多元主义与合作主义|福利多元主义理论内容

　　 [摘 要]商协会参与治理分为三个层次：市场治理、社会治理与国家治理。在国家治理层面，多元主义与合作主义模式下的商协会体制特征体现出巨大差异。在我国体制转型时期，商协会组织为分享公共权力而寻求政府权威认可、政府为获得权力的稳定支持而主动培育公民社会的“合作主义模式”应当成为政府与商协会共同治理国家的模式选择。合作主义商协会体制的构建，应着重处理好政府“有所为”和“有所不为”的关系；建立和完善与合作主义相适应的法律体系；在政府与商协会之间建立制度化的沟通渠道；并鼓励和引导联合会组织形式的创建与发展。
　　 [关键词]商协会 治理 多元主义 合作主义
　　 〔中图分类号〕D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕 1000-7326（2008）06-0055-06
　　
　　一、商协会参与治理的三个层次
　　
　　治理是指“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方法的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。”[1] （P23） 在日常生活中，各种交易或活动都要受到治理的协调，因此治理的作用领域和层次具有广泛性、多样性特征。商协会作为现代市场关系中的重要中介组织形式，在经济、社会和政治等各个治理领域发挥着重要作用，其特殊地位集中体现在三个层面：
　　1． 市场交易体系中的市场治理主体。
　　商协会组织是市场交易主体稳定彼此之间的分工协作关系、提升其获取信息和抗风险能力、实施团体内有效规范和惩罚的组织载体。市场治理的核心是促进企业诚信行为，挖掘潜在获利机会。在一个成熟的市场体系中，完善的市场治理机制包括第一方治理(交易者自我执行的治理)、第二方治理(双边或多边声誉机制)和第三方治理(包括私人秩序与公共秩序的构建)。随着市场深化和交易域范围的逐步扩大，交易关系日益复杂，对虚假信息和欺骗者的识别也变得愈发困难，第一方治理和第二方治理惩罚机制的有效性随之受到限制，此时市场需要引入一个第三方来改变原有信息结构，使得诚实交易得以实施。
　　在法律诉讼成本相对高昂、欺骗所得大出诚实收益不多或者业内权威更具信息优势的场合，交易主体往往倾向于求助私人秩序；此外，如果一国法律体系不完备，也可能使得政府作为强制实施者的契约保证失效，此时私人秩序的意义显得格外重要。商协会组织通过在成员间形成共同期望、有效披露或揭露欺骗者信息和实施内部惩罚，使得信守合约成为交易者自觉遵守的最优策略选择，进而实现对市场秩序的有效规范和治理。商协会组织作为现代市场经济中最主要的第三方私人治理主体，在规范行业过度竞争、打击假冒伪劣行为、稳定交易契约、促成企业间合作和孕育诚实商业文化等方面发挥着不可替代的作用。
　　2． 社会自治网络中的市场治理主体。
　　从市场治理的角度看，商协会组织是构建信任和互利的社会协调网络的组织载体。社会治理的核心是公民对日常生活的自我管理和社会自组织能力的提升，它强调社会相对国家而言的独立性。即便在最专制的封建统治下，亲密的血缘关系集团也保有一些实际上的自治权利；在现代民主国家，自治权利被视为公民的基本权利以法律形式固定下来，社会自治水平也达到前所未有的高度。现代社会的利益分化体现为依行业和职业的不同而呈现出多元化的特征。与传统“阶级”概念相比，处于同一行业或从事相同职业的人更容易找到共同利益，获得群体认同感和归属感，进而在交往中形成协调一致的集体行动。因此，在现代社会，商协会组织成为社会自组织网络中最主要的利益聚合载体，其在协调市场交易冲突、缓解社会利益矛盾、满足社会多元利益需求等方面发挥着治理主体的作用，为市场秩序的建立和社会自治能力提升奠定了坚实的组织基础。从这个意义上说，商协会的发展和成熟是市场秩序完善和公民社会自组织能力提高的重要标志。
　　3． 国家公共决策中的国家治理主体。
　　从公共决策的角度看，商协会组织是社会实现利益表达并与政府共同决定国家公共事务的组织载体。国家治理的核心是国家重大公共事务决策由政府和社会团体依据一定的制度程序共同做出，它强调权力的双向运行和政府与社会间的良性互动。随着政府作为发展代理者局限的暴露，社会团体参与公共决策的作用日渐凸显。20世纪后期开始，各国掀起了一场由单中心“统治”向多中心“治理”民主转型的浪潮，各类非营利组织由此崛起并迅猛发展。在众多由血缘、语言、出生地、居住地、宗教、行业、职业等纽带组成的自治团体中，商协会组织凭借其在经济体系中的特殊地位和人力、财力、物力上的资源优势，对政府决策施加着重要的影响。在美国，有实力的商协会组织通过院外活动竞争主导国家产业政策的方向；在欧洲，以商协会、工会为主体的集中性全国谈判甚至在重大经济决策上取代了传统的正规议会。商协会组织在聚合社会分化利益、提高利益表达的概念化水平、增强社会团体内聚力量、提升与政府谈判能力等方面具备显著优势，无论在实践上，还是理论、意识形态上，都成为公共决策控制体系中不可或缺的国家治理主体。
　　
　　二、国家治理层面的商协会体制特征
　　
　　商协会参与国家治理在不同国度体现出巨大的体制差异。从发达国家的治理实践看，各国商协会体制模式大体可归结为两种：“多元主义”与“合作主义”。多元主义模式主张在结构分化的基础上对权力进行多元配置，商协会组织通过政治市场上的多元竞争有效防止政府对个体权利的侵犯。合作主义模式主张对分化权力进行制度化的整合，强调通过政府主导下的政府与商协会的相互支持与合作达到社会相对均衡、有序和协调。前者以美国为代表；后者被德、法、日、韩等更多欧亚国家所采用。在两种体制模式下，商协会参与国家治理的依据、手段和表现形式都存在很大差异。以下笔者从几个方面对两种商协会体制模式的具体特征做一比较分析：
　　1． 法律地位与法律依据。
　　多元主义模式下，商协会组织的外部规范非常宽松，少有专门法律对其成立、组织形态、功能、运行和解散等加以明确规定。商协会完全是地位独立、行为自主、经费自理、自愿参加的组织。[2] 其可以自由选择是否注册，不登记的不具备法人资格，不能享受免税待遇，但仍然是受宪法结社权保护的自治性团体。
　　合作主义模式对商协会组织的法律规范比较严格。在德、法等大陆法系国家，商协会有私法人和公法人之分。按行业组建的协会组织被赋予私法人地位，只要不违反法律，不受任何机构监督；按地区组建的地方工商会属于公法人，实行强制入会，并接受行政机关委托，享有间接行政管理权，手工业协会和农业协会由于地位特殊，也被归为公法人。在日本，有专门立法对商协会组织加以规范，地方商工会议所是依据《商工会议所法》成立的特别认可法人，各种进出口组合是按照国家保护性特别法组织起来的特殊法人。日本虽然在二战后改行自愿入会退会制度，但仍保留了一些强制的做法，如规定“特定工商业者”每年度到所在地商工会议所的“法定台账”上登记，并缴纳一定费用等。[3] （P39）
　　2． 内部关系与外部关系。
　　在内部组织体系和成员关系上，多元主义的商协会体系显得多而杂乱。组织只存在规模、名气和重要性等方面的差异，彼此之间地位平等，不具备严格上下级隶属关系。入会退会自由使得组织与会员的关系比较松散，活动随意，商协会协调成员内部利益分歧的能力有限，更热衷于钓鱼、高尔夫等浅层次的休闲联谊活动。合作主义模式下，商协会体制呈现明晰的塔层结构特征。为避免混乱和冲突，组织的总数往往受到限定，合法代表渠道只掌握在少数被批准的商协会组织手中，每个功能领域只有一个或少数几个联合会垄断该领域的代表地位，其它组织则按照所属行业或地区在以联合会为顶点的层级体系中找到合适位置。
本文为全文原貌 未安装PDF浏览器用户请先下载安装 原版全文 　　在与政府关系上，多元主义集中体现为组织对政府的压力与对抗。商协会更多是作为正式体制外的院外集团向政府施加压力，对公共决策发挥影响的途径相对片面、分散和间接。其主要通过聘用院外活动分子向议员游说、公开制造舆论、威胁停止提供议会需要的合作等方式影响国会立法。通常他们与政府相互信赖，但当存在严重分歧时也会不遗余力地向政府施压以使政策满足自身需要。而合作主义的商协会组织与政府之间保持着密切的合作关系。政府主动提供制度化、分层次和覆盖面广泛的沟通渠道，组织在立法、决策和执行中的地位和功能得到正式体制的认可，商协会代表往往在政府机构中占有常规的职位。政府直接赋予商协会组织在决策机构中的权威咨询权，政策出台之前必须征求商协会的意见，这种权利受到明确的法律保护。与此相应，组织在需求表达、领袖选择、制度支持等方面也受到政府的相对控制。[4] （P71-72）
　　3． 成员利益与公共责任。
　　在多元主义看来，商协会组织的权力和合法性来源仅与其成员代表性有关，因此，组织只需关心其在成员中的代表地位，无需对公共利益承担责任。商协会的影响力主要靠在多元竞争中获得，与组织的社会包容性及行业代表性不直接相关。这使得商协会组织在行业或专业领域的代表性和覆盖面较低，联合会形式在各自领域的组织集中度也不高。对崇尚自愿性制度安排的多元主义而言，提供俱乐部物品①是商协会组织的首要目标，而具有正外部性的公共物品② 往往作为组织的副产品存在。
　　在合作主义模式下，商协会组织除代表成员利益之外，还被赋予了公共责任。商协会必须协调组织内部的意见分歧，更高层次的组织要对低层组织的利益进行整合，以保证最终利益表达能够实现成员中最广泛和迫切的利益需求。同时，商协会组织需要履行自我管制的义务，有责任限制其成员的过激行为。商协会对公共事务的协调和管制有正式法律授权作为支撑，其享有订立程序的地位，有权制定生产和安全标准，有权规定加入组织的成员资格。政府鼓励这种权力，以保证组织制定的标准在业内具有普遍效力。
　　4． 传统文化与价值观。
　　两种模式下的商协会体制差异，从根本上说是在实践与意识形态的交错运动中，历史长期演化的结果。在美国，独特的初始条件和历史演化进程使得对个人权利的极度尊重得以延续，在崇尚自由、包容冲突的意识形态下，国家没有走向分裂，反而实现了社会的高度自治与统一。政府中心理念虽然在特定时期被接受，但在整个历史中却是短暂和陪衬性的，在意识形态上从未获得高于社会的权威。极度的个人权利意识必然引致商协会组织应当反映成员合理愿望的坚定信念，进而，组织存在的合法性高度依赖于其与成员的一致，而不是反过来要求成员与它一致。反映在外部关系上，组织对政府的利益表达必然采取压力对抗的形式实现，任何可能形成组织垄断能力的政府活动都被认为是不正当的行为，因为人们相信，“机会均等”下的多元竞争才能导致公平的结果。
　　与美国相比，多数欧洲国家和亚洲后发展国家都不具备多元主义的有利起点，而只能在长期封建历史的基础上实现体制延续。在这些国家追求人权、民主的过程中，权力由政府向社会的松动是缓慢进行的，社会对政府权威中心的依赖已根深蒂固。不仅如此，对后发国家而言，一个强有力的政府往往是实现赶超战略和强国之梦的必要条件。因此，在这些国家，政府作为中立的权威力量被赋予整合社会分化利益的功能。与此相应的商协会体制安排，必然以组织间的谈判妥协和组织与政府间的协同合作为特征，它强调较少的组织数量、垄断性的组织代表地位以及较高的成员内聚程度。
　　
　　三、“政―会”合作主义体制探索
　　
　　作为两种社会与政府共同治理国家事务的制度框架，多元主义与合作主义各有利弊。前者的自愿性使得个体权利更被尊重，但组织的社会代表性较为欠缺；后者的强制性在一定程度上对个体权利范围构成限制，但在组织对行业及社会整体的代表性上做得较好。两种模式在为后发转型国家提供借鉴的同时，也使其面临选择的难题。对后发转型国家而言，适当进行理性建构、缩短制度自发演化时间被历史证明是可取的，然而转型路径不能随意安排，必须限定在与历史演化逻辑相一致的范围内。我国商协会体制的构建，应当在借鉴国际经验的基础上，根据自身经济、政治体制和文化发展特点，做出适合本国国情的理性选择。
　　1． 确立“政―会合作主义”转型目标。
　　发达国家的治理经验表明，选择何种国家治理模式只能在特定国家的特殊情况和背景中得出。中国2000年的封建制度使得专制思想根深蒂固，公民社会几乎没有发育的土壤。辛亥革命推翻了专制政体，在意识形态领域掀起了翻天覆地的变化，但由于缺乏一个全国性的权威政权，曾使国家一度面临动乱与分裂。同法国大革命之后的动荡一样，历史再次证明，一个长期依赖中央集权维持发展和稳定的国度，在极度张扬个体权利的同时，很难在短期内形成尊重他人权利的社会自治文化。残酷的现实重新唤起人们对权威的渴望和依赖，最终成就了共产党领导的红色政权成为新中国唯一合法政权。然而，此后近30年的计划体制使政府陷入合法性危机之中，人们逐渐认识到，政府权威必须以尊重个体基本权利为前提，否则只会重蹈专制主义的覆辙。在经历了半个多世纪的探索之后，中国人不再盲目地鼓吹绝对民主，也不再信奉绝对的政府权威，而是试图在二者之间寻求一种平衡。由政府启动并主导的体制转轨和民主转型恰恰适应了这种需要，也因此展现了良好的改革前景。
　　改革开放后民间组织虽然有了一定的发育空间，但仍极不成熟，公民的个人权利意识和民主、自治等制度架构都十分匮乏。历史文化传统和现行政治体制在路径依赖的作用下深刻影响着中国未来商协会体制的走向。在现阶段中国，商协会组织为分享公共权力而寻求政府权威的认可、政府为获得权力的稳定支持来源而主动培育公民社会的合作主义模式应当成为政府与商协会（政―会）共同治理国家的理想模式（政―商共同治理）。
　　2． 政府的“有所为”与“有所不为”。
　　在合作主义模式下，政府可以培育甚至型塑公民社会。一方面，我国现阶段治理转型的特征体现为政府在体制变革的过程中居于主导地位，社会权力的获得往往来自于政府的主动放权。这种结构变革路径使得政府在公共决策上的自主性和对社会团体的控制力较强。另一方面，共同治理的前提是相对成熟的公民社会基础，其具有相对独立的自治目标和活动上的自主性，而非仅仅是政府的附庸。因此，政府作为博弈的主要参与方和决策制定者，其自身定位直接影响着体制转轨的成效。在合作主义模式下，商协会组织并不完全独立于政府存在，也不是政府的内在组成部分，而是政府与分散个体之间的中间组织，其主要功能是对民间利益诉求加以集中、整合和传输，并承担协助政府政策下达和落实的职能。在这种制度安排下，政府依然保有一定的权威，否则难以在维护社会稳定的基础上推进自己的战略，但政府也不能代替商协会组织解决所有问题，否则仍是“统治”方式的延续。
　　政府和商协会组织都需要在转型中重新寻找自身的定位，在此过程中，加快政府职能转换和社会自治权利回归、积极推进行政性行业协会的民间化改造、加大对民间商协会的培育和规范力度等是当前的首要任务。政府作用还体现在有意识地为转型目标服务，包括在政府与商协会之间构建稳定性、经常性和制度化沟通渠道，引导与合作主义相匹配的社团层级体系、支持合作治理模式的地区试点、在适当时机促进全面推广等。
　　3． 建立和完善与合作主义相适应的法律体系。
本文为全文原貌 未安装PDF浏览器用户请先下载安装 原版全文 　　法律法规的滞后，不仅制约着已有商协会组织功能的发挥，也阻碍了新兴组织的萌生和发育。尽快出台规范商协会活动的专门法律法规，对商协会的名称、性质、职能范围、权利和义务等加以明确规定，显得愈发迫切。立法过程应充分考虑商协会体制的目标模式，它关系到以什么样的法律体系与之配套。在合作主义模式下，商协会的法律规范大致有两种体系，一种是以德、法为代表的公法体系，另一种是以日、韩为代表的专门法体系。具有公法人地位的商会组织享有间接的行政管理权，从体制上看很像是政府机构的延伸。然而在实际运作中，商协会却能够维持独立运作，并代表企业一方利益向政府维权。这是因为，这些国家的经济主体通常享有高度自治权，政府对微观经济运行和企业决策较少干预，这使得公法人制度在赋予商会行政管理职能的同时，不致使其服务宗旨脱离企业立场。而在日、韩等政府对经济干预较强的国家，反而要以立法形式规定商协会的民间性质，以防止政府权力对组织独立性和亲企业性的侵蚀。我国商协会立法应更多借鉴日、韩的做法，在充分赋予商协会组织独立性和自主性的同时，通过制定专项法律法规明确组织的权利、义务与公共责任，使之更好地发挥“官民合作”的制度纽带作用。
　　在入退会自由的制度安排下，组织的成员吸引力和社会代表性主要依靠政策影响力来实现。法律必须保障商协会组织在公共决策中的权威咨询权。政策出台过程中应建立分层次的法定沟通渠道：政府在宏观层次同最高联合组织协商；在中观层次同行业或地方联合组织协商；在微观层次同基层商协会组织协商。对于不符合法律规定的政策出台程序，应当依法追究责任。
　　4． 构建政府与商协会之间制度化的沟通渠道。
　　合作主义的商协会组织体系以塔层结构为特征，以保证处于底端的意愿和声音能够逐层向上传递，同时为政策的下达和落实提供支撑。在我国，这样的体系尚未建立起来。一方面，目前经贸等部委系统下的行业协会在接近政府体制和政治参与上有较为通畅的渠道，但它并不是真正的民间团体，不能独立代表工商业者和企业的需求；另一方面，民间自下而上组建的商协会能真正反映社会需求，却在政府认可和参政议政上存在障碍。对前者而言，首要任务是推进商协会组织民间化改革；对后者而言，关键在于如何将这类民间组织有序地纳入到政策形成过程中去。
　　合作机制的有效运行需要相应的组织机构和制度规范作为支撑。在德国，政府机构中设有监督委员会，吸纳主要行业协会、工会的领导人参加，专门用来征询行业协会和工会代表的意见与建议；在日本，负责工业会登记的通产省为给政府与企业搭建沟通平台，成立了38个专门审议委员会，其中有1/3以上的成员为协会或企业领导人，委员会每月召开3-4次讨论会或论坛，共同探讨经济发展形势和对策。[5] （P179） 这些经验的启示是，在政府部门中设立专门吸纳商协会意见的机构，并建立定期对话交流制度是必要的。笔者对北京中关村民协组织的调研发现政府与协会之间的良好互动合作是支撑该地区商协会蓬勃发展的关键性因素。其中“中介服务体系建设处”① 的设立为中关村管委会培育园区商协会组织、吸纳商协会代表的意见搭建了制度平台，是政府主动提供与商协会之间稳定、经常性对话磋商机制的成功尝试。
　　5． 引导和鼓励“联合会”组织的创建与发展。
　　从克服“搭便车”的角度而言，规模越小的群体越容易组织起集体行动；但就集体行动的成效而言，组织的谈判能力往往与成员数量成正比。因此，现实中的组织规模通常是在弱化搭便车行为和强化组织影响力之间权衡的结果。协会联合会形式正是为缓解这一矛盾创建的制度安排。一方面，较小的单个组织规模有利于保证组织的成员凝聚力；另一方面，组织通过有机联合获得更广泛的社会代表性，从而提升其与外界谈判的能力。即便在多元主义体制下，各类商协会组织如果能够通过组建联合会而代表更广泛的公共利益，通常也会在参政议政中得到更多重视。在合作主义体制下，严格的塔层结构为商协会组织整合基层利益、参与政府决策提供了坚实的制度支撑。在北京中关村，协会联席会 ② 的创立为政府与协会组织搭建了定期交流的平台。与传统联合会 ③ 相比，中关村联席会的发起单位均为市场型的商协会组织，其建立的基础完全是自愿和自发。这种自下而上的联合会形式在整合协会资源、扩大协会话语权、促进政会组织化沟通、建设性表达和协同性互动等方面作用显著，对全国具有积极的示范效应。我国商协会体制的构建，应充分吸收国内外成功经验，鼓励和引导区域性、行业性联合会的创建与发展，使之成为政府与分散商协会组织之间的制度连接纽带。
　　
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　　责任编辑：雨田
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