区域公共管理的概念辨析

杨钊　张进　熊远薇

摘 要：作为顺应时代发展的产物，区域公共管理对于促进区域经济、环境、社会等方面的发展具有重要的作用。辨析与明确区域公共管理这一概念的内涵，对于理顺区域内政府间关系、完善区域公共管理体制、增强区域竞争力、促进区域可持续发展有着重要意义。结合当前时代发展与社会变革的背景，梳理国内学术界关于区域公共管理的定义阐述，从区域公共管理的管理主体、管理手段、管理目标、价值追求四个角度对区域公共管理的本质特征进行分析，并以此为核心对区域公共管理的概念进行界定，对区域公共管理与其他相关概念的联系与区别展开辨析。

关键词：区域公共管理;政府间关系;区域发展;概念辨析

中图分类号：D035   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2020）09-0040-04

任何一门学科的产生和发展，都是社会与时代发展的产物。21世纪以来，经济全球化下区域主义和区域竞争的崛起、经济市场化下区域竞争的加剧以及区域公共问题的大量兴起，区域间的关系也变得愈加复杂[1]。区域公共管理是公共管理学科的一个分支领域，它和公共管理学科一样，是一个应用性、实践性较强的研究领域，致力于解决区域内经济发展、公共产品供给、环境治理等具体的区域公共管理问题。

一、问题的提出

国内自刘锋第一次提出区域公共管理[2]这一概念以来，诸多学者针对这一领域开展了学术研究，其中最具代表性的当属中山大学陈瑞莲、张紧跟等学者组成的研究团队。经过近二十年的发展，区域公共管理这一研究领域也日渐成熟，学者们对区域公共管理的概念、特点、研究内容等进行了深入的探讨，逐渐形成了较为完善的研究体系。

如前所述，区域公共管理是社会与时代发展的产物，其理论内涵自然也要随着时代的发展而不断得到丰富。近二十年的发展使得区域公共管理领域的研究形成了一定的体系，也具备了一定的中国特点，但是也存在着诸多不足。一方面，国内诸多研究者对区域公共管理这一概念的认识尚未形成统一，对于区域公共管理的研究尚处于“无序”的状态。另一方面，社会正经历着新一轮的变革，互联网、大数据技术不断发展，产业正经历着从资本密集型向知识密集型转变的过程，知识经济时代已然到来，新的时代背景必然要求我们对区域公共管理形成新的认识。因此，我们立足于学者们现有研究的基础之上，结合客观世界的发展状况，从管理主体、管理手段、管理目标等角度对区域公共管理的概念进行界定，继而辨析区域公共管理与其他相关概念的区别与联系。

二、区域公共管理的相关定义综述

（一）关于“区域”的定义综述

要对区域公共管理进行定义，我们首先需要了解什么是“区域”。从现有的研究成果上看，对于“区域”的定义，不同的学科、不同的理论有着不同的见解。

地理学把区域理解为地球表层的一个片段，它具有一定的面积、形状、范围或界线，其内部的特定性质或功能相对一致而有别于外部毗邻地区[3]。政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国国内的省界、县界重合[4]。社会学把区域理解为有着相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落，这使得区域与社区有了不可分割的联系[5]。而经济学则将区域视为一个在经济上相对完整的经济单元[6]。

其中，新区域主义是研究区域问题最主要的理论框架之一，它将区域分成宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义三个层级。宏观区域主义表现为在洲与洲的范围之内，各民族国家在结合各国规则的基础之上而形成的组织联合体。次区域主义表现为在国家与国家、国家与地区、地区与地区范围之内，一个独立的经济区域或单元进行跨国界或跨境的小范围经济合作。微观区域主义表现为在一个国家内部的工业园区、出口加工区或者省与省之间、地区与地区之间开展的合作[7]。

从不同学科关于“区域”的定义中，可以发现由于各个学科研究对象的不同，对“区域”的概念界定会存在一定的差异。但是，我们仍然可以总结归纳出一些共同的特征：首先，区域是一个有限的空間概念;其次，同一个区域内部存在着一些典型的同质性特征，并以此作为区域的划分标准。比如，传统行政区行政的治理模式以行政区划为标准来界定区域并据此提供区域内的公共产品与公共服务，一个行政区划即为一个区域。再次，区域的属性具有多重性。某一个行政区也可能同时具有经济区的属性，即一个行政区内也许存在多个经济区，一个经济区也许也存在多个行政区[8]。

综上，笔者认为，应当突破传统的以单一地理范围或行政区范围为标准来定义“区域”的思路，选择基于连续性空间的同质性特征为标准去进行定义。因此，区域公共管理视角下的“区域”应当表现为一国内部在经济、社会、文化、自然等方面具有某些同质性特征，且连续的、有限的空间地域范围。

（二）关于“区域公共管理”的定义综述

公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，从而达到提升政府绩效和服务品质的目的[9]。围绕着这一核心，学者们对“区域公共管理”作了不同的描述。根据已有文献，我们可以总结出两类有代表性的区域公共管理定义。

第一类是从管理活动角度看，区域公共管理主要指区域内的政府、企业、社会团体等多元主体，为了解决在经济、文化、交通、教育、环境、医疗卫生等领域出现的区域公共问题，通过协调、谈判、合作等方式对区域内多元主体之间的交叉重叠关系进行的管理活动[10][11][12]。

第二类是从管理制度角度看，区域公共管理主要指在“复杂性社会”生态环境下，为了解决区域内公共问题，提供区域公共产品或服务，区域内政府组织、企业、社会团体等多元治理主体所构成的组织形态及其治理区域公共事务过程中共同遵循的治理理念和制度设计[1][13][14]。

上述两个角度的定义，各有其侧重点。第一类定义从管理过程角度侧重于区域公共管理的活动和职能，第二类定义从管理制度角度侧重于区域公共管理的组织形态及制度设计。具体的区域公共管理活动需要建立良好的区域公共管理组织体系与运行机制来保障，而区域公共管理组织体系与运行机制也需要通过具体的公共管理活动来得以实施。因此，将区域公共管理活动与区域公共管理制度严格区分开来是不现实的。接下来，为了能够更加明确地界定区域公共管理这一概念，我们将对区域公共管理的本质特征进行探讨。

三、区域公共管理的本质特征分析

当前，全球化趋势不断加强，社会演进持续加剧，使得区域之间的联系更加紧密，各种社会关系更加复杂。科技的发展，使得社会生产力不断提高，产品的更新换代速度不断加快;现代的信息通信技术特别是互联网行业的发展，使得信息的传播更加迅速便捷;在现今大数据时代背景下，数据更成为一种显性“资源”，这对完善区域公共管理体制、提高区域整体竞争力提出了新要求。在这样的时代背景之下产生和发展的区域公共管理，其本质特征无可避免地体现出时代背景的要求。

（一）管理主体的多元性

在传统的区域行政模式中，政府是唯一主体，包办了行政区内部的所有大小公共事务。随着社会的不断发展，越来越多的区域公共管理问题无法单靠政府去进行有效的解决，区域公共管理理论也随之有了极大的发展与变化。现代公共管理主要表现为以政府为核心、以其他非政府组织为依托的多元管理主体，广泛运用行政、经济、管理、法律、教育等方式，增强政府的治理水平，提高公共产品与公共服务的供给水平与质量，实现公共利益。因此，区域公共管理更加强调在治理区域公共问题和区域公共事务中，区域内政府、社会团体、非营利组织、私营部门等多元主体的共同参与，从而形成多元协同治理体系。

（二）管理手段的综合性

从区域公共管理的管理手段来看，基于多中心的区域公共管理模式意味着区域内的地方政府与非政府组织、公民社会这三者之间的权力结构、资源支配能力将打破以政府为核心的传统区域行政模式，各管理主体将更多地以合作者身份而不是竞争者身份来参与区域公共事务的治理。同时，区域公共管理要求多元主体的参与，需要在权力的分配与运行上进行新的调整，即要求区域公共管理的权力是分散的、多元的，而不是集中于政府。它所依赖的是自下而上和自上而下双向互动、多元、分散的权威，而非行政命令型的强制型行政权威。各主体主要通过协商、谈判、合作等混合的治理手段对区域内公共事务进行联合治理。

（三）管理目标的多样性

区域公共管理具有多样化的目标，既包含经济性目标，也包含了社会性目标。区域公共管理的具体目标主要体现为以下三个方面：第一，促进经济发展，包括从区域公共管理角度分析区域经济协调发展，从区域政府间的合作管理角度探讨产业转移等[15][16];第二，推进环境保护，包括从区域公共管理角度探析生态领域政府间合作治理的困境及其对策，从区域地方政府协作的角度探讨大气治理防治等[17][18];第三，实现公共产品有效供给，主要从区域公共管理的角度研究文化体育、公共交通、医疗卫生等公共产品与服务在区域中的有效提供[19][20][21]。从以上分类可以看出，区域公共管理在管理具体的社会公共事务时，其主要目标集中围绕着经济、环境以及公共产品供给展开，根本目标则是增进社会福利。

（四）价值追求的公共性

如前所述，区域公共管理是公共管理学科的一个分支领域，而公共性则是公共管理研究的基础与核心[22]。在区域公共管理中，价值追求的公共性这一特征可以从三个角度来体现：首先，管理主体的公共性。区域内政府、社会团体、非营利组织、私营部门等共同构成了区域公共管理的主体，这些主体的成立和发展需要以体现国家利益、人民利益的宪法和法律为基础，同时代表着一定区域范围内社会公众的共同利益。其次，管理手段的公共性。区域公共管理的权力具有分散、多元的特征，要求各主体通过协商、谈判、合作等综合手段来对区域内公共事务进行联合治理。而这些治理手段充分地体现出社会公众与区域内政府等管理主体之间的互动过程。最后，管理目标的公共性。区域内经济发展、环境治理、公共产品供给等领域公共问题的解决，将作用于区域内全体公众的共同福祉，也推动着社会公共利益的总体实现。

综上所述，基于管理主体多元性、管理手段综合性、管理目标多样性、价值追求公共性等特征，笔者认为区域公共管理主要是指区域内政府、非营利组织、社会团体、私营部门等多元管理主体，为了促进经济发展、提供公共产品、保护生态环境等，通过合作、协商、谈判等方式，对区域公共事务进行协同治理的组织设计与组织活动。现代管理学理论认为组织可以從静态和动态两个角度去界定，即作为一个社会单位的组织和作为一项管理职能的组织。基于此，笔者认为，一方面，作为一个社会单位，即静态意义上的组织设计，区域公共管理表现为为了解决区域公共管理问题，实现区域协调发展而依据一定的法律程序所建立、行使区域公共管理职能的组织机构实体。另一方面，作为一项管理职能，即动态意义上的组织活动，区域公共管理表现为为了实现人力、财力、物力、信息等资源的有效组合，使其得以在时间和空间上相互协调以提高区域公共管理整体效率而进行的领导、决策、执行、协调、监督等一系列的组织活动过程。

四、区域公共管理与相关概念的辨析

当前，行政区行政仍然是诸多地区所采取的公共事务管理模式。但在当今社会快速发展的背景下，理解行政区行政与区域公共管理之间的联系与区别，选择一种适合本地区发展实践需要的区域公共事务治理模式是非常必要的。

（一）区域公共管理与行政区行政的联系

作为管理区域公共事务的具体形式，行政区行政是指基于单位行政区域界限的刚性约束，民族国家或国家内部的地方政府对社会公共事务的管理，在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态[23]。而区域公共管理则表现为包括政府在内的多元管理主体通过合作、协调、谈判等方式来针对区域公共事务开展协同治理。随着社会经济的不断发展，各种社会利益关系变得愈来愈复杂，良好的政府对于经济发展来说是必不可少的[24]。从这一点上看，无论是行政区行政还是区域公共管理，均强调地方政府作为公共事务管理主体的重要地位。

同时，我们可以发现，在20世纪末，由于交通设施、通信设备、技术条件等多个方面的制约，地方政府间的联系与交流相对较少，一定区域范围内公共事务的管理仍以行政区行政模式为主。然而进入21世纪以来，伴随着世界贸易组织的加入，我国更加积极主动地融入全球化发展。加上信息化时代的到来和交通运输条件的大幅度改善，为地区之间的经贸往来创造了有利条件，不仅推动着跨地区间经贸合作规模不断扩大，而且影响范围也从经济领域逐渐拓展到文化、社会、生态环境等领域。在这个阶段，各地政府对区域公共事务的管理开始由行政区行政向区域公共管理转变。与此同时，国内学术界对区域公共管理的研究开始兴起。因此，行政区行政与区域公共管理是伴随着社会的发展演进，在不同的经济基础之上所形成的管理区域公共事务的制度安排，两者之间表现为一个逐步递进演化的过程。

（二）区域公共管理与行政区行政的区别

行政区行政与区域公共管理作为区域公共事务管理的两种具体表现形式，存在着本质的区别。

1.公共事务管理主体的构成不同

行政区行政是以行政区划作为公共事务管理的出发点。在行政区行政模式下，政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的唯一主体。从本质上讲，行政区行政这种政府治理形态，是一种垄断型统治行政模式[23]。在这种治理形态下，政府充当着垄断者的角色，掌握着对区域公共事务的全部垄断权，同时政府的职能广泛，可以辨别公共问题，并根据公共问题的属性制定相应的公共政策，监督政府工作人员执行。

区域公共管理相比较行政区行政更加强调区域内政府、社会团体、非营利组织、私营部门等主体之间的互联互通，治理主体具有多元性。随着全球化以及信息技术的发展，社会问题愈来愈复杂，公众对于公共服务的要求也越来越高，传统的行政区行政难以充分满足公众的需求。因此，为更好地提供区域公共产品和服务，区域公共管理强调在一套完整的组织体系与运行机制安排之下，政府、社会团体、非营利组织、私营部门等主体通过合作、协调、谈判等方式有效参与公共事务的治理过程中。可以说，区域公共管理开创了多元主体共同治理公共事务的新格局。

2.公共权力运行的向度不同

在行政区行政的模式下，政府是拥有行政权的唯一主体，在权力体系中权力运行的方向是“自上而下”的，也就是说，政府与其他非政府组织间关系主要表现为命令与执行的关系，权力运行具有单向性。由此，政府受行政体制约束，其管理职能呈现出刚性、不灵活的特点，难以自觉地与其他非政府组织通过谈判协调等方式形成公共事务管理的制度安排。

区域公共管理则要求多元主体的参与，必然要在权力的分配与运行上进行新的调整。区别于行政区行政，区域公共管理在权力的运行向度上具有分散、多元的特征，而不是集中于某一主体。它主要通过自上而下、自下而上双向互动的、多元分散的权威，依托合作、协商、谈判等方式构建伙伴关系，从而推动社会公共事务的协同治理。

3.管理的价值导向不同

行政区行政强调以解决行政区划范围的公共事务以及公共问题为价值导向，行政区域界限作为行政区行政的出发点是行政区行政的最根本特征[25]。在行政区行政模式下，行政区划主导着政府管理的范围，政府以行政区划范围内公共事务及公共问题为中心，对于行政区划边界或跨行政区域的区域公共问题很少关注[23]。

和行政区行政不同的是，区域公共管理强调以解决区域内和跨区域的公共事务及公共问题为价值导向。随着城市化的快速发展，人力、资本、信息等生产要素在不同城市和地区之间的流通效率大幅提升，公共安全、环境治理和生态保护的形势愈发严峻，使得公共事务及公共问题的类型也越来越多样化、复杂化，传统的以行政区划范围为边界的管理模式已然难以有效适应区域发展的目标。因此，区域管理的范围理应突破原有的地区界限，将区域内外联结起来，依托综视视角，以系统性、全面性、发展性为原则，协同治理区域内和跨区域的公共事务及公共问题。

五、结语

区域公共管理是在社会关系复杂化、环境不确定性等背景之下出现的产物。中国地域广阔，各地区间经济发展水平、社会历史条件、自然地理状况等不尽相同，发展差异较大。伴随着我国经济、社会的迅速发展，这种复杂性和不确定性将体现得更加明显，大量的区域公共问题亦会呈现出新的特点。因此，厘清区域公共管理的概念、提炼区域公共管理的本质特征、辨析其与相关概念的异同，将为我们观察和理解新时代区域内和跨区域的公共事务及公共问题提供必要的认知基础。

参考文献：

[1]陈瑞莲.论区域公共管理研究的缘起与发展[J].政治學研究，2003（4）：75-84.

[2]刘锋.新时期区域公共管理创新[J].中国行政管理，2002（5）：39-41.

[3]张军涛，刘锋.区域地理学[M].青岛：青岛出版社，2000：2.

[4]阎学通，何颖.国际关系分析[M].北京：北京大学出版社，2017.

[5]郑杭生.社会学概论新修（第四版）[M].北京：中国人民大学出版社，2013.

[6]邢俊，翟璇，柯海倩.区域经济治理[M].成都：西南交通大学出版社，2017：2.

[7][美]詹姆斯·H.米特尔曼.全球化综合征[M].北京：新华出版社，2002：134-137.

[8]李荣娟.行政区与经济区的冲突与张力整合——区域公共治理的视角[J].国家行政学院学报，2007（3）：57-60.

[9]张成福，党秀云.公共管理学概论[M].北京：中国城市出版社，2004：2-3.

[10]郭风旗.我国区域公共管理理论分析[J].行政论坛，2005（4）：15-17.

[11]姚玫玫，陈静华.论多层次区域合作组织的建立——基于区域公共管理理论分析[J].黑河学刊，2006（5）：15-17.

[12]马海龙.区域治理：一个概念性框架[J].理论月刊，2007（11）：73-76.

[13]李金龙，陈豪.区域公共管理“泛行政化”现象初探[J].东北大学学报（社会科学版），2009（2）：143-148.

[14]刘仁春.区域治理：由行政区行政到区域公共管理——以区域经济合作为视角[J].广西师范大学学报（哲学社会科学版），2010（4）：27-32.

[15]张哲，夏慧.区域公共管理与区域经济合作发展研究[J].特区经济，2018（1）：82-83.

[16]邹玲.区域产业中我国西部地方政府合作治理研究[D].成都：电子科技大学，2012.

[17]唐玉青.区域生态府际合作治理的困境及其消解[D].苏州：苏州大学，2012.

[18]范思思.跨区域大气污染防治中的地方政府协作研究[D].长沙：湖南大学，2014.

[19]赵莹莹.“关-天”经济区政府跨区域文化管理研究[D].西安：长安大学，2012.

[20]邓竹君.机场交通一体化中政府作用问题研究[D].长沙：湖南大学，2013.

[21]李小华.区域公共管理创新视阈下卫生一体化运行机制构建研究[J].学习与实践，2013（07）：61-66.

[22]王乐夫，陈干全.公共性：公共管理研究的基础与核心[J].社会科学，2003（4）：67-74.

[23]杨爱平，陈瑞莲.从“行政区行政”到“区域公共管理”——政府治理形态嬗变的一种比较分析[J].江西社会科学，2004（11）：23-31.

[24][澳]欧文·E·休斯.公共管理导论（第三版）[M].北京：中国人民大学出版社，2007：85.

[25]成婧.江苏沿海城市群建设与政府治理模式创新——从“行政区行政”到“区域公共治理”[J].城市发展研究，2010（11）：19-24.

An Analysis of the Concept of Regional Public Management

YANG Zhao， ZHANG Jin， XIONG Yuanwei

（School of Law， Sichuan University of Science & Engineering， Zigong 643000， China）

Abstract：
As a result of the social of development， regional public management plays an important role in promoting the development of regional economy， environment and society. Differentiating and clarifying the connotation of the concept of regional public management， which is of great significance to straighten out the relationship between regional governments， improve the regional public management system， improve regional competitiveness and promote regional sustainable development. Combining the background of the current era development and social transformation， this paper analyzes the essential characteristics of regional public management from some perspectives， including the body of management， the instrument of management， the target of management and the value pursuit. With this as the core， the concept of regional public management is defined， and the connection and distinction between regional public management and other related concepts are distinguished.

Key words：
Regional Public Management， Intergovernmental Relations， Regional Development， Conception

收稿日期：2019-12-20

基金項目：教育部人文社会科学研究青年基金项目（18YJC810001）

作者简介：杨钊（1982-），男，四川苍溪人，讲师，博士研究生，从事区域协同发展与地方政府治理研究。