金融危机下非正规就业者社会保障问题研究

张士斌　梁宏志

[摘要]我国目前的就业压力与非正规部门的困境有关，非正规就业者社会保障是扩大内需的重要渠道，是经济景气时的劳动力和技能蓄水池，是中国城市化进程的迫切要求，也是金融危机下政府的社会责任。全球金融危机导致非正规就业者社会保障制度变革的机会窗口出现，我国应该顺势而为，在制定适度积极的劳动力市场政策的同时，加快构建融合了非正规就业者市场和经济特征的以社会保险为主体的多层次、全覆盖社会保障体系。

[关键词]金融危机；
非正规就业；
社会保障

[作者简介]张士斌，贵州财经学院工商管理学院副教授，经济学博士，中国社会科学院社会保障研究中心博士后；
梁宏志，贵州财经学院经济史研究所副教授，历史学博士，贵州贵阳550004

[中图分类号]F241.4[文献标识码]A[文章编号]1004-4434(2009)06-0132-04

金融危机对非正规就业者的冲击比较明显，导致我国就业形势发生转变，前几年较为宽松的就业环境被严峻的就业现实所取代。能否合理、有效满足非正规就业者的基本社会保障需求，是社会能否持续稳定，社会保障制度改革能否成功的关键。笔者认为，基于社会保障制度的基本目标和我国促增长、保就业的基本政策思路，全球金融危机导致非正规就业者社会保障制度变革的机会窗口出现，加快构建和完善非正规就业者社会保障制度的时机已经成熟，它不仅可以在很大程度上缓解目前我国的就业压力，还能够在某种程度上实现扩大内需的目标，促进经济增长，实现社会和谐。

一、就业压力与非正规就业部门的困境

1973年，“非正规部门”的概念由国际劳工组织(OIL)首次提出，并于1991年被定义为“发展中国家城市地区那些低收入、低报酬、无组织、无结构的很小生产规模的生产或服务单位”。它主要包括三类从业人员：小型或微型企业从业者；
家庭企业的从业者；
独立的服务者。在我国，非正规就业往往被“灵活就业”所替代。

国有、集体企业曾是我国城镇就业的主要渠道，但随着经济体制改革的逐步深入，私营企业、外资企业等非公有制企业逐渐成为城镇主要的就业渠道。数据显示，在1990年以前人现职的劳动者，从事非正规就业的比例为18.8％，以后年份人现职者的从事非正规就业的比例逐渐上升，到2002年，进入现职的非正规就业比例达到77％。对于初次进入劳动力市场的求职者，进入非正规就业岗位的比例达到77％，而遭受就业冲击后，从事非正规就业的比例则达到93％。从某种意义上讲，非正规部门的兴旺与否是中国就业压力的晴雨表。

自2008年，受国际金融危机的影响，中国经济增长放缓趋势明显，出口受到重创，特别是非正规部门受到的冲击更大，生产经营受到较大影响。2008年下半年，号称全球最大玩具代工生产商的合俊集团破产，工厂工人失业。东莞台商协会最新统计数字显示，当地有统计的外资制造业设厂数超过1.4万家，目前已知关厂或歇业的厂近2000家，占比超过14％。伴随着一些外贸出口企业的破产或停产，农民工失业回流现象上升。另一方面，大学生就业形势也不容乐观，2009年需要就业的大学毕业生超过700万(2009年有611万应届大学毕业生，加上还有100万2008年没有就业的大学毕业生)。在沿海地区，金融证券、进出口、房地产、流通类以及消费类知名企业是往年校园招聘的中流砥柱，但是今年这些企业提供的就业岗位急剧下跌，许多往年常进校园招聘的中小企业甚至大企业，已经明确表明将取消校园招聘计划。据中国社会科学院预测，2009年大学生的失业率为12％强，是登记失业率的3倍左右，大学生就业寒潮已然来临。

二、非正规就业者社会保障现状

1我国非正规就业者的社会保障制度规定

2001年，国家出台《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》，对城镇非正规就业人员参加及接续养老保险等作出具体规定。2005年，国家又统一规定城镇非正规就业者参加基本养老保险的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为20％，其中8％记入个人账户。2003年，劳动和社会保障部颁布《关于城镇非正规就业人员参加基本医疗保险的指导意见》和《关于推进混合所有制企业和非公有经济组织从业人员参加医疗保险的意见》，规定城镇非正规就业人员可参加基本医疗保险，缴率和缴费基数由各地根据实际情况自行确定；
项目一般包括住院医疗和大额医疗补助两部分。在失业保险和工伤保险方面，城镇非正规就业者一般通过单位参保，按照城镇职工相应的保险标准执行。

进入21世纪，上海和广东分别对外来从业人员(包括进城务工人员)的社会保障制度进行了探索。2002年，上海市出台《外来从业人员综合保险实施办法》，从而将外来人员纳入社会保险覆盖范围。综合保险包括工伤、住院医疗和老年补贴，采取政府组织、依托商业保险运作的模式，缴费主体是用人单位，单位缴费基数是上年社会平均工资的60％，缴费率是12.5％，单位为雇员连续缴费满一年的，雇员可以获得本人实际缴费基数的7％的老年补贴凭证。在退休时一次性兑现养老补贴费。广东省采取让外来务工人员直接加入现行社会保障制度的办法来解决非正规就业者的社会保障问题。全省21个市(区)级统筹单位根据企业情况执行不同的费率政策，缴费率为8％—20％不等，养老保险缴费基数由全省统一规定，职工工资不足当地上年度社会平均工资60％的，按照60％缴纳。

2非正规就业者社会保险现状

非正规就业者社会保障制度呈现二元特征，导致城市非正规就业者的社会保险参保率明显高于农村非正规就业者，遂在中国形成了四层次(元)的社会保障体系：城镇正规就业者社会保障体系、城镇非正规就业者社会保障体系、进城务工者社会保障体系和农村居民社会保障体系。2002年，在城镇居民中，正规就业者拥有养老保险的比例为84.5％，拥有失业保险的为72.5％，拥有医疗保险的为61.5％；
非正规就业者拥有养老保险的为37％，拥有失业保险的为20.7％，拥有医疗保险的为14.1％。所有非正规就业者参加养老保险的比例为14.9％。参加医疗保险的为9.04％，参加失业保险的为7.8％。由此可以看出，城镇正规就业者的社会保障水平远高于城镇非正规就业者，而城镇非正规就业者的社会保障水平又明显高于进城务工人员。

3现行非正规就业者社会保障的不足

总的说来，非正规就业者的就业特征决定了现行的社会保障体系难以较好满足其社会保障需求。由于非正规就业者的收入水平较低，他们很难承担现行社会保障制度规定的缴费额，而其雇主从劳动成本的角度也往往缺乏能力为其提供足额的社会保险金，过高的缴费率和过低的收入水平形成强烈反差，使得非正规就业难以获得社会保障。

现有社会保障制度的缴费率高，门槛较高。按照现行缴费标准，如果灵活就业人员全面参与主要

的社会保险，单位和个人的缴费率占工资总额的39％。对于基本养老保险，自雇型非正规就业者需要缴纳平均工资的20％，其中12％进入社会统筹，8％进入个人账户。养老保险缴费基数一般为地区平均工资的60％左右，没有60％的按照60％缴纳。2004年，广东外来务工人员的平均收入为750元，仅为广东社会平均工资1852元的40％左右，若其全面参与社会保险，即便养老、失业和医疗保险等总的缴费率为25％(20％的养老保险费，剩下为其他项目保险费)，如果按照全社会平均工资缴纳社会保险金，这些非正规就业者需要缴纳463元，即便按照60％的比例缴纳，社会保险金也达到278元。外来人员的基本生活成本在每月500元左右。如果其全面参加社会保险，则最少需要778元的工资收入，这说明一个典型外来务工人员的月收入(750元)无法满足其基本生活和社会保障的需要。非正规就业者按照现行标准缴费的难度很大。

而且，现有社会保险无法随参保者流动，政府服务不甚到位，也阻碍了非正规就业者参与社会保险。进城务工人员参保率低是既成事实，但其对养老保险的需求客观存在，自身也希望参加养老保险，相关调查表明：希望参加个人账户制养老保险的农民工占78.1％。农民工社会保险愿望与现实之间的巨大差距反映了现行养老保险制度的不足。

三、非正规就业者社会保障与经济增长、社会发展分析

1非正规就业者社会保障是扩大内需的重要渠道

宏观上讲，民众的保障通过政府社会保障的支出而实现。社会保障制度通过给需要者提供资金，提高了个人和公共消费，增强消费的支付能力，进而促进了企业的订货。因此，社会保障制度促进了销售市场的发展并间接促进了生产性投资的发展，进而打开了就业渠道。

微观上讲，非正规就业者是一种消费和服务能力。进城务工人员返回家乡，将会导致其消费水平下降(下降额度等于返乡农民工人数与其城乡消费差额的乘积)如果大量进城务工人员离开城市返回乡村，其总消费水平的下降将非常大，这对我国努力扩大内需的计划将极为不利。非正规就业者有衣食住行的基本生活需求，这些需求为当地经济创造了巨大的消费市场，许多城市居民的收入都依赖于非正规就业者的消费，这对于珠三角、长三角和环渤海湾等新型城市的影响特别明显，在出口不畅的情况下，一旦大量非正规就业者离开城市返回家乡，这些城镇的消费市场将受到很大影响。

2灵活保障是经济景气时的劳动力和技能蓄水池

过去几年里，珠三角、长三角、环渤海湾地区普遍出现民工短缺，从2004年到2007年，珠三角、长三角、环渤海湾的劳动力需求超过劳动力供给，曾经成为中国劳动力市场上的一个热点问题。这种短缺不仅仅是数量的短缺，也是质量的短缺，大量民工短缺对广东经济的不利影响显而易见。在经济处于不景气的时候，一定的劳动力的储蓄是经济恢复中必不可少的基本要素。而由于产业结构的升级，知识和技能需要不断使用和补充才能保证其不因折旧而大量丧失。因此，未雨绸缪，将非正规就业者吸引在本地，并通过不同渠道保持、提升他们的能力，是沿海地区经济持续发展的必要条件，也是避免再次出现民工荒的有效途径。

3加快构建非正规就业者社会保障构建是城市化进程的迫切要求

中国的工业化进程伴随着大量农村劳动力流入城市。社会、经济的发展也需要不断提高城市化水平，但我们不能将城市化简单地理解为劳动力从农村流入城市的过程，它不仅仅是一个人口分布的变换，更是一个人口经济、社会状态的转变，个人从农民变为市民，不仅身份发生变化，而且工作状态也发生变化，由此又带来了社会保障、生活环境、价值观念的转变。一个人一旦从农民变为市民，其生活所需只有通过商品交换来实现，失业等危险又比农村大得多，农民工通过社会保险建立自己的保障系统的需求将变得强烈。城市化对农村劳动力的技能要求也日渐提高，如果农民缺乏专业技能，不仅难以获得工作岗位，收入也难以提高，故而农民普遍存在技能培训的需求。

4非正规就业者的社会保障是金融危机下政府的社会责任

非正规就业者为当地经济增长作出了巨大贡献，并将进一步作出贡献。而且，许多非正规就业者缴纳过一定时期、一定额度的社会保险金。从这几个角度看，当地政府应该担负起社会保障的责任。由于全球金融危机，中国非正规就业者受到了较大冲击，非正规就业者的生存和生活环境恶化，他们对于社会保障的需求猛然增加，加快构建和完善非正规就业者社会保障制度的时机已经到来，政府和社会需要给处于困境的非正规就业者提供基本的生存和生活保障，助其度过经济难关，进而推动和谐社会的建设。政府迟早需要解决非正规就业者的社会保障问题，完全可以利用当前扩大内需的机会，适当加快灵活保障制度的构建。

四、构建非正规就业者社会保障体系。缓解就业压力

1构建以社会保险为主的多层次的灵活保障制度

社会保障是一个以社会保险为主体的多层次体系，我们可以采取不同途径来解决不同人群的社会保障需求。从制度安排来看，目前以正规就业为主的社会保障制度很难容纳非正规就业者进入到社会保险系统。需要建立一个容纳非正规就业者的统一的社会保障体系。通过全社会互助的社会保险，在正规就业者与非正规就业者之间共同分担社会风险，尽可能在不降低正规就业者社会保障水平的前提下，提高非正规就业者的社会保障水平，使社会保障制度得以发展并逐渐完善。基本思路是对现有社会保障制度进行重大改革，结合灵活就业的特点，在缴费基数、条件、缴费率和支付条件上加以变革，帮助大多数非正规就业者建立基本的社会保险，通过社会保险基本满足其社会需求，而对于那些处于最底层的非正规就业者(无法通过工作获得生存者)给予一定社会救助，逐步建立起以社会保险为主体的、全覆盖的社会保障体系。

2给困难企业以社会保障临时补贴。适当降低其人工成本

就业压力很大程度上由非正规部门的经营困难所致，如果能够采取一定的措施帮助非正规部门降低压力，可以缓解当前的就业压力。作为社会公民的企业无法逃避其社会保障责任，但在经济发展比较困难时，政府可以适当通过临时、特别补贴的形式来减轻企业的社会保障缴费，缓解其经营压力。目前，我国进城务工人员和大学毕业生的维权意识虽然有所提升，但是其维权能力和维权现状令人担忧，一些公司的老板、包工头等利用社会保障制度的漏洞，少缴或不缴社会保险费，造成了不良的经济和社会影响，对社会保障部门的声誉也大为不利。随着劳动合同法的逐渐深入和最低工资制度的不断发展，一些企业的人力成本有所提高，兼之全球金融危机导致外部环境恶劣，一些企业的经营确实困难。政府可以在对企业深入调查的基础上，根据不同企业提出的申请，进行严格审核，对于确实存在困难的企业给予特别资助，由政府代缴部分社会保险费，作为临时、特殊补贴，一待企业恢复元气，经营好转之后，再寻找机会将其应缴的社会保险费逐步补全。

3实施非正规就业者技能培训和创业培训计划

根据失业者的具体情况，建立高、中、低端多层次的培训体系，同时，加强失业者的职业技能鉴定工作和职业资格证书制度建设，争取引入社会力量参与失业人员的培训，如将中华职教社以及国内外的民间培训力量作为失业培训的辅助力量。特别需要强化创业能力的培训，注重积极为非正规就业者的创业提供良好的条件，改善他们的创业环境。给予大学生一定的创业培训，逐步在全国建立创业培训与小额贷款联动的工作机制，帮助大学生更好创业，以便尽量发挥以创业带动就业的倍增效应。而一些农民通过打工积累了一定经验，并拥有一定的资金积累，政府可以通过提供信息，协助解决产品销路等途径推动农民工创业。政府还可以在产业政策、财政政策等方面推动私营部门的就业岗位，提供一定的产业补贴鼓励劳动密集型产业的发展，还可以根据企业就业增加数给企业提供就业奖励金，并依据企业提供的就业岗位资助私人企业，通过工资补贴，减少社会开支等鼓励企业招聘失业者，特别是长期失业者。

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责任编辑：舒生