欧盟人道主义援助的政策调整和前景展望

张超

【内容提要】冷战结束后，欧盟的人道主义援助事业发展驶入快车道，资金支出迅速增加，体制机制和法律基础也逐渐完备。长期以来，尽管欧盟的人道主义援助取得了显著效果，但也面临着资金不足、分配不均以及相关领域政策存在协调困境等问题，且始终难以保持真正的独立性。随着2019年底新一届欧盟领导人上台，特别是新冠肺炎疫情暴发以来，欧盟的人道主义援助政策进入了一个新的调整期。展望未来，人道主义援助在欧盟事务中的重要性将得到极大提升，与发展援助、安全和危机应对等议题之间的协调将继续加强，而人道主义援助的政治化趋势也会愈发明显，从而对其所坚持的人道、中立、公正、独立原则构成更大挑战。

【关键词】欧盟;人道主义援助;发展援助;新冠肺炎疫情

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2021.01.009

欧盟及其成员国提供的全球人道主义援助资金是世界之最，如果将欧盟视为一个独立的行为体，其同样是世界上最大的援助资金提供者之一。2018年，欧盟提供了22.4亿美元的人道主义援助资金，排在美国和德国之后位居世界第三位。[1]欧盟本身不直接实施人道主义援助项目，而是将资金交给国际组织，特别是联合国系统组织、红十字会/红新月会和非政府组织，由它们实际使用。欧盟在全球范围内部署了7个区域办公室，在40多个国家有驻地办公室，并拥有一个由155名国际人道主义专家组成的专家网络，[2]从而能够及时识别和快速应对发生在全球各地的人道主义危机。凭借这些优势并根据人道主义援助形势的发展不断调整政策，欧盟在全球人道主义援助议程的设定上发挥着重要的领导作用。[3]2019年底欧盟新一届领导人就职和2020年新冠肺炎疫情的发生，为欧盟人道主义援助事业的进一步发展带来了新的窗口期。面对内外环境的变化，欧盟人道主义援助政策正进入一个新的调整期。

欧盟人道主义援助政策的演变

人道主义援助在欧盟早期历史上并不是一个重要的议题，1957年的《罗马条约》也没有涉及人道主义援助的规定。直到20世纪60年代末，人道主义援助才逐渐出现在欧盟的对外政策中。冷战结束后，欧盟的人道主义援助事业发展驶入快车道，体制机制和法律基础日趋完善，相应用于人道主义援助的资金支出也快速增加。欧盟人道主义援助政策的演变大致经历了三个阶段。

一、第一阶段：规模较小且无单独规范性文件（1969—1995年）

1969年，欧盟与18个非洲联系国和马达加斯加签订了第二份《雅温得协定》。该协定的第20条规定了“例外援助”的条款，旨在为这些国家遭受特殊经济困难（如商品价格下跌）和自然灾害（如洪水和饥荒）的情况下提供援助。1971年，欧洲议会设立了单独的人道主义援助预算项目，援助范围也从法国等国的前殖民地国家扩展到了所有发展中国家，从而扩大了欧盟人道主义援助的地理范围。1979年签署的第二期《洛美协定》则进一步增加了歐盟人道主义援助的领域，除了经济原因和自然灾害之外，人为灾难（比如冲突和战争等）造成的危机也被纳入援助范围，且“例外援助”的概念被“紧急援助”所取代。此后十几年，尽管欧盟开展了一些人道主义援助的活动，但这些活动规模较小，且归口于欧盟不同的行政部门。

1992年，为应对冷战后全球特别是欧盟周边地区人道主义援助需求的快速增加，欧盟设立了“欧共体人道主义办公室”，将此前分属于欧盟不同部门的人道主义援助职能整合在一起，从而在机制上为欧盟的人道主义援助提供了保障，迈出了欧盟人道主义援助向制度化、专业化方向发展的重要一步。1995年，欧盟首次指派了专门负责人道主义援助事务的委员。这一举动不仅体现了欧盟对人道主义援助事务的重视，也表明欧盟力求介入全球主要危机地区的意愿。[4]在开展机构调整的同时，欧盟大幅增加了人道主义援助的投入。1995年，欧盟用于人道主义援助的资金已经达到了1991年援助资金的3.5倍之多。[5]

尽管冷战后欧盟的人道主义援助在资金投入和机制设置上均有了很大的进展，但始终缺乏相应的法律基础。欧盟的主要法律，包括1992年生效的《欧洲联盟条约》均没有关于人道主义援助的规定，也没有单独的法律性文件对这一领域作出规范，这成为欧盟人道主义援助的一个重要缺陷。

二、第二阶段：运作机制逐步成型，但法律基础较为薄弱（1996—2006年）

1996年6月，欧盟理事会发布了《欧盟人道主义援助条例》。该条例以次要法的形式，首次明确了欧盟开展人道主义援助的目标、使命和主要程序等，成为此后十年指导欧盟人道主义援助的关键法律文件。在这一条例的基础上，欧盟对人道主义援助机制进行了一定调整，以适应不断变化的人道主义援助形势。1996年，欧盟设立了人道主义援助委员会，为成员国参与欧盟人道主义援助政策的制定提供了渠道。2001年，欧盟建立了民事保护机制，通过信息监测和共享以及知识交流等方式，提高欧盟和成员国应对突发事件的能力。2004年，在人道主义援助办公室的基础上，欧盟组建了人道主义援助总司。

在这一阶段，欧盟的人道主义援助在法律制定和机制建设上均取得了显著进步，但法律基础依然是困扰欧盟人道主义援助的一大隐忧。1996年出台的《欧盟人道主义援助条例》尽管对欧盟的人道主义援助事务进行了较为清晰的界定，但它作为次要法是建立在《建立欧洲共同体条约》有关发展援助的条款之上的。1999年出台的《阿姆斯特丹条约》未能为欧盟人道主义援助提供法律基础，而2002年开始制定的《欧盟宪法条约》尽管包含了有关人道主义援助的内容，但该条约由于最终未能通过法国和荷兰的全民公投而没有实施。

三、第三阶段：法律基础确定，援助机制进一步完善（2007年至今）

2007年，欧盟各成员国签署了《里斯本条约》。该条约继承了此前流产的《欧盟宪法条约》中关于人道主义援助的内容，从而在欧盟实际开展人道主义援助近四十年后，终于以主要法的形式奠定了欧盟人道主义援助的法律基础。《里斯本条约》第214条将人道主义援助定义为“向受到自然和人为灾难影响的第三国民众提供的临时援助、救济和保护”。[6]条约规定，欧盟开展人道主义援助行动需要尊重国际法原则，并坚持公正、中立和非歧视的原则。同年，欧盟及其成员国共同签署了《欧洲人道主义援助共识》，对欧盟人道主义援助的目标、原则和路径以及人道主义援助与其他政策领域的关系等作出了更加详细的阐述。共识明确提出，欧盟开展人道主义援助的目标是“在任何有需要的地方，如果政府和当地部门不堪重负、不能或不愿作出反应，提供基于需要的紧急响应，以保护生命，预防和减轻人类苦难，并维护人类尊严”。欧盟的人道主义援助应坚持四项原则，即人道、中立、公正和独立。[7]

在确定了欧盟的人道主义援助法律基础后，根据全球人道主义援助形势的发展，欧盟对人道主义援助的机制也进行了一些调整。2007年，粮食援助的权能从彼时的欧盟援助合作办公室转移到人道主义援助总司。2010年，民事保护机制从环境总司纳入到人道主义援助总司，相应的机构名称也改为“人道主义援助和民事保护总司”。同年，欧盟委任了新的“国际合作、人道主义援助和危机应对”委员，从而“在欧盟内部保护决策独立性的同时，提高了人道主义援助的影响，并在外部增强了欧盟的声音”。[8]2013年，欧盟建立了新的加强版的民事保护机制。新的机制有了更强大的应急响应协调中心，并在成员国自愿贡献的基础上建立了民事资源储备库，以应对欧盟内外的突发事件。

近些年来，欧盟对人道主义援助的资金投入总体呈上升趋势。在大量资金的支持下，欧盟通过全球200多个国际组织组成的援助网络，可以将援助物资送至全球主要危机地区，尽可能确保人道主义援助物资的充分利用，取得了良好效果。图为2020年12月24日在比利时布鲁塞尔拍摄的欧盟委员会总部大楼前的欧盟旗帜。

欧盟人道主义援助的主要挑战

近些年来，欧盟对人道主义援助的资金投入总体呈上升趋势。[9]在大量资金的支持下，欧盟通过全球200多个国际组织组成的援助网络，可以将援助物资送至全球主要危机地区，尽可能确保人道主义援助物资的充分利用，取得了良好效果。针对2012—2016年间欧盟人道主义援助行动开展的一项评估发现，欧盟在人道主义援助领域的表现总体上“非常出色”，“欧盟被视作是一个有原则的、以需要为基础的援助方，并拥有一些独一无二的特点，比如伙伴关系路径、现场网络及其在塑造人道主义体系中的作用”。[10]但是，欧盟的人道主义援助也面临一些长期的严峻挑战，主要包括三个方面。

第一，欧盟人道主义援助的资金投入难以满足实际需求且地区间分配不均衡。2014—2020年间，欧盟为其人道主义援助行动最初制定了71亿欧元的预算，但由于叙利亚难民危机和乌克兰危机等的开支，欧盟实际用于人道主义援助的支出常年超出预算。[11]在资金短缺的情况下，欧盟不得不在各种人道主义援助需要之间作出取舍。近年来，欧盟将大量援助资金用于中东地区，以应对由于叙利亚危机造成的人道主义灾难。对2012—2016年欧盟人道主义援助的评估指出，在中东以外的一些地區，尽管人道主义援助需求不断上升，但用于这些地区的资金在减少。[12]以欧盟对非洲大湖区的人道主义援助为例，针对欧盟在该地区的人道主义援助（2013—2017年）评估表明，欧盟的资金投入同该地区日益增长的需求“不相称”：欧盟的人道主义援助资金从2013年的5400万欧元下降到了2017年的3200万欧元，而与此同时，该地区的人道主义援助需求却不断增加。尽管每年欧盟还会通过其他渠道补充用于这一地区的人道主义援助资金，但仍然难以匹配日益增长的需求。资金缺乏成为妨碍欧盟在该地区开展工作实现援助目标的主要障碍。[13]在中部非洲地区，欧盟的人道主义援助也面临类似的困境。针对欧盟在这一地区的人道主义援助的评估显示，2014—2018年，欧盟提供了该地区人道主义援助资金总额的约五分之一，为缓解当地最紧迫的人道主义危机作出了重要贡献。尽管如此，就具体国家而言，评估也发现欧盟的资金在各个国家之间分配严重不平衡，同各个国家的具体情况不匹配：欧盟用于乍得的援助资金，分别是中非共和国的2倍和喀麦隆的3倍。[14]

第二，人道主义援助与欧盟发展援助、安全和危机应对等其他政策领域的协调问题始终难以解决。以欧盟人道主义援助同发展援助的协调为例，尽管欧盟一直强调人道主义援助与发展援助在目标、原则和实施程序上的区别，并从20世纪90年代开始就从法律和制度层面上力求将人道主义援助同发展援助相分离，但欧盟也认识到，人道主义援助和发展援助分别作为短期和长期的援助手段，在帮助受援国实现稳定、复苏和繁荣的过程中起到互相补充、互相促进的作用。为加强两者之间的协调，早在1996年欧盟就发布了题为《联系救济、复苏和发展》的通讯文件，试图填补短期的人道主义援助和长期的发展援助之间的“灰色地带”。在通讯文件中，欧盟阐述了人道主义援助、复苏和发展援助三者之间的关系，认为“更好的‘发展可以减少对紧急援助的需要，更好的‘援助可以促进发展，而更好的‘复苏则可以缓和两者之间的过渡”。[15]该通讯文件开启了欧盟人道主义援助与发展援助等领域的协调进程，为此后欧盟一系列协调措施的推出打下了基础。

近年来，欧盟更加重视人道主义援助与发展援助的协调。2012年，欧盟明确阐述了复原力（resilience）的概念，将复原力定义为“个体、家庭、社区、国家或地区承受、适应或从压力和冲击中快速恢复的能力”。[16]欧盟认识到，复原力建设是“发展过程的一部分，且真正的可持续发展需要应对反复出现的危机的根源，而非仅仅是它们的后果。同脆弱群体一起开展复原力建设也是实现欧盟发展政策的最终目标，即减少贫困的根本组成部分”。[17] “增强复原力取决于人道主义援助和发展援助的结合。”[18]为进一步在实践层面推动人道主义援助和发展援助的协调，2017年5月欧盟理事会发布了《关于实施“人道主义—发展联结”》的结论文件，鼓励欧盟委员会和成员国在一些试点国家推动人道主义援助和发展援助的联系进程。在此基础上，欧盟及其成员国最终选定尼日利亚、乍得、乌干达、苏丹、缅甸和伊拉克等六个国家作为首批试点国家。2017年6月欧盟委员会同欧盟外交和安全政策高级代表共同发布了题为《通向欧盟对外行动中复原力的战略路径》的通讯，11月欧盟理事会通过了相同题目的结论文件，在进一步推动人道主义援助同发展援助等其他部门政策领域相协调的同时，促进复原力建设更好地服务于欧盟的对外行动目标。

尽管欧盟不断试图加强人道主义援助和发展援助之间的协调，但实际效果始终不够理想。针对非洲大湖地区的评估表明，虽然欧盟负责人道主义援助和发展援助的部门在这一地区都十分活跃，但两者之间的协调较为有限。[19]而针对中非地区的评估也表明，尽管欧盟人道主义援助和民事保护总司努力同国际合作和发展总司以及欧盟对外行动署加强协调，但三者之间在共同识别问题、共同规划项目以及共同监管上仍然是一种理想而非现实，而由于缺乏战略层面上的长期协调，该地区的人道主义需求也难以真正减少。[20]事实上，2015—2018年，中非地区需要人道主义援助的人口数量不降反增，从700万人增加至1020万人。[21]

第三，欧盟的人道主义援助难以摆脱其对外政策的影响。欧盟宣称在人道主义援助中坚持人道、中立、公正和独立的原则，其中“独立”就是指“人道主义目标不受政治、经济、军事和其他目标的影响，确保人道主义援助的唯一目的是解除和预防人道主义危机受害者的苦难”。[22]对于这种超脱于对外政策的独立性，2010—2014年担任欧盟国际合作、人道主义援助和危机应对委员的克里斯塔利娜·格奥尔基耶娃（Kristalina Georgieva）曾阐述道：“我的职员处于欧盟对外行动署之外，我提供人道主义援助的决定只受到两个因素的影响：需要和达到需要帮助的人的能力，除此之外别无其他。我们不管政治的、宗教的或者任何其他的考量。”[23]尽管如此，欧盟人道主义援助机构并不排斥同对外行动署等进行对话和协调。2014—2019年间担任欧盟人道主义援助和民事保护委员的克里斯托斯·蒂利亚尼德斯（Christos Stylianides）在解释欧盟人道主义援助机构同对外行动署之间的关系时表示，“欧盟人道主义援助部门作为建设性伙伴‘入场参与脆弱性分析、项目设计以改善复原力和应对不稳定和贫困的根源、参与‘无害的军事行动对话以及民事领导下的资产使用等等。但欧盟的人道主义援助部门在涉及追求外交政策和安全目标的时候则‘出场，因为它们此时正在从灾难和冲突中拯救生命。”[24]

欧盟试图在人道主义援助和对外政策之间划定一条清晰的界线，在同欧盟对外政策目标相协调的同时，保证其作出决定和开展行动的独立性。但在实践中，欧盟的人道主义援助难以完全脱离其对外政策的影响，两者之间的界线随着欧盟不断推进人道主义援助与其他政策领域的协调而变得愈发模糊，从而引发人们对欧盟人道主义援助政治化的担忧。[25]而这一点在2013年欧盟提出应对外部冲突和危机的“综合路径”的概念后变得更加突出。2013年，欧盟委员会同欧盟外交和安全政策高级代表共同发布的题为《欧盟应对外部冲突和危机的综合路径》通讯指出，“可持续发展和消除贫困需要和平和安全，反之亦然。脆弱的和受冲突影响的国家距离实现千年发展目标仍然十分遥远。因此，安全和发展的联系是实施欧盟综合路径的关键原则。”[26]通讯进一步指出，“综合”一方面是指欧盟层面不同部门和成员国之间的责任分担，另一方面指的是欧盟各种不同政策工具和资源的联合运用，其中就包括从外交、安全、防务到财政、贸易、发展和人道主义援助的各种工具。[27]“综合路径”致力于运用包括人道主义援助在内的欧盟各类政策工具，实现其对外政策目标。对此，有学者指出，“欧盟对外行动的一致性可能导致对人道主义原则的侵害和人道主义援助的政治化。此外，同其他政治、军事、安全和发展部门开展日常合作而不导致人道主义原则从属于其他外交政策目标，这一点非常具有挑战性。”[28]

欧盟人道主义援助的前景展望

2019年12月，欧盟新一届领导人正式就职，其对外政策呈现出了新的特点。而新冠肺炎疫情发生后，全球人道主义援助需求激增，给欧盟的人道主义援助带来很大压力，促使欧盟总结和反思其人道主义援助政策与实践。展望未来，欧盟的人道主义援助将呈现三个主要趋势。

第一，欧盟的人道主义援助规模显著扩大。全球人道主义援助需求在过去几年中快速增加，需要援助的人口从2012年的6200万增加到了2020年的1.68亿。欧盟为2014—2020年人道主义援助事务设置的每年约10亿欧元的预算，最终证明无法满足快速增加的人道主义需要。因此，在2018年5月欧盟提出的第一份多年期预算框架建议案中，就曾建议将2021—2027年的人道主义援助资金总量增加至98亿欧元。新冠肺炎疫情发生后，人道主义援助需求激增，同欧盟有限的人道主义援助能力之间的矛盾愈发尖锐。在这一背景下，2020年4月，新任欧盟危机管理委员亚内兹·莱纳契奇（Janez Lenar?i?）呼吁重新思考并大幅修改下一个七年的预算框架，增加用于人道主义援助的资金。[29]5月，欧盟推出了总额为7500亿欧元的新欧盟复苏工具（“下一代欧洲”），在同时提交的新的预算建议案中，人道主义援助分得了其中的50亿欧元。尽管只占总额微不足道的一部分，但得益于此，欧盟用于2021—2027年的人道主义援助资金被提高到了约148亿欧元，比2014—2020年的实际支出还增加了36%。[30]11月，欧洲议会与欧洲理事会成员国经过多轮谈判重新达成一致，将欧盟人道主义援助支出修正为约103亿欧元。目前，欧盟关于多年期预算框架谈判尚在进行中，如果这一数字得到最终确认，将较大幅度地提高欧盟用于人道主义援助的资金规模。

第二，欧盟将继续强化人道主义援助与发展援助、安全和危机应对等领域的协作。过去二十多年，欧盟一直试图推进人道主义援助与其他相关领域的协调进程。除发展和安全外，近年来欧盟对危机应对的重视程度逐渐加大。新一屆欧盟领导人就职后，特别是新冠肺炎疫情发生以来，欧盟投入大量资源用于危机应对能力的建设。2019年，欧盟拨款5000万欧元，建立了“拯救欧洲”战略资源储备库，主要用于灭火飞机和直升机等的储备。在此基础上，2020年3月，为更好地应对新冠肺炎疫情，欧盟决定拨款5000万欧元专门用于增加呼吸机、防护服和口罩等医疗物资的储备。6月，欧盟委员会提出在2021—2027年多年期预算框架中增加20亿欧元用于进一步充实该储备库，以大幅强化欧盟应对公共卫生、森林火灾以及化学、生物、放射性和核事故等突发事件的物资储备和能力。主要由于“拯救欧洲”资源储备库的大幅扩容，欧盟2021—2027年的民事保护机制预算将可能达到31亿欧元。[31]此外，欧盟领导人继续强调人道主义援助同包括危机应对在内的其他领域协调的重要性。此前欧盟中负责人道主义事务的“国际合作、人道主义援助和危机应对”委员在新一届欧盟领导机构中改为“危机管理”委员。据报道，新任欧盟委员会主席冯德莱恩更倾向于这一新的称号，因为这一称号更好地反映了欧盟将安全要素融入危机处理中，而不是通常的民事保护方式。[32]新任危机管理委员莱纳契奇在回答欧洲议会的质询时，也表示其任期内希望实现的第一个目标就是同欧盟的对外政策、发展和安全等领域部门积极合作，通过一种融合的路径，更好地将紧急救援和长期发展联系起来，并更加有效地应对危机。[33]

第三，歐盟对外政策对人道主义援助的影响将更加明显。欧盟强调人道主义援助同其他领域特别是危机应对等领域的协调，加剧了人道主义援助原则和欧盟对外政策利益之间的紧张关系。[34]有欧洲学者曾尖锐地指出，“尽管人道主义援助总司将继续坚持其独立性并作为一个有原则的援助者行动，但它也完全认识到，作为更广泛的欧盟行动的一部分，它很难且往往不可能实现这种独立和中立，特别是在欧盟清晰选边站的冲突中，比如乌克兰、索马里和阿富汗。”[35]近年来，受经济压力、难民危机、民粹主义和恐怖主义等因素的影响，欧盟对外关系中的世界主义情怀有所抑制，价值观色彩有所淡化，“务实”和“利益”成为欧盟对外政策中新的关键词。[36]新一届欧盟领导人上台后，继续鼓吹“主权欧洲”概念，将“地缘政治”作为其对外政策的标签之一，力图打造一个地缘政治的欧盟委员会，以更好地拓展欧盟的影响力，维护欧盟的自身利益，欧盟对外政策的现实主义取向更加清晰。[37]欧盟这种对外政策的转变，不可避免地会使得人道主义援助更加带有欧盟利益的痕迹，从而给欧盟所强调的人道、中立、公正和独立原则带来更大压力。

结语

经过四十多年的发展，欧盟已成为全球人道主义援助领域的重要行为体，资金投入逐渐增加，体制机制和法律基础也逐渐完备。2019年12月，欧盟新一届领导人就职后，欧盟的对外政策和人道主义援助政策出现了一些新的变化。而新冠肺炎疫情的暴发，凸显了欧盟人道主义援助的重要性，也激化了其长期面临的一些困难，从而为欧盟人道主义援助政策的调整提供了新的窗口期。展望未来，欧盟的人道主义援助规模将得到前所未有的扩大，同时其与发展援助、安全和危机应对等领域的关系也将变得更加紧密。在这种情况下，受欧盟总体对外政策更趋务实的影响，欧盟人道主义援助所坚持的人道、中立、公正、独立原则将不得不承受更大压力。

通过大幅增加援助预算，欧盟将有更充足的资源实现其援助目标，其在全球主要危机地区的可见度将进一步提升。但即使欧盟的人道主义援助资金实现大幅增加，面对由于新冠肺炎疫情而严重恶化的全球人道主义形势，欧盟人道主义援助所能起到的作用还是较为有限。而新一届欧盟领导人就职以来，继续强调人道主义援助与其他对外政策目标的协调，从而更加凸显了人道主义援助的工具属性，这可能会使人道主义援助成为欧盟追求自身利益和地缘政治目标的手段之一。对于一直高举人道、中立、公正和独立原则的欧盟来说，这种政策的转向将有损其长期以来建立的良好声誉，进而损害其在全球人道主义援助事务中的领导地位。在当前全球人道主义危机恶化的背景下，欧盟的这种政策取向也可能对全球团结一致应对人道主义挑战带来不利影响。

（作者单位：中国社会科学院欧洲研究所）

（责任编辑：魏丹丹）

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