我国经济向零碳排放转型的基本思路

[摘要] 随着经济转向高质量发展阶段，我国能源消费在发展低碳经济的基础上必须迈向零碳排放的目标。但工业化和城镇化发展形成的粗放型和高碳型经济增长模式，能源核心技术尚未突破，以及统一碳交易市场亟待完善等因素，限制了实现零碳排放进程。从国际上看，欧盟在发展低碳经济上形成了 一系列有效的市场和产业政策措施，对我国的能源政策、财政政策和统一碳市场的建立有重要启示。当前，我国应树立新时代能源观，在优化产业布局、实现经济结构转型、完善市场化机制的条件下，推进技术创新，建立高效统一碳市场，细化财政税收政策。

[关键词] 零碳排放   能源转型   欧盟低碳   财税政策

[中图分类号] F424   [文献标识码] A   [文章编号] 1004-6623（2020）04-0107-06

[作者简介] 王宏利，中国财政科学研究院，研究员，博士，研究方向：财政理论与政策。

引 言

党的十九大报告提出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，要建立健全绿色低碳循环发展的经济体系，推进能源生产和消费革命，构建清洁低碳、安全高效的能源体系，推进绿色发展”。

为应对气候变化，不少经济体开展低碳化变革，力图转向绿色低碳的经济社会发展方式，走向可持续发展道路，以实现经济社会发展与资源环境承载能力相协调。在此背景下的能源变革和零碳经济转型，对各国的可持续发展来说尤为重要。

一、我国能源消费现状

（一）能源的消费弹性随GDP增速放缓显著下降

2005—2013年，我国GDP年均增速为10.2%，能源消费年均增长6%，能源消费弹性系数0.59，二氧化碳排放年均增长率为5.4%，单位能耗的二氧化碳年均排放量下降率为0.57%;2014—2018年，我国GDP年均增速下降至6.9%，能源消费年增长率大幅下降至2.2%，能源消费弹性系数下降为0.32，二氧化碳排放年均增长率也大幅下降至0.8%，单位能耗的二氧化碳年均排放量下降率提升至1.41%。值得注意的是，能源总消费需求增速虽然有所放缓，但新能源和可再生能源的需求仍然以年均10%左右的增幅快速上涨。截至2018年底，单位GDP的二氧化碳排放量较2005年下降了48%，已提前完成我国承诺的下降40%～45%的自主减排目标。

（二）煤炭消费波动下行

2011—2017年，我国GDP累计增长52.1%，而同期煤炭消费下降了9%，煤炭消费已经到达峰值并出现长期下降趋势。2020—2030年，预计我国建设规模将依次进入高稳期和收缩期，对钢铁、建材及其他终端消费煤炭需求将波动下行。与此同时，为保证用电量平稳增长，非化石能源对煤炭的替代率将会逐步上升，煤电耗煤量也会平缓下降。集中供热耗煤量预计短期内不会出现明显下降，新型煤化工的用煤量较快增长。总体来看，煤炭消费将会小幅下降。

（三）石油消费进入平台期，天然气发挥过渡作用

目前我国石油消费规模已达6.5亿吨，对外依存度接近70%。在能源清洁、低碳、安全、高效转型和经济高质量发展的驱动下，尤其是电动汽车高速发展背景下，我国石油消费总量预计于2025年达峰，峰值7.2亿吨。之后将在较长时间内维持在7.2亿吨左右的平台期，预计将于2050年下降到6.5亿吨左右。

2018年我国天然气绝对消费量2729亿立方米，同比增幅17.3%，增长超过400亿立方米，是我国天然气利用史上年度增长最大的一年。但目前来看，天然气在我国一次能源消费中仅占7%，同全球平均23%的比重还有较大差距。在新能源和可再生能源技术取得巨大突破之前，天然气作为低碳能源的代表，将是我国实现化石能源向新能源过渡，以及实现能源结构低碳转型最现实的桥梁。

（四）新兴能源长期利好

在今后相当长时期内，我国单位GDP能耗量年下降率将维持在3%～5%的水平，加上新能源和可再生能源的持续快速发展和成本下降，将长期利好零碳目标的实现。当前，我国水电、风电、太阳能发电规模均为世界第一，年新增投资和新增容量及产业化规模也是世界领先。到2030年，水电、风电、太阳能发电装机规模都将达到约5亿千瓦，非化石能源在一次能源消费中比重有望达到25%左右，超过20%的自主贡献目标。

二、我国实现零碳转型面临的挑战

当前，我国实现零碳转型仍然面临来自增长方式与产业结构调整、能源利用与低碳技术创新、政策引导与法律法规约束、零碳观念与生活方式融合等多重挑战。

（一）技术进步尚未抵消资源消耗的扩张，经济增长与碳排放尚未脱钩

改革开放以来，我国工业化和城镇化的飞速发展，是以一定程度的资源和环境的牺牲为代价的。随着我国进入工业化后期和城镇化中后期，经济增长方式应该由传统的依靠要素和投资驱动的粗放型，转向依靠创新驱动的集約型。但工业生产压力与转型的矛盾、城市发展的生态格局和污染排放，以及技术进步困难重重，使得经济增长在相当程度上仍依赖于传统的粗放型模式，加上早期工业化进程中累积的环境与能源问题尚未完全解决，加重了实现零碳转型的难度。

长期来看，我国能源需求将继续维持低速增长态势，并没有能耗大幅反弹的需求空间。但值得注意的是，近两年部分地方的能源消费和二氧化碳排放出现小幅反弹，原因在于经济增速下行压力凸显，基础设施建设适当扩张，以及现代煤化工项目的布局和建设。今后几年能源消耗和二氧化碳排放虽然不再可能出现2013年前高速增长的局面，但也可能呈现缓慢增长趋势，由此也可把握当前能源结构调整的方向，真正实现经济绿色低碳转型。

（二）产业供给结构与需求结构的不均衡累积形成能源高消费

改革开放以来，我国的能源消费和二氧化碳排放长时间呈现高速增长态势，与此同时，我国的产业结构也经历了由依靠第二产业逐渐向依靠第三产业转移，其发展方向符合一般规律。在过去粗放式产业结构下，长期形成能源高消费惯性，三大产业结构调整对节能减排的贡献不及技术进步，工业机构内部行业结构和产品结构的调整优化在一定程度上降低了能源需求，服务业等第三产业仍未有明显的替代和带动作用。

我国经济增长呈现出高投资、低消费特点，需求结构的优化还有较大空间。经济发展从需求结构上来看，国内全社会固定投资中有一半以上来自于制造业和房地产业，因此与之相关联的上下游行业中出现能源消费的较快增长;当前我国出口贸易仍然以加工贸易为主，其主要依靠产品和资源的投入，必然消耗大量能源并造成碳排放，改善外需结构仍要依靠创新知识驱动的生产模式。

（三）城镇化扩张过程中形成粗放型和高碳型的城镇模式

我国城镇化过去几十年呈高速扩张的趋势，但速度和质量并不匹配，城乡居民的生产生活方式、生活理念和生态需求并没有得到高质量的满足，伴随区域发展的不均衡，城镇化水平相对滞后于工业化发展。城市规模的扩大带来钢筋、水泥等高能耗产品的消费，并产生巨量的建筑垃圾，使城镇化发展演化成必然的高碳模式。城市基础设施、公共资源在规划上与城镇空间格局不匹配，在一定程度上加剧城市交通拥堵，进而加大城市交通体系和交通排放压力。城市规划脱离实际，规划决策缺乏科学依据，造成建筑存量大且老旧建筑缺乏维护，导致城市建筑寿命较短，在反复的拆除和重建中，造成资源的浪费，也增加了城市的碳排放。

（四）碳交易市场处于初启阶段，各项要素不足以支撑市场机制的高效运转

为实现经济社会发展方式的转型，我国积极探索和实践低碳模式，但在部分具体的政策和实施细则上与企业发展存在一定矛盾。如有的省区于2014年正式启动碳排放权交易，启动至今交易配额的分配仍然存在一定的问题。企业对于碳排放权存在一定认识和执行上的偏差，希望获得更多的配额，以保证企业在正常增速发展的同时能够有所结余，而不需要花费额外的成本来购买配额，这种理念显然与政府推行碳排放权交易的初衷有所背离。

当前，我国积极推进构建中国特色的全国统一碳市场，这是用市场力量代替行政管制来实现零碳排放的重要举措。其中，二级市场的运行是碳交易体系建设的核心。二级市场要在优化资源配置、化解体系风险、开展金融创新、形成激励机制、纠偏政策措施、实现信息公开和增强国际定价等方面发挥重大作用。由于全国碳市场建设的复杂性和艰巨性，当前的制度体系尤其是配套管理细则、基础设施建设、数据信息核查以及技术保障均有待完善。

由于碳交易市场的总量设定和配额分配制度的不完善和不均衡，加上覆盖率不足及行业多元化程度不够，国内尚未实现足够的碳交易市场人才储备，目前市场交易的总量和活跃度明显处于低位，市场交易要素的不完善导致市场整体运转的低效率。

三、零碳转型基本思路

实现零碳排放的目标和能源的高质量发展，关键在于“建立健全绿色低碳循环发展的经济体系，推进能源生产和消费革命，构建清洁低碳、安全高效的能源体系，推进绿色发展”① 。清洁低碳是指能源的全生命周期都是低污染的，能源系統的碳排放要保持在较低水平并持续下降，直至实现碳中和。经济高效是指能源的价格具有国际竞争性，能源供给和需求的各环节都能充分利用现代科技和管理成果。安全可靠是指能源保障的稳定和供应的多样化，并且能源系统有足够的灵活适应调节能力。

长期以来，我国包括煤炭、石油、天然气、可再生能源和核能在内的能源系统在不断发展，但由于各能源分系统相互独立，这一个个相对独立的系统未能协调发展，长期以来形成“能源竖井”，产生了一些局部矛盾，最终导致系统整体效率偏低、能源利用效率低的局面，成为能源结构调整的壁垒。

受限于我国“富煤少油少汽”的资源禀赋特点，以及经济保持稳定可持续发展的需求，我国当前零碳转型的基本方向在于，在我国现有的化石能源与非化石能源之间形成优势互补、协调高效的能源体系，在对化石能源进行清洁化利用的同时，依靠科技发展的巨大空间发展非化石能源，实现能源供给与需求的整体性优势。

随着能源核心技术取得重要突破，化石能源的清洁高效利用，以及非化石能源的成本迅速下降，能源系统可以实现清洁低碳和安全高效的统一，从而增强能源的协调性和平衡性。另外，随着经济发展进入高质量发展阶段，传统增长动能下的高耗能行业逐渐实现转型升级或逐渐减退，高新高端产业和服务业以其靠需求带动升级和低耗能的特点成为新的增长动能，从而转变依靠资源消耗推动经济增长的传统模式。换句话说，经济结构的优化，也反向带动了能源结构向更清洁、更有效率的方向转变。

四、欧盟实现低碳发展的

主要做法及对中国的启示

（一）主要做法

欧盟为实现低碳经济可持续发展的目标，形成了一整套包括市场、财政金融、标准协议等工具在内的低碳产业政策和措施。

1. 适时制定合适的能源政策

欧盟在实现能源转型、发展低碳经济中的不同时期推行不同的发展战略和政策措施。一是适时制定适合当下发展的政策措施。从政策的角度规范和指导再生能源领域的发展，从而实现可再生能源的发展规模和速度。二是进一步推动可再生资源的使用范围。欧盟在欧洲范围内发展风电、太阳能发电、生物能等清洁能源的使用规模，并不断优化电能传输网络、提高核能安全性等低碳能源技术，使得可再生能源发展在欧盟能源政策中发挥了主体作用。三是优化能源使用效率。在不同领域中提升能源效率，尤其是在交通运输、工业发展等高耗能领域，不断优化能源使用，并进一步降低对环境造成的污染，实现低碳清洁能源的发展目标。

2. 对低碳经济发展予以配套资金支持

合理地制定和使用财政政策工具，是欧盟发展低碳经济的主要推动力量。一是保障政府财政投入。在低碳产业和低碳能源的发展初期，欧盟给予足够的财政资金支持，帮扶低碳产业实现平稳有效过渡。二是加强政府采购。欧盟的政府采购作为重要的政策工具在发展低碳产业领域扮演了重要的角色，对于低碳产业的中期发展有着重要的意义。政府采购加强低碳产业创新发展的动力，给低碳产业带来发展所需的非补贴性的资金支持，也加速了低碳产业产品市场化的进程。三是财政补贴力度较大。欧盟财政补贴的覆盖范围涉及领域广，在新能源、可再生能源、节能技术研发等环节给予不同的财政补贴。

3. 充分发挥市场机制的引导作用

欧盟积极实践和推动碳排放交易市场的建设，将碳排放限额交易体系作为重要的市场激励手段。从市场机制的建设方面，碳交易市场总量大且覆盖体系完善，对于排放交易没有覆盖到的建筑领域和公共交通部门，也制定了具体的限制碳排放政策。同时，欧盟也对碳排放制定了严格的行业标准，针对汽车的碳排放、建筑节能方面建立了统一严格的标准。

（二）相关启示

1. 能源政策层面

首先，不断深化能源消费和供给变革。在能源消费和供给方面，要在中国特色社会主义市场经济框架下，坚持以市场经济为主导，合理控制和约束能源的使用，杜绝不合理的能源消耗;完成清洁能源替代传统能源的过渡，如太阳能、风能等可再生能源转化替代石油煤炭等传统不可再生的化石能源，将直接消耗的能源转化为清洁程度较高的电能，并加大其他非主要能源的利用效率，诸如提高海底液态甲烷、页岩气的合理开采利用技术，减轻传统资源过度消耗的压力。

其次，加强同清洁技术发达国家的合作，低碳产业同其他先进技术结合。合理引进发达国家的清洁技术，带动国内相关产业的整体发展，促进清洁技术研发上下游行业的革新。结合国外先进技术，强化国内绿色产业的创新发展。合理利用国内能源环境相关领域的先进科学技术，将高新技术与能源产业合为一体互相补充，革新以往的产业组织形式和体制，优化低碳产业的资源配置，提高发展规模和效率。

2. 财政政策层面

一是发挥财政政策的引导作用。加强对新能源的资金补贴，针对新型能源产业和产品给予及时的支持。财政补贴要覆盖低碳新能源的产业上下游，如对地热能、氢能、充电网络等新能源技术的资金支持。不拘泥于单纯的资金支持，在政策上要给予利好政策，创新政策的制定模式，结合当下先进的大数据、云计算等技术，针对性地制定相关政策。

二是合理制定并优化税收政策。国内对于低碳行业税收政策的使用较为简单，没有发挥出税收作为政策工具的作用。暴露的问题多是忽视低碳领域的消费环节，相关税收政策没有充分发挥推进低碳产业发展的激励作用，也缺乏对传统高耗能消费环节的抑制。目前可尝试征收传统高耗产业的碳税，有针对性地确定不同类目的税额，维护不同能源产品间的税负公平，从而促进低碳产业的发展，实现减少温室气体排放的最终目的。进一步落实“放管服”改革，对取得相应经营资质并经主管部门审核合格的新能源企业，可视情况免予相关许可。

三是强化财税政策实施全过程的监督，及时纠正政策目标偏差。避免只重视事后监督，应转变到财税政策全过程的监督，通过财税政策的事中监督，保障零碳经济中各事项在预定轨道中正常运行，及时纠正财政资金的运行执行政策中的偏差。

3. 金融政策及市场机制层面

通过金融手段进行支持。金融政策要加强对新能源产业的优惠贷款和债券扶持，但前提是建立绿色信贷，杜绝盲目的贷款支持，防止不良贷款的产生，贷款的审批可向新能源研发领域倾斜。规范低碳产业上下游贷款并遏制高耗能高污染行业的贷款。

加强低碳清洁目标下清潔指数的监测。进一步建立并强化“双控”机制，实现单位GDP能源强度和二氧化碳强度下降指标以及能源消费总量和二氧化碳排放总量控制，形成集投资补贴、税收优惠、贷款优惠和债券于一体的政策组合，完善全国统一碳排放交易市场。

五、推进我国零碳转型的路径

（一）树立新时代能源观，提升零碳转型与发展意识

应以低碳清洁技术带来可持续发展为原则，在零碳领域提升政府、企业、非政府组织与社会公众的能力与意识。强化零碳转型下的人才培养和机构建设，为低碳技术的发展积蓄力量，增强技术创新能力，加强政府的监管与协调能力，与政府机构改革一起，开展地方环境管理部门对零碳社会发展与零碳城市建设的宣传和管理能力建设。把政策实践、技术创新与思想意识的建设结合起来，形成一套实现零碳转型的良性机制。

（二）科学推进零碳目标下的产业布局和城镇化发展

一是强调低碳产业的技术创新，实现清洁能源发展的平稳有序;二是有规划地建设新能源基地，形成一批“绿色制造”的产业示范园区、工厂和企业，尽快研究出台合理的发展规划，如建立健全配套的电网工程，实现清洁能源的合理布局与电网建设同步发展等;三是加强政府的调控机制，有序制定发展生物质能、风能、太阳能等清洁能源的发展规划，避免清洁能源盲目发展和无序发展，保障清洁能源科学有序发展;四是结合当地实际情况，制定适合清洁能源资源充沛的偏远贫困地区的政策措施，有序实施计划开发和工程建设，在保障环境的前提下发展低碳产业，并利用低碳产业与清洁能源实现脱贫致富，将资源优势和生态优势转化为经济优势，将建成的偏远贫困地区率先发展成清洁能源示范区。

（三）优化细化财政税收政策

在补贴和征税“两手抓”的基础上，进一步细化目标和手段。从调整要素比价的角度出发，在总体不增加企业税负水平的前提下，对要素使用的征税进行结构性调整。如对稀缺环境质量破坏和能源资源使用增加征税，对尚且充裕的劳动力就业要素的强制性征税予以控制或减免，将征收的环境税或碳税通过转移支付补足社保基金对企业强制征收的部分税收缺口，还可以通过增值税的改革在总体上调整税收结构并平衡企业的税负水平。探索国家综合税制改革，尤其是包括二氧化碳和局部地区污染在内的综合环境税收体系，并将所得税收收入用于零碳转型发展，支持技术研发和示范区的建设等。

（四）实现零碳转型与经济结构转型双赢

经济增长方式的转变和经济结构的优化调整，与实现零碳转型的目标之间是协调统一的。优化经济增长中的产业结构、行业布局与产品生产方式，与实现碳排放目标和技术进步升级存在协同效应。在产业结构上，应当优化一二三产间布局，通过相应的制度建设和政策安排，提高现代服务业和生产型服务业在经济增长中所占的比重。在行业布局上，积极整合产业组织，提高高端制造业、高新技术产业、新兴产业等具有高附加价值产业的比重，实现工业发展和内部结构的现代化。在产品生产方式上，着力提高工业产品的附加值，实现企业产权制度改革，完善企业投融资体制，发挥区块链技术在提高工业效率和要素调整上的积极作用。

（五）以市场化机制引导碳排放技术创新

把握低碳技术创新的规律，根据技术发展周期不同阶段的特点，充分发挥市场机制的配置作用。通过财政税收政策和碳排放交易政策的激励作用，鼓励研发者在煤炭清洁化、新型能源利用等方面加大技术研发，形成零碳技术的研发、示范和推广使用，为使用者提供一定的激励效益，率先在一定区域和范围内，实现减排技术成本的大幅下降，直至低于碳排放的经济代价，从而依靠市场机制实现技术研发和使用的大范围推广和扩散。

（六）完善统一碳交易市场要素，引导其充分发挥市场机制

出台相关国家法律或地方性法规，明确交易市场各类主体及职责、各项权利和义务，以及各项违法违规行为及其惩罚措施;建立与法律法规相配套的各级管理制度，完善碳交易市场的登记系统和价格机制，也可适当利用期货、基金、保险等金融工具进行模式创新;加快相应的人才培养机制和国际交流合作机制，利用国际经验结合中国特色，在政策制定、激励机制、保障机制和市场运行机制方面有所突破、有所成就;完善市场总量的设定、范围的确定以及配额的分配体系，针对不同产业、行业和企业采取不同的配额标准，可建立第三方服务机构完善标准体系，推动碳交易市场化运行。

[参考文献]

[1] 李艳梅， 孙丽云， 庄贵阳. 近零碳排放示范区的内涵及建设路径分析[J]. 企业经济， 2017，10：
25.

[2] 陈健鹏. 能源消费、空气污染物排放、 碳排放达峰时序国际比较及启示[R]. 国务院发展研究中心《调查研究报告专刊》，2017年第43期.

[3] 李维明， 高世楫， 陈健鹏.国际比较视角下的中国绿色增长进程与对策[R]. 国务院发展研究中心《调查研究报告专刊》， 2018年第22期.

[4] 何建坤. 全球气候治理形势与我国低碳发展对策[J]. 中国地质大学学报（社会科学版）， 2017， 17（05）：
1-9.

[5] 何建坤. 新时代应对气候变化和低碳发展长期战略的新思考[J]. 武汉大学学报（哲学社會科学版）， 2018， 71（04）：
13-21.

[6] 史丹， 王蕾. 能源革命及其对经济发展的作用[J]. 产业经济研究， 2015， 74（1）：
1-8.

[7] 任保平. 新时代高质量发展的政治经济学理论逻辑及其现实性[J]. 人文杂志， 2018（2）：
26-34.

[8] 任保平， 李禹墨. 新时代我国高质量发展评判体系的构建及其转型路径[J]. 陕西师范大学学报（哲学社会科学版），2018（3）：
105-113.

[9] 洪涛. 国际清洁能源产业发展报告（2018）：
清洁能源蓝皮书[M]. 北京：
国务院发展研究中心， 2018.

[10] 魏丹青. 从“低碳”到“零碳”[J]. 浙江经济， 2017（10）：44.

[11] 赵文军，葛纯宝. 我国经济增长方式变化特征及其成因——基于248个地级以上城市的实证分析[J].财贸研究，2019， 30（11）：
14-25.