批制度,这个阶段行政审批制度的特征是: 建立庞大的行政审批制度体系,同时开始改革行政审批制度。改革开放之后, 行政命令和行政指导的社会管制方式越来越不适应社会发展需要, 转而出现了行政审批制度。

　也就是说, 在从计划经济向市场经济转型的过程中, 直接的行政命令、行政指导等手段开始弱化, 代之而起的是行政审批行为的大量出现。自 1978年党的十一届三中全会以后, 改革开放逐步在各个领域全面推行。伴随着审批经济的不断削弱、市场主体地位的不断提升和加强, 也就开始了行政审批制度的改革。但由于当时我国的主要精力放在经济体制改革, 致使行政审批制度的改革和发展缺乏确立明确的指导思想, 也没有整体的规划和统的部署, 大致上是遇到了什么问题就解决什么问题 [ 7]

　。( 三) 成熟时期( 1992年— 1996年)

　这一时期的行政审批制度体系已经建立起来并且日益成熟, 同时行政审批制度改革继续进行。此阶段行政审批制度的特征是: 行政审批制度体系继续发展,同时行政审批制度改革侧重于经济领域, 开始向企业放权。这一阶段, 我国行政管理事务也越来越繁多复杂。随着行政审批的领域也逐渐增多, 行政审批越来越受到重视。政府在个体和企业营业、药品管理、食品卫生管理、娱乐场所管理、注册会计师开业管理、出租车运营管理、出入境管理、电视剧制作和有线电视管理、危险物品管理、机动车管理、自然资源管理和生态保护、土地和房屋管理等几十个领域相继建立了许可证制度。截止 1992年底,列入发证目录的生产许可证的产品就有 487种, 涉及企业 45000家 6万张生产许可证[ 8]。

　在此过程中,行政审批制度基本建立了成熟的体系,审批范围涉及到社会生活的方方面面。至此, 说起行政审批制度可以说是无人不知、无人不晓。(

　 四) 完善时期( 1997年至今)

　这个阶段的主要内容是行政审批制度全面深化改革, 此阶段行政审批制度的特征是: 行政审批制度继续改革, 向社会各领域全面放权。这一时期行政审批制度发展的背景是,国务院和省级行政体制改革在转变政府职能方面有了实质性的进展。最早进行探索的是深圳市。早在 1997年深圳市政府根据发展社会主义市场经济的要求就对审批事项进行了调研和清理。

　1998年初正式发布了制度改革的规定, 将审批项目减少 42.4%,这对其他城市开展行政审批制度改革有较大影响, 在一定程度上起到了示范作用[ 9] ( Ｐ 299)。随后全国 20多个地方政府对行政审批制度纷纷开始进行了改革,通过清理、审批、核准事项, 取得了大幅度精简。但是由于缺乏统一的领导和部署, 出现了许多问题, 比如: 改革过程中缺乏规范,推行标准不统一, 上下左右不同步等。为了解决问题, 进一步推进改革, 2001年 9月, 国务院成立了李岚清同志为组长的国务院行政审批改革领导小组, 10月 18日出台了 《关于行政审批制度改革工作的实施意见 》, 10月 24日国务院召开了电视电话会议, 对在全国范围内推行行政审批改革工作做了统一部署 [ 10] ( Ｐ5)。全国各省、自治区、直辖市相继进行了改革, 对省一级审批项目初步进行了清理和精简。

　2004年 7月 1日《行政许可法》的正式实施, 这是政府行政审批制度改革的一个重大步骤, 政府的行政审批权力的实施将走上法制化轨道, 并由此促进政府行政管理方式的转变,由直接的行政手段转向间接的行政管理。

　　三　行政审批制度的变迁动因

　我国行政审批制度是与特定时期的经济基础相适应的,有其产生和存在的历史渊源。探讨行政审批制度变迁的原因,首先要分析行政审批制度刚开始实施时的特定社会历史背景,因为任何制度的实施和作用的发挥均是离不开当时的制度环境。

　( 一) 行政审批制度实施的历史背景

　新中国成立后,基于经济基础薄弱、经济资源稀缺与加快实现工业化的矛盾和特殊的历史背景, 在经济体制的设计上,历史地选择了计划经济体制。

　与计划经济体制相伴而生,逐步建立了一套行政审批制度, 直接的行政控制方式成为配置社会各种资源的主要手段。但是那时我国选择行政审批制度并不是为了解决 “市场失灵 ”问题或者寻找“帕累托最优”而出现的, 它只是当时我国政府进行社会经济等各方面事务管理的一种手段。可以说,计划体制下国家设立行政审批主要基于以下目的,最终目标是以为了全面实现以政府管制替代市场配置。第一是作为资源配置的一种手段, 第二是作为政府全面控制社会生活的一种重要手段。但是旧有的审批制度已经不能满足社会的需要, 而且其本意也越来越与时下的新公共管理运动中要求的政府理念相背离。面对出现的许许多多问题,行政审批制度要作出相应举措以适应现实需要。

　( 二) 由计划经济体制向市场经济体制转变的需要

　传统的审批在很大程度上剥夺了市场微观经济主体的自主决策权,增加了市场交易成本, 导致 “行政审批失灵” 。无所不在的行政审批事项不仅成为市场经济发展的障碍, 而且为腐败滋生提供了条件和土壤。因此,行政审批制度的改革和发展是加快建立和完善社会主义市场经济的必然要求。

　1. 市场经济是自主配置社会资源的经济

　只有让市场在资源的配置中起基础性作用, 让市场决定资源的流向,资源才能得到最佳的配置,这就要求政府减少对资源的垄断及资源的行政配置。市场是最公正的裁判员,同时,只有在这种激烈的竞争环境中社会的资源才能得到最经济的配置,资源才能流向最具效率的部门。因此, 市场对资源配置的公正和效率是任何其他的力量包括政府都是无法做到的。因此,凡可以通过市场配置的资源就应该取消政府的审批,将政府对资源的配置权还给市场。

　2. 市场经济的运行要求政府依法管理市场经济要求政府的一切行政活动都要依法进行, 因此,依法审批是对行政审批的基本要求。如果政府不遵守法律规则,市场就不能有序发展。因此, 政府依法行政、依法审批同样是市场经济的基本要求。

　这就要求政府的审批活动尊重客观经济规律的要求。

　3. 市场经济十分注重效率

　当市场主体的活动涉及须经由政府审批的, 政府应当以最快的效率审批完毕。市场的需求是瞬息万变的, 机不可失,市场主体要能在市场激烈的竞争中生存 、发展,必须建立高效率的决策体制,迅速收集并快速处理市场需求信息, 并根据市场的需求信息果断地进行经营决策, 拖延不决即意味着商机的丢失,竞争的失败, 从而被逐出市场。因此, 对于那些凡是必须经由政府审批的事项, 政府审批必须尽快作出应,必须提高审批效率。

　( 三) 加入世界贸易组织后适应世贸规则的需要

　行政审批制度是一种有效的微观规制手段, 在我国入世后,仍然需要继续实施行政审批制度。ＷＴ Ｏ要求我国的市场与国际接轨,我国的企业制度与世界同步, 而前提是我国的行政管理特别是行政审批制度要完全摒弃计划经济体制的负面影响, 建立与 ＷＴ Ｏ保持良性互动的现代化行政审批制度。ＷＴ Ｏ对行政审批的要求, 概括起来主要是四个方面,即审批范围的合理化、审批内容的简明化、审批过程的公开化以及审批手续的迅速化。

　　四　行政审批制度发展趋势

　在我国, 行政审批制度的广泛运用有其特殊背景, 它既与计划经济体制有着紧密联系,又是产权制度缺陷的直接产物。计划经济体制的本质是资源控制型政府用行政权力直接进行资源配置, 以权力实行全面的市场替代 [ 11]。但是市场经济是自主配置资源型经济而且市场经济要求产权清晰,然而国家不可能把所有资源都掌握在手里, 所以,只能对资产管理进行特别授权, 并同时将责任加之于各个代理者身上。行政审批就是政府认定和批准管理社会公共资源的资格和能力的行为。

　可见, 行政审批制度除了是弥补市场缺陷、扭转市场失灵的手段外还是弥补产权制度先天性缺陷的一种临时性补救方法。因此, 在市场经济条件下,在现存的产权制度下, 行政审批制度还有其存在的基础, 它还将继续发挥作用。从行政管理的发展趋势来看 ,当前和今后一段时期, 行政审批仍然是政府管理的重要手段之一。那么, 行政审批制度会有怎样的发展趋势?

　( 一) 依法审批, 日益规范化

　为了保障行政审批权的规范运用,就必须致力于行政审批的法治化, 加强审批法律法规建设。社会主义市场经济是法制经济, 法制经济要求其一切构成和参与要素必须以法律为基础、为依据。所以作为政府调控手段之一的行政审批也必须依法而行。依法审批, 就是运用法律手段规范和调节行政审批, 使其以一种适应市场经济发展要求的恰当方式介入经济活动。另外, 行政审批制度的发展, 规范化无疑是其重要趋势之一。对确需保留的行政审批事项,应进一步规范审批事项, 改革审批方式,规范审批行为,提高行政效率。

　( 二) 由“全面”审批向“有限”审批转变

　哈耶克指出“在许多现代的国家里, 政府已然攫取了控为数极多的基本服务的权力,尤其是在交通与通讯领域方面的控制权, 以至于经济生活在政府控制的所有活动都停止的情况下会即刻蒙遭瘫痪。

　但是, 情势之所以变得如此, 并不是因为这些服务只能由政府提供,而是因为政府夺取了提供这些服务的排他性权利。

　” [ 12] ( Ｐ208)现在该是把这些权利重新归还给社会的时候了。行政审批是一种 “必要的恶” 。在此意义上, 米尔顿 ·弗里德曼说 “每一项政府措施都背着一个大烟囱。”[ 13] ( Ｐ36)因此, 行政审批作为一种管理行为尽管还有其存在的合理性, 但其实施也是伴随着许多问题出现的。市场主体追逐利益最大化的努力有时会损及公共利益,所以政府实施审批制度是必要的, 因为政府必须为公共利益提供屏障。但必须明确的是, 行政审批的适用范围必须最小化。行政审批范围的最小化要求各级政府应集中力量对现行过多过滥的审批事项进行全面的清理。该下放的下放,该取消的应坚决取消。

　( 三) 构筑服务型审批

　服务型行政审批制度改革的最终目的是使公民、企业和社会最大限度享受政府的优质服务, 而行政审批制度电子化、信息化无疑是建设服务型审批的重要内容。随着信息技术的发展、信息网络的普及,现代行政审批越来越离不开信息技术手段的辅助。行政审批应与电子政府建设相结合, 积极探索网上审批, 行政审批信息化可以提高审批效率, 增强审批的公开性、公正性和透明度, 降低审批运行成本。更为重要的是行政审批信息化、电子化打破了行政机关审批信息垄断者的地位,改变了传统行政审批机关和申请者间信息非对称状态。

　“如果把大众传播的传统媒介比作一只信息沙漏,那么新的传播技术结构就将是一种散布型的信息交流结构,可以把这种结构比作信息交流的一个矩阵, 一经纬交错的渔网或四通八达的蛛网。”[ 14行政审批信息化可以避免信息失真,最大限度满足公民民主参政需求, 锻炼并培养民众民主参与和自我管理的精神。

　( 四) 建立和完善审批监督机制

　孟德斯鸠认为: “一切有权力的人都容易滥用权力, 这是万古不易的一条经验。

　有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。

　” [ 15] ( Ｐ154) 另外我国学者金太军在文章中曾说过“公共权力的授予必然伴随着责任的规定, 政府在获得人民直接或间接授权的同时, 也就承担了相应的责任。

　” 法治就是要确保责任与权力随时相伴, 不可分割。完善的行政审批制度必然要求具有完善的监督机制, 这也是发展市场经济的必然要求。具体来说,一是各级政府各部门对每项审批,明确规定审批人员的审批责任和审批义务。二是各级政府应制定审批的约束和监督措施。三是建立完善行政审批责任及其追究制度,对审批部门和审批人员违反或拒不执行国家法律、法规, 造成审批失误的各级监察部门应采取切实措施予以纠正, 并追究有关领导和审批人员的责任。四是加强对审批后实施情况的监管。

　五　结语

　行政审批制度在我国起初实施时并不是作为一项完整的制度出现的,但是随着我国社会的发展, 该制度也逐渐脱离了其自身原来单一的 “管制 ”功能, 走向全面、全方位的“服务”层面的功能。

　在这个转变过程中, 行政审批制度也由一项措施而发展为一个庞大的制度体系。本文主要通过对行政审批制度的梳理,理清其在我国的发展过程。进而找出现阶段伴随行政审批制度实施所出现问题的原因并寻找出对策,从而建立健全行政审批制度, 使其在我国社会主义市场经济发展中更好地发挥作用。

　二、 中国政府管理面临的问题

　30 年来,我国的行政体制改革一直没有停顿,但政府管理依然面临严峻的挑战: 第一,政

　府自身改革和政府职能转变滞后。尽管政府经过多次改革,但是政府自身整体改革还是滞后的,行政审批事项依然过多, 社会管理、 公共服务职能比较薄弱。第二, 政府各个部门之间职责不清,协调不力, 管理方式落后, 办事效率不高。政府各个部门之间存在着严重的部门利益倾向, 政府公共政策制订过程实际上是部门主导,往往会把部门利益凌驾到公众利益之上,导致决策周期长、 效率低,代表公众利益的价值取向大打折扣。目前政府管理中遇到的最大问题之一就是权力部门化, 部门利益化, 利益个人化,导致无休止的扯皮和推诿。第三,有些关系群众切身利益的问题没有得到根本解决。其中医疗、 教育、 住房、 就业这四大问题最凸显。第四,有些政府工作人员依法行政观念不强,执法违法现象时有发生。第五, 形式主义、 官僚主义、 弄虚作假、 奢侈浪费问题比较突出。第六腐败现象在一些地方、 部门、 单位比较严重。

　一、我国行政审批制度

　的历史定位中国的理论界，存在着一种思维惯性：在党的十一届三中全会以前，把一切前进路上存在的问题都归结到解放前； 在这之后， 则把一切不合理的东西都归于计划经济。在行政审批制度改革的过程中，我们常常看到一些理论探讨文章把行政审批制度与计划经济联系在一起，把行政审批制度看作为计划经济的产物。这种看法是不合历史事实的，行政审批制度其实是在计划经济向市场经济转轨的过程中出现的，在计划经济条件下有行政审批，但很难说已经形成了一个行政审批制度，行政审批作为一种制度出现， 是改革开放的结果。现在对行政审批制度进行改革，实际上是要对改革开放过程中出现的问题进行调整。认识到这一点很重要。因为， 如果把行政审批制度看作为计划经济条件下的产物，势必会对它持更多的否定态度，如果认识到它是在建立社会主义市场经济过程中产生的，就会对它作出认真的分析，搞清应当否定的和应当肯定的因素。从实际的历史过程来看，行政审批是在计划经济解体过程中出现的。在计划经济条件下，为了实现有计划、按比例、高速度的发展，政府主要是通过行政命令和行政指导的方式参与经济活动和实现社会管制。或者说， 直接的行政命令和行政指导是政府经营经济和管理社会的基本手段，只有在极少数的领域、 部门和事务上， 才运用行政审批的手段， 而且随意性也很大， 很难说计划经济条件下有着一整套行政审批制度。当然， 在计划经济条件下， 也存在着行政审批， 但就其规模和程度来说， 都是极其微弱的。改革开放之后， 随着计划经济的解体，行政命令和行政指导的社会管制方式越来越不适应社会政治经济的发展需要，转而出现了行政审批制度。也就是说， 在从计划经济向市场经济转型的过程中，直接的行政命令、 行政指导等手段开始弱化， 代之而起的是行政审批行为的大量出现。在我国，是在改革开放的"# 年中才建立起了庞大的行政审批制度。正是在从计划经济向市场经济转轨的过程中，我国政府才通过建立行政审批制度进行社会管理，使行政审批作为一项制度建立了起来，以致于全部经济活动和一切基本的、普遍的社会活动都被纳入到了行政审批的作用范围。严格说来，行政审批是属于政府干预市场经济的一项制度，在一切实行市场经济的国家中，都存在着一整套行政审批制度。但是， 由于我国的行政审批制度是在行政命令和行政指导逐渐退缩的过程中建立起来的， 在设置这项制度的过程中， 一直存在着指导思想不明确的问题，在很大程度上， 是作为行政命令、 行政指导退缩时政府实施社会管制的权宜性措施提出来的。随着市场经济的发展，这种出于社会管制需要的行政审批制度尽管在形式上与西方发达国家的行政审批制度有着许多相似的方面，而在实际上却不能够适应市场经济的要求， 而且， 由于这项制度在原初的意义上是从属于政府管制的理念，所以迅速膨胀到压垮社会的规模，特别是其中所包含着的管制理念，日益暴露出各种各样的弊端。同样， 在我国的行政审批制度中， 也一直包含着计划经济和市场经济两种理念的冲突。因为它出现的历史前提就是计划经济和市场经济此消彼长的过程，是带着计划经济的理念去满足市场经济的要求而折衷出了行政审批制度。应当把我国的行政审批制度看作是社会、经济和政治转型过程中的制度安排。随着改革开放的深入， 在操作层面上的制度安排又提出了新的要求，即要求建立与社会主义市场经济相适应的政府模式。这样一来， 也必然会指向行政审批制度，即消除行政审批制度中的计划经济成份。也就是说， 通过行政审批制的改革，彻底清除计划经济的社会管制理念。作为政府社会管制的必要手段的行政审批制度也是管理型政府通行的管理制度。实际上， 一切管理型政府都必然会借助于行政审批制度这一管制手段实施社会管理。管理型政府虽然有两种形式： 一种是与政府干预型市场经济相联系的；另一种是计划经济相联系在一起的。但是， 计划经济所代表的管理型政府由于管理的僵化而在实践中出现了困难，所以近一段时间以来，与政府干预型市场经济相联系的管理型政府模式得到了普遍认同。在中国的政府改革中， 为了向政府干预型市场经济靠拢， 行政审批制度中所存在的一些计划经济理念必须得到根除，行政审批制度改革就反映了确立与政府干预型市场经济相适应的行政审批制度。

　3
我国行政审批制度改革的现存问题

　

虽然我国行政审批制度改革取得一些成果, 但对改革做冷静思考和客观评价, 会发现随着改革的不断深入, 制度创新面临的问题逐渐显现。主要体现在以下几个方面:

　1) 理论研究不够深入。社会科学中相关的学术理论

　与审批制度改革的实践尚未紧密地结合起来, 目前有限的理论研究还大多停留在操作层次, 改革处于应急型、 浅层次阶段, 过于侧重对精简幅度的研究, 而忽视对改革全局性的思考和制度性的设计。当前行政审批制度改革重点集中在审批项目的精简上,很少从社会主义市场经济条件下以及从我国的现实国情出发去探讨政府与市场、 政府与社会、 政府与公民的关系, 从而深层次地把握行政审批的合理范围。行政审批哪些需要取消, 哪些需要强化, 哪些应该保留, 未能从根本上说清楚。

　2) 制度改革动力不足。虽然政府是最主要的制度创

　新主体, 但社会团体和个人在制度创新中也有不可替代的作用。而我国行政审批制度改革主要依靠行政权威和法律引入来推行, 各地改革的基本程序是由政府的法制部门或其他机构组成行政审批改革工作小组, 具体负责对现存的项目进行审查, 组织专家讨论, 最后向社会公布。在这一过程中, 企业和社会公众参与程度非常有限。行政审批改革真正面向的是广大公众和企业, 从某种程度上讲, 他们相对一些政府官员而言, 在审批信息掌握方面更有优势,由于改革参与程度有限, 他们改革的积极性很难调动起来。

　3) 改革重取消, 轻监管。行政审批是政府干预经济和

　社会的重要手段, 由于市场失灵情况存在, 行政审批有其存在的合理性和必要性。改革行政审批制度并不是完全取消这一制度, 而是实现这一制度的合理化、 科学化。大规模地削减审批事项是纠正行政权力对市场的过多干预,并不是改革最终目的。但有些地方政府在改革的过程中仅注重审批项目的取消,搞形式主义, 玩数字游戏, 把改革作为一项政绩工程来抓, 有些部门和地方取消审批项目后,政府监管跟不上, 出现管理真空, 导致某些行业出现管理失控、 失序运营的状态。

　4) 改革流于形式, 边减边设。行政审批项目设置过多

　是我国行政审批制度存在的主要问题, 因此在改革的初步阶段各级政府都把减少审批项目作为改革的重点, 许多地方政府还提出了一些数量与比例要求。但是, 不能仅仅把审批项目数量和比例作为衡量行政审批制度改革的唯一标准。某些地方和部门大多删减的是一些无关紧要的审批项目, 对自己有利的项目则想方设法地保留下来。一些地方和部门在精简项目的同时设定新的项目, 出现了边减边设的现象。改革过多地追求短期轰动效应, 各行其是,流于形式[2]。

　5) 制度安排缺乏配套。制度安排间具有相互依存性,

　一种制度创新的深度与效果在很大程度上受其他制度安排和改革措施的制约。目前行政审批制度改革缺乏整体推进的配套改革措施, 责任追究制度、 监督体制改革未到位,导致难以形成整体的推动合力, 不少地方政府对预期制度目标不清楚,仅仅为改革而改革, 制度变迁强度不够。同时,行政审批制度改革只有与政府职能转变、 政府机构改革、 公务员素质建设等多项措施结合起来, 才能巩固改革的成果,而目前改革只是单兵独进, 以后改革中将会导致阻力加大,收效不明显。

　(三) 我国行政审批制度改革的客观必然性

　1. 行政审批制度改革是建立和完善社会主义市场经济体制的客观需要社会主义的市场经济, 要求政府做好政策的研究、制定和实施工作, 把工作的着力点放在健全和完善市场机制, 监测市场运行状况, 及时清除市场机制运行障碍, 创造公平竞争的市场环境, 充分发挥市场对资源的配置作用和对经济的调节作用上。过去相当长的时期内, 我国实行计划经济, 各级政府主要是依靠行政手段, 用行政审批的办法来管理经济, 事无巨细, 统统纳入行政审批范畴, 成本高昂, 效率低下。改革开放以来, 我国确立了社会主义市场经济体制, 计划经济条件下形成的行政审批制度, 已经严重不适应市场经济的发展要求, 成为社会主义市场经济发展的体制性障碍。因此, 必须通过改革, 建立科的行政审批制度, 进一步推进政府经济管理体制的创新, 才能适应进而促进社会主义市场经济的健康发展

　。2. 行政审批制度改革是从源头上预防和治理腐败的重要措施尽管腐败的产生有其历史的、社会的等等原因, 但腐败的一个基本特征, 是与行政权力紧密关联。缺失制约和监督的权力往往被滥用, 腐败就是权力滥用的结果之一。权力的滥用, 主要地表现于行政审批。从近年来查处的领导干部甚至是高级领导干部的违法违纪案件看, 大多是利用了手中的行政审批权, 进行以权谋私、权钱交易, 最终违法犯罪。腐败并非为哪一个国家所特有, 而是世界各国普遍存在的现象。腐败使公共权力的正确行使遭遇到了严重的障碍和考验, 是一种不容忽视的阻碍社会进步的破坏力量。因而, 反腐、防腐成为世界许多国家长期致力于解决的难题之一。从各种反腐、防腐的经验看, 改革完善行政审批制度是预防和治理腐败的治本措施。法治的、完善的、有效的行政审批制度的基本特征之一, 是对行政审批权力进行了严格的规范与有力的监督, 把权力滥用降到了最低程度, 体现了公共权力的本质目的。因此, 进行行政审批制度改革, 从源头上规范权力的行使, 依法对权力进行有效制约, 简化和公开审批程序, 是预防和治理腐败的一项十分重要的治本之策。

　3. 行政审批制度改革是适应加入WTO 新形势的迫切要求我国已正式成为WTO 成员。根据权利和义务平衡的原则, 我们享有权利, 承担义务。加入WTO, 首先是政府加入WTO, WTO 给我国带来的, 首先也是对政府管理体制的严峻挑战。WTO要求在国际经济、技术交往中, 要依法行政。对我国而言, 依法行政就是要求改革完善行政审批制度, 建立法治、公正、公开、高效的行政审批运行机制, 清除不规范和暗箱操作式的审批行为, 并运用这种机制力量, 整顿和规范市场秩序, 创造公平、公正、公开竞争的市场环境, 同时, 通过行政审批制度改革, 真正建立政企分开、权责明确、产权清晰、管理科学的现代企业制度, 使企业成为真正的市场主体。也就是说,WTO要求我国的市场与国际接轨, 我国的企业制度与世界同步, 而这一切的前提, 是我国的行政管理特别是行政审批制度要完全摒弃计划经济体制的负面影响, 建立与WTO 保持良性互动的现代化行政审批制度。适应 WTO 要求, 消除我国目前行政审批制度的种种弊端, 惟有改革, 并无他途。4. 行政审批制度改革是转变政府职能的根本动力转变政府职能, 是我们历次行政改革的基本目标, 虽然取得了一些积极成果, 但也不能盲目乐观。政府职能的转变, 是牵一发而动全身的系统工程, 需要做好方方面面的工作, 但其突破口和关键点, 在于行政审批领域。从历次改革的经验分析, 那些应该取消而没有取消、应该转移而没有转移, 或者取消转移之后又反弹的政府职能, 往往是一些行政审批项目, 常常牵扯到有审批权力的部门利益。彻底解决这一难点问题, 头疼医头, 脚疼医脚, 绝难根治, 惟一的有效方式是从制度层面入手。只有下大气力, 首先解决行政审批制度的自身建设问题, 革除行政审批制度中的弊端, 用更加完善的制度规范审批的范围、程序、方式, 才能保障政府职能的成功转移, 完成行政改革的基本目标, 彻底解决反弹问题。可以说, 行政审批制度改革若不先行到位, 政府职能的转变, 只能在老路子上徘徊。