论行政给付基本制度的建立与完善
时间：2020-11-24 22:11:21 来源：达达文档网 本文已影响 人 
彭艳芬 何峥嵘
摘要：行政给付的顺利实施应落实如下基本制度：行政给付对象的资格审查制度、行政给付标准制度、行政给付程序控制制度、行政给付资金保障制度、行政给付的救济制度。
关键词：行政给付；
基本制度
中图分类号：DF31文献标识码：A文章编号：1672-2663(2009)03-0043-04
19世纪末20世纪初，随着市场经济的失灵、人权的发展，西方发达国家纷纷转向了福利行政和服务行政的行政模式，作为最能体现国家服务职能的行政给付变得越来越重要，形式日益多样化，将成为最主要行政行为类型。
对于行政给付的概念可以有多种界定。目前我国大陆学者占主流的观点认为：“行政给付即行政物质帮助，是指行政主体在公民失业、年老、疾病或者丧失劳动能力等情况或其他特殊情况下，依照有关法律、法规、规章或政策的规定，赋予其一定的物质权益或与物质有关的权益的具体行政行为。”这是对行政给付的一种狭义的理解，有较为广义的理解则认为：“行政给付是行政主体为保障个人和组织的生存权和受益权，维持和促进国家与社会的稳定和发展，依照法律规定和相关政策向个人和组织，尤其是出现生存困难并符合法定保障条件的个人和组织，提供物质、安全、环境、精神等各方面保障的行政活动及相关制度。”
笔者认为，从现代行政发展的大趋势来看，随着行政给付对象范围的扩大，对行政给付的理解也应该有一个更宽泛的视角。因此，本文所讨论的行政给付行为，定位于一个较广的范围，包括惠及全民的普遍性给付(如公物供给、医疗保障等)和针对特殊人群的特殊给付(如扶贫、救济等)，其主要包括以下三个方面：社会救助、社会福利、社会保险。
我国宪法第45条明确规定了公民的物质帮助权，但宪法规定的仅是抽象意义上的权利，这种权利的真实享有还需要依赖具体法律法规和相关制度的落实。从当前出现的一些案件实例来看，如每年过年领导慰问孤寡老人及生活贫困者；
个别地方要求领取最低生活保障金的给付相对人义务劳动；
又如甘肃定西市强行发放1亿元贷款，由于程序正义的缺乏，引来怨声一片。这些实例虽不是普遍现象，但却告诉我们：我国现行的行政给付制度理论研究有待加强，法规制度有待建立和完善。在行政给付实践中，还存在给付对象范围过窄、给付标准不明确、给付资金得不到保障、给付救济缺乏等弊端。因此，笔者认为，要保证行政给付的顺利实施，实现行政给付法治化，应建立和完善以下五项基本制度：
一、行政给付对象资格审查制度
行政给付对象资格审查是指要明确行政给付对象的范围、条件，对申请者的财产状况审查和就业状况调查、评估、审批事项等一系列问题，根据给付对象采取相应的给付形式和内容。
行政给付对象的资格审查是实施行政给付的前提，因此建立一套科学的行政给付对象的资格审查制度具有非常重要的意义：一是能较好地发挥行政给付的利益分配功能。从通常情况来看，通过行政给付分配利益的方式有两种途径：途径一是将公共利益和公共财产普遍地分配给不特定的社会个体，如公益设施的建设、维护和提供；
途径二是将公共财产倾斜性地分配给符合某种条件的社会个体，如行政救助等。二是能较好地发挥政府的责任和作用。在社会个体能力差异的形成和校正方面，政府发挥着三个方面的作用，其一，创造能使人们形成和具备某种技能可能的公平正义的氛围，如举办教育等；
其二，为所有社会个体得以占有财产和利益提供平等的机会，如社会公益设施的平等利用等；
其三，为发生生存困难的社会个体提供特别的救助，如社会保障等。只有通过对给付对象资格的审查，并对其予以区分，相应采取不同的给付形式，才能更好地发挥政府的以上三方面作用。
但是，从当前的实践来看，由于传统行政给付观念影响等原因，出现了行政给付的形式与对象对应紊乱。而人的需求的层次性决定了行政给付具有明显的层次性，行政给付既要保障生存困难者的基本生存需要，又要立足于提高所有人的生活质量，增进社会整体福利。为此，行政给付制度既应通过行政救助功能解决人们的最低生活需要，又需以行政供给解决人们日常生活需求，以行政福利来提高人的生活质量和增进社会整体福利。行政给付体系中，给付对象、给付方式、给付目的等必须对应准确，不能偏废。在我国以往行政给付制度实践中严重存在对应错位的现象，例如，对孤儿、孤老、残疾人等进行的行政救济往往以社会福利的形式出现；
失业救济与失业保险在资金来源和运用上未作明确划分；
义务教育、公共福利设施等社会福利项目因收费标准隐性或显性提高，使其失去了社会福利的性质而趋于商业化，进而降低了社会成员的公共福利水平；
各种岗位津贴、交通津贴、出差补贴、劳动补贴等具有保障性质的项目，仍被纳入社会福利范围等。
针对以上问题，笔者认为建立行政给付对象资格审查制度应做好以下几方面工作；
一是要正确把握行政给付对象的范围，根据给付对象的条件采取相应的给付形式。行政给付是政府服务功能的最重要的表现形式，是一种全面的、综合的保障制度。行政给付的对象不仅包括生存困难者，而且波及全部社会成员，行政给付的功能，不仅表现为救助和帮助，而是一种全面的服务；
不仅是经济上的扶助，而是一种全方位的服务职能。因此，正确区分给付对象，采取相应的给付形式，显得尤为重要。比如，对于生活困难者，我们应给予社会救助；
对于公共设施的兴建，则应通过社会福利。
二是在目前传统行政给付观念的消极影响仍未消除、国家财力有限的情况下，应着重解决社会热点问题领域的行政给付问题，如下岗职工、农民贫困问题。应该说这些问题是当前行政给付的重中之重。因此，当前重要的工作是要建立一套完整科学的综合测评体系来对贫困者的实际情况进行准确估测，能相对准确地估测出贫困者的贫困程度，估算出需要给予什么程度的救助可以帮其维持基本生存，尤其是在自然灾害发生后，科学的综合测评体系尤显重要。在现代发达国家，确定行政给付贫困对象的方法通常为两种：一种是定量方式，即国家公布一条最低生活标准——贫困线，凡低于此标准的人即为行政给付的对象；
另一种是定性方式，即根据不同种类的贫困群体，分别确定行政给付的对象。同时，为了防止贫困申请给付者存在隐性收人造成不应享受而享受行政给付的情况，各国一般要对申请人进行财产状况审查和就业状况调查，来确认申请人领取救助金的资格。所谓财产状况审查是指对申请人及其相关家庭成员的收入及资产状况进行审查，多数国家把申请人父母、祖父母和成年子女的财力状况也考虑在内。就业审查是要求给付对象必须努力寻找就业机会，并接受适当的工作安排，未通过就业审查的人，将被降低给付水平或取消领取资格。在确定贫困对象的方法上，笔者认为，在我国地区发展不平衡尤其是东西部发展不平衡，经济水平相差悬殊的情况下，可以采取定量方式与定性方式结合起来
考虑的方式，同时也应对申请者进行财产状况审查和就业审查。
二、行政给付标准制度
所谓行政给付标准制度就是要根据不同的给付对象，确定给付内容和数额的制度。建立行政给付标准对落实行政给付，发挥行政给付功能具有重要意义。
第一，能使有限的给付资源得到合理利用，发挥其应有的价值，促进经济发展。过高给付和过低给付都不利于经济的发展。过高给付，或者加重了财政负担，如欧洲20世纪初期至70年代末80年代初的所推行的福利政策，或者无法激发人民的积极性和创造力，如前苏联东欧国家的福利模式。相反，过低给付因达不到给付的目的，从而不能较好地发挥给付的应有功能。
第二，有利于公众对国家行政机关及其工作人员实行监督，减少腐败。
因此，应对行政给付标准予以规范，但是建立一套科学的给付标准制度应注意以下两点：
一是行政给付的标准并不是一成不变的，它与一国社会、政治、经济、文化、历史状况有关。也就是说行政给付的标准要随着一国的政治环境、经济形势、国家财政收入、劳动者收入水平、物价指数、给付对象、给付内容等具体情况的变化而变化。
二是根据给付本身性质和目前我国的现实情况，在全国范围内确立统一给付标准不具有可行性和操作性，但这并不排除在某一具体的给付方面有统一标准，比如，在确定最低生活保障金上，应在全国范围内确定一个最低的行政给付标准，财政状况较好的地区可在此基础上适当提高。国家统计、财政、社会保障、民政部门联合对全国居民生活消费最低标准进行调查、归纳，参考专家意见，并在征求社会各方面意见的基础上，制定出全国现金最低给付标准。
三是给付标准的确立，应以能满足公民的生存与发展的基本需要为尺度。对于作为生命个体的人来说，最重要的权利莫过于生存权，只有生存保障了才谈得上其他权利的享有。国家对于公民生存权的保障是永恒的主题，同时，生存权的内涵随着时代的发展不断丰富，它不仅仅只是满足生命体的延续，而且还应当以健康、充实的状态存在，因而就生存权而言，休闲娱乐也应当是其内涵之一，所以能满足公民的生存与发展的基本需要也是一动态的尺度。
三、行政给付程序控制制度
行政给付程序控制制度是指通过制定行政给付程序，为行政给付设置必要的程序要素，科学界定行政给付有关方面的权利义务，合理界定行政给付过程中必要的阶段性行为的制度。在建构行政给付程序时，需要指出的是，行政给付作为一具体行政行为，同样可以适用简易程序与一般程序之分，即可以适用行政给付简易程序与行政给付一般程序。但是行政给付又不同于其他具体行政行为，所以在建立和完善行政给付程序控制制度时，尤其要突出强调以下程序控制制度：
(一)说明理由制度。说明理由制度是指行政主体在作出或拟作出给付行为时，以适当方式向相对人说明做出该行为的事实根据、法律根据及其他理由的制度。根据实践，给付说明理由的情形主要有以下几种：①申请行政给会未获得批准时；
②在行政给付过程中有悖于常理做法时；
③行政给付变动行为时。当然，也存在说明理由的例外。比如，在日本，行政行为遵循“以说明理由为原则，以不说明理由为例外”。说明理由制度的法律意义在于：一有利于增强民众对政府的信任感，并最终促成法律的普遍遵守；
二有利于实现给付相对人或相关人的知情权；
三有利于制约政府的给付行为，减少其恣意行政的可能。
(二)公开制度。公开制度是指给付主体在实施给付行为的过程中，除法律规定的情形外，必须将行政给付的行为、程序、结果等情况公开。公开的内容主要包括：①有关行政给付的法律、法规和规章及有关文件均应当依法公布，允诉相对人依法查阅、复制；
②行政给付的程序应当公开，在行政程序中收集到的资料也应该公开，除涉及国家秘密、个人隐私及商业机密等除外；
③给付的标准、条件、结果要公开，公众有权查阅。公开制度的法律意义是：一是有利于公民事先了解行政给付规则，及时实现自己的权利，保护自己的权利不受侵害或者受到侵害时及时寻求救济；
二是有利于民众对政府实行监督，减少腐败。
(三)告知制度。告知制度是指法律、法规要对行政主体做出行政给付行为时，应事先告知该行为的内容，包括行为的时间、地点、主要过程，做出该行为的事实根据和法律根据及相对人对该行为依法享有的权利等。告知的内容主要有：一是身份告知，即在执法过程中出示合法有效的证件向相对方表明公务身份；
二是行为和依据告知，包括事实理由、法律依据和裁量理由；
三是权利告知，主要告知包括被给付人的陈述权、申辩权、回避申请权、救济途径及期限等内容；
四是利害关系人告知等其他应该告知的事项。告知制度的法律意义在于：①通过事前告知，不仅满足了被给付人的知情权，而且能减少行政行为的阻力，保证给付的顺利实施；
②可以保证受助人实现权利，同时也防止行政机关怠于履行职责。
(四)时效制度。时效制度是指法律、法规要对行政主体实施的行政给付行为设定明确的时间限制。对于时效制度的设立，我们应区分平常时期行政给付与紧急状态下行政给付的不同情形，对平常时期的行政给付可以分别设定申请、审查、批准和给付各个阶段的时限，而对于紧急状态的行政给付不仅在其程序设置上应有别于平时的行政给付，在时效的设置上也应有所调整。设立不同的时效制度的法律意义表现为：一是有利于防止和避免官僚主义，提高行政效率；
二是有利于避免因行政行为的拖延而损害相对人的权益。当行政给付表现为紧急救助时时效制度尤显重要，比如在发生了自然灾害等重大事件时，如不及时给付，被给付人的生存可能难以维持。
(五)听取陈述和申辩制度。听取陈述和申辩制度是指行政主体实施行政给付行为时，在告知相对人有关情况后，行政主体应允许相对人发表意见，并认真听取，加以考虑。如果其意见合理、适当，则应予以采纳；
如果不合理、不适当，应向相对人加以解释。听取陈述和申辩制度的法律意义在于有利于保证行政给付决定的正确性，尽可能避免错误和不适当的行政给付行为，从而保护行政相对人的合法权益。
四、行政给付资金保障制度
充足的资金保障是实施行政给付的前提，应当建立一套给付资金的筹集、管理、运转、调配、发放、监督的制度。
首先，要保障行政给付资金的足额筹集，包括对给付资金的筹集渠道、国家财政预算、国际援助等问题做出明确的规定，合理确定中央政府与地方政府之间的出资比例，完善中央、省、市三级资金调剂机制，调整财政支出结构，建立稳定、可靠的行政给付资金的保障机制。比如，德国行政给付的资金来自国家及地方政府，瑞典行政给付的资金由地方收入税支付。借鉴西方国家社会保障基金的筹集模式，针对我国社会保险筹资渠道单一、筹资比例不合理，当前我们可以采取社会保障社会化的途径来弥补行政给付能力的不足，社会化是西方国家解决社会保障问题、缓解政府压力的最重要措施。如德国，社会保障法的基本形式就是社会互助，它包括社会保险、社会补偿、社会促进和社会救济四方面内容。因此，我们也可采取多元筹资，同时注重发挥社会筹资、发行国债、国有资产变现、资本运营等筹资方式，从而缓解政府给付资金短缺压力。
其次，要建立保障行政给付资金顺利运行的制度，实施有效的监控。要对行政给付资金的管理机构及其地位、职责、管理方法、监督的主体、监督的方式、监督的效力等问题做出规定。
五、行政给付救济制度
“没有救济就没有权利，没有救济的权利不是权利。”立法机关在授予权利的同时，应设置各种救济手段，使权利在受到侵犯时能凭借这些手段消除侵害，获得赔偿或补偿。我国宪法第45条的规定是公民享有行政给付权的宪法依据。行政给付体现的是政府与公民之间的一种权利义务关系，保障公民的基本生存权是国家的义务，如果公民不服行政机关所作的行政给付决定时，行政机关应该告知其救济途径，并保障其救济权利的充分实现。我国现有的行政救济途径主要是行政复议、行政诉讼、行政仲裁和信访。但行政仲裁主要是行政机关解决相对人之间纠纷的方式，一般不适用于解决行政机关与相对人之间的行政纠纷。因此，行政复议、行政诉讼、信访都可以作为行政给付的救济手段。当行政给付申请被驳回后，申请人不服的，可要求原受理机构进行复议。同时，从基层到中央，各级政府部门都应该建立有关行政给付的畅通的投诉渠道。
救济制度作为确保行政给付顺利实施的最后一道屏障，具有重要的法律意义：一是可以及时发现行政行为的错误并纠正错误；
二是对违法或不当的行政行为所造成的消极后果进行补救，以保护相对人的合法权益。
