调研报告 [非正常上访高发状况调研报告]

　　近年来，**县各项社会事业高速发展，人民群众生活水平不断提高，党群关系、干群关系更加融洽，社会日趋和谐。但是，随着改革开放不断深化、经济社会加速转型以及社会利益格局的调整，各类社会矛盾也不断出现，引发了大量的以重复访、越级访、群体访等为表现形式的非正常上访，严重扰乱了该县正常的信访秩序和社会政治的稳定。下面，就**县非正常上访高发的现状、原因和对策，谈一些粗浅的看法。

　　一、**县非正常上访高发的现状

　　（一）规模大，参与上访人数多。有些上访群众认为，人越多越能受到领导和接待单位的重视。因此，仅就某一问题上访，也极力纠合多人到场，并且在上访材料上署名、按指印，以示上访的决心和反映情况的真实。如**县**镇中**屯因林地纠纷引发的集体访就属这种情况。

　　（二）涉及面广，问题多样要求高。近几年来，**县参加上访的人员有农民、工人、落聘代课教师和复退军人等等。他们反映的问题，涉及社会的方方面面，有三大纠纷、福利待遇、拆迁补偿、就业要求、处理不公等等。他们提出的要求往往都很高，而且指名要求某某主要领导人接待、要上级领导立刻满足其高要求等等。

　　（三）矛盾集中，处理难度大。从**县这几年非正常上访的情况来看，反映的问题主要集中在以下几方面：三大纠纷问题,对越复退军人问题,落聘代课教师问题和机构改革人员调整问题等,这些都是改革和发展中的“热点”、“难点”问题，是多种因素造成的，问题的解决受多种因素的制约，牵涉到多个部门、多级政府甚至国务院，处理难度相当大。

　　（四）撇开基层，越级多头集体访。多数上访人认为在本乡镇、本地县上访因“官官相护”不会解决问题，往往都越级到市、省乃至北京集体上访，如**县的工商局分流人员就多次去北京上访，落聘代课教师和**镇**屯村民也多次到市、省上访。

　　（五）情绪激动，行为超常重复访。**县的非正常上访中，三大纠纷问题,对越复退军人问题,落聘代课教师问题和机构改革人员调整问题都是多种因素促成的，问题的解决也同时受到多种因素的制约，处理难度很大。如果县政府不满足其过份要求，上访一般都会不断重复。但随着上访的次数越来越多,上访人付出的金钱、时间和精力就不断增加，其心中积压的怨气也越来越大,情绪容易激动，如果接待和处理的工作人员在方法上稍有不慎，就可能使矛盾激化。

　　（六）多头准备，行动具有组织性。随着上访的次数越来越多,上访人在跟政府有关部门“打交道”的过程中，也积累了一些和**县各级政府有关部门“周旋”的“经验”，为达目的，他们往往想尽办法，严密组织。上访之前，都会作做比较周密的准备，采取什么方式、达到什么要求，都经过开会商讨，统一口径，然后开始行动。

　　（七）集资上访，为达目的不惜“血本”。**县的三大纠纷问题、对越复退军人问题、落聘代课教师问题和机构改革人员调整问题等都涉及到多人的利益，为达目的，上访人一般都会向可能的受益人收取上访费用，采取集资的方式筹集上访费用，不断加大“赌注”，社会隐患不断加大。

　　（八）行动诡秘,和政府监控人员打“游击”。对于越级访，市、区和国家一级政府通常的做法就是“谁家的孩子谁抱回”。于是，迫于上级领导的压力，负责“抱回自家孩子”的工作人员，不得以委屈求全，连哄带骗，软硬兼施，使出浑身解数将“自家孩子抱回”。可以说，负责“抱回自家孩子”的工作人员在“抱回自家孩子”的过程中吃尽了苦头、受够了“自家孩子”的怨气。因此，为免受到上级领导机关“抱回自家孩子”的苦，对相当一部分基层信访问题的处理就不得已采取强压、妥协、哄骗、盯梢跟踪、截访等法治以外甚至违法的方法。而另一方面，上访人员为了避开政府的盯梢跟踪和截访，也往往采取一些声东击西、放“烟幕弹”的方法和政府“周旋”，以对付政府的监控和截访，行动非常诡秘。

　　（九）人员复杂,有跨地区串联倾向。一些非正常上访人认为，上访人数越多，政府的压力越大，就越会引起领导的重视。因此，为使上访能达到目的，他们把目光投向了外县、甚至外省，和外县、外省的具有相同诉求的上访人串联起来。如我县对越复退军人和市场中心的分流人员就属此情况。应引起上级领导的足够重视。

　　二、**县非正常上访高发的原因

　　（一）矛盾多发的社会转型期是**县非正常上访高发的内因。**县在由计划经济向市场经济转轨的过程中，旧体制弊端依然存在，新的体制还没有完全健全，有些改革配套措施明显滞后，随着改革的不断深入，原有的分配格局被打破，利益重新进行调整分配，导致出现许多新的矛盾，在新矛盾不断出现，而体制机制特别是解决矛盾的体制机制还不健全的条件下，就引发了大量的非正常上访。

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　　（二）部分基层政府及其工作人员工作作风、工作方法和工作责任心等自身方面存在的问题是**县非正常上访高发的诱因。首先，一些基层干部不重视初访，态度生硬，方法简单，或不负责任地躲避、推诿、敷衍或者搪塞，想方设法推过本界任期，使本应及时解决的问题长期得不到解决，导致矛盾升级，范围扩大，简单问题复杂化。其次，一些基层干部工作作风不踏实，脱离群众，官僚衙门作风严重，缺乏为民服务的思想，甚至在执法过程中不依法、不依程序，态度粗暴，伤害群众的感情。还有的基层干部违反党纪国法，在生活作风等方面也存在各种问题，影响了党和政府在人民群众中的形象和威信。导致部分群众不相信基层政府，有问题宁可越级到上级有关部门反映。因此，引发了大量的非正常上访。。

　　（三）信访制度自身的缺陷是**县非正常上访高发的外因。尽管通过信访也使柳城县不少的社会矛盾得到解决，但市场经济发展到今天，仍然沿用计划经济时代的政治手段而不用法律手段来处理社会矛盾，存在着很大的弊端。事实上，随着一个个的信访人通过信访解决了自己的问题，不但使信访办（局）已经由以前的收集和传达民意的一项制度变成了现在的一个不折不扣的司法行政机构，而且还使许多矛盾纠纷当事人宁可到信访部门重复访、越级访、群体访也不愿到法院、公安、纪委、监察等部门提出诉求和反映问题，“宁信访而不信法”。因此，造成大量的社会矛盾涌向信访渠道，引发大量的非正常上访。

　　（四）群众民主意识增强与法制观念淡薄的矛盾是**县非正常上访高发的另一个重要外因。改革开放以来，**县各界党委政府带领全县人民全力推进物质文明、精神文明和政治文明的建设，各项社会事业高速发展，人民群众生活水平不断提高，群众的民主意识逐步增强，对民主的要求越来越高，对切身利益、权益保护方面的法律政策也了解不少。特别是随着**县广播电视事业的发展，人与人之间的空间距离不再那么遥远，群众从各类新闻媒体上也经常了解了国内甚至国外的一些维权方面的信息和案例，但由于自身文化、法律素质不高，往往断章取义，知其一不知其二，知其然不知其所以然，权益方面了解的多，义务方面了解的少，当利益出现冲突时，没能在法律的框架内提出诉求和寻求解决，而往往热衷于能对**县各级领导施加压力的重复访、越级访、群体访等方式，从而导致非正常上访的频繁发生。

　　（五）信访工作格局的不适应，是**县非正常上访高发的又一个重要外因。

　　当前，我国的人均GDP已经突破1000美元，社会经济快速发展，但各种人民内部矛盾也不断出现，**县也不例外。同时，一个社会问题往往牵涉到多级地方政府和多个职能部门，这在客观上就要求各级政府、各部门共同参与解决社会矛盾，共同参与信访工作，应当建立起齐抓共管、上下联动处理信访问题的工作格局。矛盾发生在基层，但解决矛盾的责任不光在基层，上级政府及其领导同样也有帮助基层政府解决矛盾的责任和义务。但是，一些上级领导，不深入基层，不了解具体问题，理论一大堆，基层实践经验非常匮乏，群众到上面上访，没有帮助基层化解矛盾的能力和责任，只是一句话对付：谁家的孩子谁抱回。此外，信访法规与实际工作中对违法信访行为的打击处理不力，在客观上也助长了群众的非正常上访。2005年实施的《信访条例》的第二十条虽然对群众信访行为明确规定了“六个不得”，但如果违反该“六个不得”后如何处理，《信访条例》又没有明确具体的规定，和《治安管理处罚法》、《刑法》等法律法规衔接不上。导致在实际工作中，对绝大部分的非正常上访行为无打击处理的法律依据，客观上助长了上访群众“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的思想。因此，很多上访者通过非正常上访源源不断、一浪高过一浪地向各级领导施加压力，而且越演越烈。因此，这种信访工作格局的不适应，是形成非正常上访的重要外因。

　　三、遏止**县非正常上访高发的对策

　　（一）在对待信访工作的观念方面，要牢固树立三种理念。一要树立“信访工作是构建和谐**的基础工程”的大局理念，改过去那种“就信访抓信访”的传统工作思路，以全新的思维和理念，“跳出信访看信访”、“跳出信访抓信访”，变被动接访为主动排查，变“群众上访”为“干部下访”，及时化解上访苗头，确保**县重点工程和招商引资项目的顺利推进。二要树立“信访工作必须依法办事”的法治理念，坚持“双向规范”原则，既依法规范信访人的行为，也依法规范信访工作人员的行为。一方面，县司法局等职能部门要在社会上大力宣传《信访条例》等信访工作法律法规，使广大群众增强依法上访的法律意识。另一方面，人劳局和司法局要组织全县干部职工学习《信访条例》等信访工作法律法规，做到依法接访，更重要的是要懂得如何对违法上访行为人进行说服教育和保存证据以配合公检法等职能部门依法打击处理违法上访行为人。三要树立“信访工作必须以民为本”的责任理念，在工作目标上，注重解决群众切身利益问题。建议在全县干部职工队伍中开展“假如我是一个信访人”的大讨论，教育全县广大干部职工换位思考，克服“衙门”作风,防止矛盾激化、引发新的上访。

　　（二）在接待信访人工作方面，主要县领导定期接访、灵活约访、择机回访，教育感化上访群众。从**县的上访情况来看，绝大多数上访人都点名要求某某县领导亲自接见，此举略显过分但不无道理，一些基层干部的推委、搪塞已经使上访人倍感麻木，于是，“大领导讲话算数、可解决问题”便成为上访人认定的死理，在此情形之下如主要县领导仍不出面接访稳住上访人的情绪，越级上访便成为必然。因此，主要县领导要定期接访、定期了解**县信访工作状况、定期稳定上访人情绪，也等于拦住了上访人到柳赴邕进京上访的步伐。如果主要县领导因工作繁忙一时未能接访，也可灵活约定时间接访。总之，要想方设法“接”住“访”，不能再“访”外溜。此外，对一些重复访对象，主要县领导可定期或在一些敏感时期择期回访，充分体现政府关心群众、解决问题的诚意。另外，信访办的工作主要是分流信访件，只是一个分流信访问题的机构，而不是解决问题的机构，对于信访问题，特别是一些重大的信访问题，没有主要县领导的决策是没能解决的。对于上访人，光是拦访、截访，千方百计考虑如何不给其上访，而不是考虑如何帮助上访人解决问题，纯属舍本求末，治表而不治本。当然，有些上访人反映的问题，如对越复退军人问题和工商局分流人员问题，上访人本身也知道县一级政府是无力解决的，属“心有余而力不足”，但如果主要县领导做好解释工作，讲明难处，表现出诚意和姿态、安抚工作做到家，相信绝大多数的上访人也会理解。

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　　（三）在社会矛盾的解决渠道方面，要加强法律援助司法救助工作，降低矛盾纠纷当事人的诉讼成本，使其“信法”而不“信访”。在平时的工作中，有些信访矛盾往往能够通过人民调解、行政执法以及诉讼等在法制的框架内得到妥善解决。但是，由于信访渠道解决社会矛盾既不要诉讼费，又不要代理费，甚至可以满足其不合法不合理不合情的要求。因此，信访当事人宁愿选择信访而不愿意进行诉讼。为此，建议县司法局结合**县实际，降低法律援助门槛，扩大援助范围，把信访问题引导到正常的司法框架内解决。与其花钱买平安在个案上，不如花钱买平安在制度建设上，同样是花钱买平安但二者的社会效果完全不一样。

　　（四）在干部队伍的建设方面，要努力建设一支高素质的政府公职律师队伍。当前**县各级政府机关中缺少诉讼类律师，更缺少熟悉行政法律法规的非诉讼类律师。由于政府的绝大多数法律事务都涉及到非诉讼业务，因此，建议县政府采取切实有效措施，留住柳城县机关中这类专业技术人才，并加快政府律师队伍的培养，或在目前人员紧缺的情况下可以通过国家雇员的办法招聘社会律师，此外还可吸收具有丰富实践经验的法律工作者以应不时之需。要尽快形成这样的政府律师阶层，要人尽其才，物尽其用，涉及到各类实体法和程序法的信访问题尽可能让专业人员去处理，充分发挥专业技术人员的作用，避免一些不懂法律的官员犯低级错误，从而引起矛盾激化、引发更多的重复访、越级访、群体访。

　　（五）在政府自身建设方面，要树立政府良好的公信力。当前**县大多数信访人吃准了政府要维护稳定的“软肋”，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的手段在实践中屡试不爽，并为更多的信访人所效仿，带来了很大的社会负面效应。这实际上是政府在处理信访问题上的诚信缺失，进而影响到其对社会的管理，从实践来看，我们已为此付出了不少的代价。建议县委政府今后要增强政务的透明度，要通过建立政府网站、建立新闻发言人制度、设立专门负责接待百姓的查阅、咨询信息公开机构等方式，提高政府的公关能力。政府处理任何事情必须以事实为依据以法律为准绳，不能失信于民，在决策科学化民主化的前提下说一不二，避免出尔反尔。对于老实的人不能让其吃亏，会吵会闹的不能使其占便宜，不能让会哭的孩子多吃奶的现象发生。要维护政府的信誉，树立政府坦率、坦白、坦然的品质，重塑政府的公信力。

　　（六）在打击处理方面，强化依法治访，一旦时机出现，马上杀鸡敬猴，果断依法采取多种措施打击非正常上访的违法犯罪嫌疑人。对绝大部分的非正常上访行为无打击处理的法律依据，客观上助长了上访群众“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的思想，导致**县重复访、越级访、群体访等非正常上访的频繁发生。但是，也不是所有的非正常上访都没有打击处理的法律依据，对于一些违反《治安管理处罚法》和《刑法》的多次非正常上访的、屡教不改的违法犯罪嫌疑人，要果断按照如下规定依法予以打击，杀鸡敬猴，震慑其他重复访、越级访、群体访等非正常上访人员，以改变**县非正常上访越演越烈的尴尬局面。

　　1、有下列行为之一，扰乱机关单位秩序，致使工作不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；
情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款，（但如果行为人的扰乱行为经有关人员劝阻后，停止扰乱行为，没有造成影响和损失的，则可以不予处罚。）

　　（1）在机关单位内砸办公用具、物品、门窗等物；

　　（2）擅自封闭机关单位的出入通道；

　　（3）占据办公室等工作场所；

　　（4）在机关单位内起哄、闹事、辱骂；

　　2、非法携带枪支、弹药或者匕首等国家规定的管制器具的，处五日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；
情节较轻的，处警告或者二百元以下罚款。

　　3、公然侮辱他人的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款；
情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。

　　4、非法限制他人人身自由的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款；
情节较轻的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款。

　　5、殴打他人或者故意伤害他人身体造成轻微伤害的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款；
情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。故意伤害他人身体造成轻伤以上伤害的，依法追究刑事责任。

　　6、聚众扰乱党政机关的正常活动，情节严重，致使工作无法进行，给国家和社会造成严重损失的，，对首要分子和其他积极参加人员，以聚重扰乱社会秩序罪追究其刑事责任。

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　　7、聚众冲击国家机关，致使国家机关工作无法进行，造成严重损失的，对首要分子和其他积极参加人员，以聚众冲击国家机关罪追究其刑事责任。

　　8、聚众堵塞交通或者破坏交通秩序，情节严重的，对首要分子以聚众扰乱交通秩序罪追究其刑事责任。

　　9、举行集会、游行、示威，未依照法律规定申请或者申请未获许可，或者未按照主管机关许可的起止时间、地点、路线进行，又拒不服从解散命令，严重破坏社会秩序的，对集会、游行、示威的负责人和直接责任人员，以非法集会、游行、示威罪追究其刑事责任。

　　10、对于一些非正常上访的干部职工，如没能追究其行政刑事责任，还可以从组织人事的角度对其进行处理。如因上访导致旷工达到一定的期限，可辞退或解除劳动关系等。

　　11、“以其人之道还治其人之身”。针对蓄意选择在“两会”或其他重大活动期间上访给各级领导施加压力的择机访现象，政府有关部门也可以在“两会”或其他重大活动的前几天，安排人员对一些非正常上访的骨干份子、顽固份子暗中盯梢，一旦发现其有赌博、无证驾驶机动车辆、醉酒驾驶机动车辆等日常当中容易出现的违法行为的，立即报告公安机关对其进行查处。或者根据具体情况，想方设法对其本人或家属施加一些行政上的、诉讼上的、农业上的、经济上的压力。当然，采取这些非常规的方法和手段，一定要做好保密工作，不能放上“桌面”，且必须在法律的范围内操作。

　　12、如非正常上访人员举行集会（聚集于露天公共场所，发表意见、表达意愿的活动）、游行（在公共道路、露天公共场所列队行进、表达共同意愿的活动）、示威（在露天公共场所或者公共道路上以集会、游行、静坐等方式，表达要求、抗议或者支持、声援等共同意愿的活动）有下列情形之一的，公安机关可以对其负责人和直接责任人员处以警告或者十五日以下拘留：（一）未依照本法规定申请或者申请未获许可的；
（二）未按照主管机关许可的目的、方式、标语、口号、起止时间、地点、路线进行，不听制止的。

　　13、如非正常上访人员非法举行集会、游行、示威或者在集会、游行、示威进行中出现危害公共安全或者严重破坏社会秩序情况的，人民警察有权立即予以制止。对不听制止，需要命令解散的，应当通过广播、喊话等明确方式告知在场人员在限定时间内按照指定通道离开现场。对在限定时间内拒不离去的，人民警察现场负责人有权依照国家有关规定，命令使用警械或者采用其他警用手段强行驱散；
对继续滞留现场的人员，可以强行带离现场或者立即予以拘留。

　　（七）在接待信访的方式方面，尝试请求有关上级,组织开展上下级联合接访，以缓解到*赴*进京上访的压力。上访人之所以屡屡越级上访，就是不相信当地政府，认为只有上级政府才能解决问题、满足其要求。因此，如果能够请求上级有关部门和**县政府一起联合接访，可以使**县政府的熟悉情况和上级有关部门的政策权威结合起来，使对上访人的解释说服教育工作更加有说服力。同时，如果上访人不再越级上访，对上级政府来讲，也减少了他们的麻烦。因此，我们可以尝试请求上级有关部门，组织开展上下级联合接访，以缓解到*赴*进京上访的压力，如果这样，不论是对**县政府来讲，还是对上级政府来讲都有百利而无一害。

　　（八）迅速建立**县矛盾纠纷调处指挥中心，统一协调，联手互动。**县政法委应当充分发挥协调职能，以自身为主，结合实际从公、检、法、司、处纠等部门抽出骨干力量，组建经常性处理上访工作指挥中心，统一指导、协调，指挥各部门依法、公正、及时地处理非正常上访案件；
定期督促、检查工作落实情况；
上传下达处理信息，重视信息传送、反馈，以便上级机关及时了解情况，科学决策。同时，指挥中心可以定期组织召开联席会议，通报前期非正常上访问题处理情况，总结分析存在问题；
集中研究解决重大、疑难、热点且有争议的非正常上访问题，安排部署今后工作，确保此项工作有效进行。

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