社区矫正中社会安全保障问题的思考

社区矫正中社会安全保障问题的思考

维护国家与社会的安全与稳定，是法治推进的应有内涵。在大力推进依法治国的今天，社区矫正需要将罪犯危险控制纳入社区矫正工作的基础地位。以下是达达文档网分享的内容，欢迎阅读与借鉴。

　　一、社区矫正中社会安全保障的涵义、地位

　　（一）社区矫正中社会安全保障的涵义社区矫正的社会安全保障，是指社区矫正机构在履行职责中通过有效管控社区中的罪犯，保障社会安全，维护公民人身、财产安全。对社区矫正的社会安全保障，可以从以下三方面理解。从价值方面理解，社会安全保障，是社区矫正制度存在与发展的基本意义。虽然社区矫正具有促进罪犯矫正的意义，但是，社区矫正更具有社会安全保障的意义。社区矫正的推行在一定意义上就是通过对在社区中的罪犯管控保障社会的安全、保障公众的安全，使得社会不因罪犯在社区中进行矫正而影响社会与公众安全的成色。从目的方面理解，社会安全保障，是社区矫正工作的重要目的。关于社区矫正目的，业内学者将教育帮扶放在重要位置。连春亮认为，社区矫正的目的是：执行刑罚、监督管理、矫正教育、危机干预、社会救助、恢复秩序。张凯、姜祖桢认为：社区矫正的目的是：监督管理与教育帮扶。虽然教育帮扶重要，但是，保障社会安全是教育帮扶的前提。如果社区矫正工作没有将社会安全保障纳入目的范畴，会导致社区矫正立足与发展的社会基础与政治基础被抽空。当罪犯被置于社会生活与工作，保障社会与公众安全是该项措施能否被社会、公众接受、支持的前提条件。正因为如此，克伦维尔（Cromwell，P.F.）认为，大多数罪犯的犯罪行为表明，他们不容易遵守法律及各种规范，将他们放到社会上是因为国家还追求促进他们融入社会的目标。然而，促进罪犯融入社会，不意味牺牲社会与公众的安全。相反，保障社会与公众安全是促进罪犯融入社会的条件。正因为如此，保障社会安全是社区矫正公众的第一个目的。从功能方面理解，社会安全保障，是社区矫正机构的职责。从社区矫正发展历程看，社区矫正实际是一种监禁刑执行的替代形式，即对于原本安排要安排在监狱服刑的罪犯，为了促进他们改造、帮助他们融入社会、降低刑罚投入等目的，通过修改法律、扩大缓刑、管制、假释适用，安排他们在社区矫正。虽然社区矫正中的罪犯犯罪较轻，适用缓刑、管制时考虑了他们的社会危险性，但是，他们毕竟是罪犯，具有对社会、公民侵害的现实危险。正因为如此，社区矫正制度在设计、制定中就安排有社会安全保障的功能。这是社区矫正纳入刑事法律而不是行政法律的原因，也是规定社区矫正机构强制权的根据。社会安全保障，是社区矫正的重要价值，是社区矫正工作的重要目的，也应当是社区矫正的重要职责。

　　（二）社区矫正中社会安全保障的地位 虽然在社区矫正中社会安全保障非常重要，但是其并没有获得应有的地位。从已有的理论研究看，很多成果没有明确将社会安全保障纳入社区矫正任务范畴。有的学者认为，社区矫正的任务是：控制社区矫正对象的人身危险性，帮助和保护社区矫正对象，促使社区矫正对象回归社会；有的学者认为，社区矫正的任务是：惩罚与教育矫正； 有的学者主张，社区矫正的任务是：行刑、矫正、安置救济；有的学者主张，社区矫正的任务是：执行刑罚、监督管理、矫正教育、危机干预、社会救助、恢复秩序。从有关规定看，社会安全保障的也未被写入其中。xx年7月最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于开展社区矫正试点工作的通知》规定：“1. 按照我国《刑法》《刑事诉讼法》等有关法律、法规和规章的规定，加强对社区服刑人员的管理和监督，确保刑罚的顺利实施。2.通过多种形式，加强对社区服刑人员的思想教育、法制教育、社会公德教育，矫正其不良心理和行为，使他们悔过自新，弃恶从善，成为守法公民。3. 帮助社区服刑人员解决在就业、生活、法律、心理等方面遇到的困难和问题，以利于他们顺利适应社会生活。”根据这一规定，社区矫正任务包括：监督管理、教育矫正、适应性帮扶。xx年12月国务院法制办出台的《中华人民共和国社区矫正法（征求意见稿）》中，将社区矫正的任务归纳为两项：监督管理与教育帮扶，即将原有的教育矫正和适应性帮扶合并为一。全国人大常委会xx年12月通过的《社区矫正法》保留了上述写法。根据《社区矫正法》第2条，社区矫正的基本任务是对社区矫正对象监督管理与教育帮扶”。我们需要正视社会安全保障在社区矫正的地位问题。

　　社会安全保障在社区矫正工作中具有独立追求的价值。虽然监督管理具有保障社会安全的意义，但是，监督管理不仅具有保障安全的意义，更有维护监督管理秩序的意义、保障执法程序正常展开的意义。正因为如此，监督管理并非社区矫正工作的第一位的目的，监督管理不能取代社会安全保障的价值定位。不仅如此，在社区矫正工作的目的层面的价值中，社会安全保障是最根本的价值，是最基础的价值。没有社会安全的保障，没有教育矫正的展开；没有社会安全的保障，没有社区矫正程序性的展开；没有社会安全的保障，没有帮助罪犯融入社会目标的实现可能。没有社会安全的保障，社区矫正将不能获得群众的支持，将不能获得各地政府的支持，将使得社区矫正工作丧失存在与发展的社会与政治基础。正因为如此，刑事执行程序的推进、教育矫正工作的开展、帮助罪犯融入社会等目的都在社会安全保障概念之下。社会安全保障在社区矫正中不仅非常重要，而且在社区矫正的工作中居于最基础的地位。

　　二、社区矫正中的社会安全保障有关条款的立法

　　（一）现行法律有关社会安全保障的条文梳理 虽然现行《社区矫正法》没有明确社会安全保障是社区矫正的职责、任务、目的等表达形式或者语句，但是，由社会安全保障价值决定，所以，现行《社区矫正法》规定了很多有关社会安全保障的法律条文。主要条文有： 第二条 对被判处管制、宣告缓刑、假释和暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正。对社区矫正对象的监督管理、教育帮扶等活动，适用本法。第二十三条  社区矫正对象在社区矫正期间应当遵守法律、行政法规，履行判决、裁定、暂予监外执行决定等法律文书确定的义务，遵守国务院司法行政部门关于报告、会客、外出、迁居、保外就医等监督管理规定，服从社区矫正机构的管理。第二十六条  社区矫正机构应当了解掌握社区矫正对象的活动情况和行为表现。社区矫正机构可以通过通信联络、信息化核查、实地查访等方式核实有关情况，有关单位和个人应当予以配合。社区矫正机构开展实地查访等工作时，应当保护社区矫正对象的身份信息和个人隐私。第二十七条  社区矫正对象离开所居住的市、县或者迁居，应当报经社区矫正机构批准。社区矫正机构对于有正当理由的，应当批准；对于因正常工作和生活需要经常性跨市、县活动的，可以根据情况，简化批准程序和方式。因社区矫正对象迁居等原因需要变更执行地的，社区矫正机构应当按照有关规定作出变更决定。社区矫正机构作出变更决定后，应当通知社区矫正决定机关和变更后的社区矫正机构，并将有关法律文书抄送变更后的社区矫正机构。变更后的社区矫正机构应当将法律文书转送所在地的人民检察院、公安机关。第二十八条  社区矫正机构根据社区矫正对象的表现，依照有关规定对其实施考核奖惩。社区矫正对象认罪悔罪、遵守法律法规、服从监督管理、接受教育表现突出的，应当给予表扬。社区矫正对象违反法律法规或者监督管理规定的，应当视情节依法给予训诫、警告、提请公安机关予以治安管理处罚，或者依法提请撤销缓刑、撤销假释、对暂予监外执行的收监执行。对社区矫正对象的考核结果，可以作为认定其是否确有悔改表现或者是否严重违反监督管理规定的依据。第二十九条  社区矫正对象有下列情形之一的，经县级司法行政部门负责人批准，可以使用电子定位装置，加强监督管理：（一）违反人民法院禁止令的；（二）无正当理由，未经批准离开所居住的市、县的；（三）拒不按照规定报告自己的活动情况，被给予警告的；（四）违反监督管理规定，被给予治安管理处罚的；（五）拟提请撤销缓刑、假释或者暂予监外执行收监执行的。前款规定的使用电子定位装置的期限不得超过三个月。对于不需要继续使用的，应当及时解除；对于期限届满后，经评估仍有必要继续使用的，经过批准，期限可以延长，每次不得超过三个月。社区矫正机构对通过电子定位装置获得的信息应当严格保密，有关信息只能用于社区矫正工作，不得用于其他用途。第三十条  社区矫正对象失去联系的，社区矫正机构应当立即组织查找，公安机关等有关单位和人员应当予以配合协助。查找到社区矫正对象后，应当区别情形依法作出处理。第三十一条  社区矫正机构发现社区矫正对象正在实施违反监督管理规定的行为或者违反人民法院禁止令等违法行为的，应当立即制止；制止无效的，应当立即通知公安机关到场处置。第四十七条  被提请撤销缓刑、假释的社区矫正对象可能逃跑或者可能发生社会危险的，社区矫正机构可以在提出撤销缓刑、假释建议的同时，提请人民法院决定对其予以逮捕。人民法院应当在四十八小时内作出是否逮捕的决定。决定逮捕的，由公安机关执行。逮捕后的羁押期限不得超过三十日。

　　第五十九条  社区矫正对象在社区矫正期间有违反监督管理规定行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定给予处罚；具有撤销缓刑、假释或者暂予监外执行收监情形的，应当依法作出处理。

　　（二）对现行法律规定的评析在现行法律中有的法律条款具有完整意义上的社会安全保障价值。具体条款是第29条有关电子定位装置使用规定、第47条有关逮捕提请规定的条款。根据第29条，社区矫正对象有下列情形之一的，可以使用电子定位装置：违反人民法院禁止令的；无正当理由，未经批准离开所居住的市、县的；拒不按照规定报告自己的活动情况，被给予警告的；违反监督管理规定，被给予治安管理处罚的；拟提请撤销缓刑、假释或者暂予监外执行收监执行的。根据第47条，对于被提请撤销缓刑、假释的社区矫正对象可能逃跑或者可能发生社会危险的，社区矫正机构可以在提出撤销缓刑、假释建议的同时，提请人民法院决定对其予以逮捕。上述条款的特点是：第一，罪犯已经表现出一定危险；第二，无论使用电子定位装置，还是决定逮捕，其目的在于管控罪犯的危险。 上述条款中的大多数，具有一定的社会安全保障价值，但是更大意义在于维护监督管理秩序，也就是要求社区矫正对象遵守有关规定。这部分法律条款围绕监督管理展开。监督管理的对象是社区矫正对象。监督管理的内容是要求社区矫正对象遵守有关规定要求的行为，如果有积极表现的，予以奖励；如果有违反规定行为，根据具体情况予以惩戒。第23条明确了监督管理规定的内容。根据第23条，社区矫正对象在社区矫正期间应当遵守法律、行政法规，履行判决、裁定、暂予监外执行决定等法律文书确定的义务，遵守国务院司法行政部门关于报告、会客、外出、迁居、保外就医等监督管理规定，服从社区矫正机构的管理。第26条规定了监督管理的方式。根据第26条，社区矫正机构应当了解掌握社区矫正对象的活动情况和行为表现。社区矫正机构可以通过通信联络、信息化核查、实地查访等方式核实有关情况，有关单位和个人应当予以配合。第28条、第59条规定了罪犯遵守监督管理规定的奖惩内容。根据第28条，社区矫正对象认罪悔罪、遵守法律法规、服从监督管理、接受教育表现突出的，应当给予表扬。社区矫正对象违反法律法规或者监督管理规定的，应当视情节依法给予训诫、警告、提请公安机关予以治安管理处罚，或者依法提请撤销缓刑、撤销假释、对暂予监外执行的收监执行。根据第59条，社区矫正对象在社区矫正期间有违反监督管理规定行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定给予处罚；具有撤销缓刑、假释或者暂予监外执行收监情形的，应当依法作出处理。我们看到，我国《社区矫正法》规定有体现完整意义上社会安全保障条款。然而，由于社会安全保障没有纳入社区矫正的目的中，所以，体现有完整意义上的社会安全保障条款缺乏目的依托。从法条关系看，电子定位装置使用条款、逮捕条款，其功能及其价值不是监督管理，而是对社区矫正对象的危险控制，也就是电子定位装置的使用、逮捕的提请，并非罪犯违反监督管理规定的惩戒后果，而是控制罪犯可能带给社会危险的需要。监督管理是因秩序建构需要而产生，危险控制是因社会安全保障需要而产生。监督管理与危险控制是不同的概念。前者可以用以维护社区矫正的秩序，后者可以用以社区矫正的社会安全保障；前者的管理关系是激励管理，即通过奖励与惩罚调节罪犯行为，后者的管理关系是危险管理，即根据罪犯危险程度针对性管理，并控制强弱度。

　　有关监督管理的条款具有一定的社会安全保障的意义，即通过促进罪犯遵守监督管理，维护社会安全，但是，监督管理的条款主要功能是维护社区矫正的秩序，促进执法程序的推进。在《社区矫正法》中，执法程序与对罪犯的监督管理紧密融合，而且具有全方位、全过程两个特征。执法性的程序要求在社区矫正各方面都有体现，而且贯穿社区矫正中的入矫、执行与解矫整个过程。所有的程序要求，也是监督管理的落脚点。由于监督管理的主要功能在于维护社区矫正秩序，所以，在罪犯表现出社会危险行为的情况下，监督管理往往无所适从。且不说罪犯违反禁止令、被提请撤销缓刑、假释的社区矫正对象可能逃跑的情形，就是出现罪犯失联查找情形、罪犯实施监督管理规定应当制止情形，如殴打他人，社区矫正的监督管理便很难应对。依照法理，在罪犯表现出社会危险行为的情况下，国家机构应当对其采取强制性的措施，但是，社区矫正机构行使的权力是监督管理的权力，监督管理的权力核心是行为考核与奖惩，而不包括强制性权力。正因为如此，《社区矫正法》第30条规定：“社区矫正对象失去联系的，社区矫正机构应当立即组织查找，公安机关等有关单位和人员应当予以配合协助。查找到社区矫正对象后，应当区别情形依法作出处理。”第31条规定：“社区矫正机构发现社区矫正对象正在实施违反监督管理规定的行为或者违反人民法院禁止令等违法行为的，应当立即制止；制止无效的，应当立即通知公安机关到场处置。”

　　三、社会安全保障的实施问题

　　虽然现行《社区矫正法》未将社会安全保障写入法律中，但是，在社区矫正实践中社会安全保障却占有重要地位。不仅司法行政机关工作安排中，社区矫正机构要落实社会安全保障的任务，而且在地方政府工作安排中，社区矫正机构也要承担社区安全保障的工作。司法部社区矫正局前局长姜爱东曾经指出：“社区矫正工作是国家安全体系的重要环节，对被判处管制、宣告缓刑、假释和暂予监外执行的罪犯依法实行社区矫正是维护社会稳定的重要内容，在贯彻总体国家安全观、创新社会治理、维护社会稳定中担负着重要作用。为了保障社会安全保障，诸如开展社区矫正风险研判、提高应急处置能力，成为各级社区矫正机构重要工作内容。将社会安全保障置于社区矫正工作视野符合实质理性，与社会需求一致。

　　由社会安全保障的社会价值与国家政策决定，社区矫正机构需要在现有法律框架下在社区矫正执法中积极促进社会安全的保障。

　　（一）观念上重视罪犯危险控制机制

　　社区矫正中的控制，是根据罪犯危险评估水平对社区中罪犯进行相应管控，从而实现社会安全保障的实践。危险控制机制具有下面的特点：第一，控制目标是社会安全保障；第二，社区矫正的控制的实质根据是罪犯的危险程度；第三，控制的功能是根据罪犯危险程度进行不同程度的约束；第四，危险控制是危险管理的组成部分。

　　社区矫正中的危险控制，不同于监督管理。社区矫正中危险控制与监督管理都具有管理的性质，但是，社区矫正中的危险控制不同于监督管理。第一，两者目的不同。社区矫正中的危险控制目的是通过对罪犯的管控，维护社会的安全，而监督管理的目的是维护社区矫正秩序。第二，运行机制不同。社区矫正中的危险控制机制是危险管理，罪犯危险越大，管控越严格，罪犯危险越小，管控越宽松；监督管理机制的激励管理，即通过奖励与惩罚手段调整罪犯的行为，遵守行为规范予以奖励，奖励的种类包括表扬、减刑，违反监督管理的行为予以惩罚。惩罚手段包括训诫、警告、提请公安机关予以治安管理处罚，或者依法提请撤销缓刑、撤销假释、对暂予监外执行的收监执行。根据《社区矫正法》第28条明确规定：“社区矫正对象违反法律法规或者监督管理规定的，应当视情节依法给予训诫、警告、提请公安机关予以治安管理处罚，或者依法提请撤销缓刑、撤销假释、对暂予监外执行的收监执行。对社区矫正对象的考核结果，可以作为认定其是否确有悔改表现或者是否严重违反监督管理规定的依据。”

　　社区矫正中的危险控制，不同于监控。“监控”是《社区矫正法》出台前，一些地方探索的对社区罪犯控制的模式。这种模式具有以下特点：第一，监控模式的基本立场。由于社区矫正是允许被判有罪的罪犯在社区中进行矫正，所以，监控模式的第一个立场就是维护社区安全，保障公众的安全。如何维护社区安全?监控模式的第二立场是主张对社区矫正对象进行全时空监控。第二，监控的环节。实践中，有的省通过抓住社区矫正对象在判、交、送、接、管、帮、罚等环节实现对社区矫正对象的监控。第三，监控的手段。对社区矫正服刑人员监控的手段主要有“人防”与“技防”两种。危险控制与监控的相同之处在于，两者都将社会安全保障作为工作的目标。危险控制与监控的不同之处在于，危险控制是根据罪犯危险程度进行的管控，罪犯危险程度高，管控厉度大，反之厉度小；而监控是一种面向所有社区矫正中的罪犯的控制，具体到罪犯个体，控制没有差别。

　　社区矫正中的危险控制具有突出的社会安全保障功能。第一，社区矫正中的危险控制目的就是社会安全保障，措施是根据罪犯危险进行管控；第二，具有效益高的特点。社区矫正的危险控制是根据罪犯的危险程度，也就是重新违法犯罪的可能大小，安排管控资源，具有管控的针对性。正因为如此，促进社会安全的保障，需要认识社区矫正危险控制这一概念、认识社区矫正危险控制的功能。只有充分认识社区矫正危险控制的价值，才有利于社区矫正中的社会安全保障的实现。

　　（二）充分利用现有法律规定促进社会安全保障

　　由社会安全保障实施的必然性决定，加之现有法律规定具有社会安全保障的一定功能，毕竟社会安全保障具有实质合理性，所以，社区矫正机构可以在现有法律框架下，促进社会安全的保障。

　　1.关于禁止令的执行

　　禁止令是《刑法修正案（八）》规定的非监禁刑制度的一项创新。根据《刑法修正案（八）》的规定，对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子，法院可根据情况，同时禁止犯罪分子在缓刑考验期限内从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人。禁止令是为了防止再次接触犯罪诱因，控制可能的危险，提高公众安全、社会安全而创新的法律措施。为了正确贯彻禁止令制度，xx年4月28日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布了《关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定（试行）》。禁止令具有以下特征，第一，强制性。禁止令的本质是法律义务，强制性是其内在属性，如果罪犯拒不履行禁止令就要承担相应的法律责任。第二，预防性。禁止令是法官基于罪犯的危险倾向做出的保护社会具体法益的措施，其根据是罪犯的危险倾向，其目的的预防罪犯实施可能的侵害。禁止令不同于刑事处罚，也不同于行政处罚。刑事处罚是因为犯罪行为而承担的法律后果；行政处罚是因为违法者因为违法而承担的法律后果。禁止令是根据罪犯的危险倾向而采取的管控制度，而非罪犯的罪错行为。第三，个别性。禁止令是法官根据具体罪犯的具体危险倾向而裁判的结果，而不是根据一般情况所作出的裁决。由于禁止令的立法及裁决基于社会安全促进，所以，禁止令的执行价值在于社会安全保障。在禁止令执行中，社区矫正机构需要：第一，充分认识禁止令的性质，禁止令具有强制性与预防性，禁止令不是刑罚或者行政处罚。禁止令是与社会安全保障密切相关的措施。第二，重视被适用禁止令罪犯的管控。罪犯被决定适用禁止令，表明法官根据其裁决经验，认定罪犯被判处或者宣告管制或者缓刑，对社会存在一定危险。只有社区矫正机构重视对被适用禁止令的罪犯管控，才能实现审判机关的裁决目标。第三，要坚持执行的个别化，根据被适用禁止令罪犯的具体内容进行执行；第四，重视对被适用禁止令的危险评估，并根据危险评估结果进行危险控制。

　　2.关于电子定位装置使用根据《社区矫正法》第29条，社区矫正机构可以在下列5种情况下对社区中的罪犯使用电子定位装置：违反人民法院禁止令的；无正当理由，未经批准离开所居住的市、县的；拒不按照规定报告自己的活动情况，被给予警告的；违反监督管理规定，被给予治安管理处罚的；拟提请撤销缓刑、假释或者暂予监外执行收监执行的。虽然使用电子定位装置的实质性根据是罪犯的危险，但是，由于使用的形式性根据是罪犯的行为或者状态，所以，执行的操作性明确突出。

　　3.关于逮捕提请权行使根据《社区矫正法》第47条，被提请撤销缓刑、假释的罪犯可能逃跑或者可能发生社会危险的，社区矫正机构可以在提出撤销缓刑、假释建议的同时，提请人民法院决定对其予以逮捕。逮捕提请权是法律授予社区矫正机构的重要权力。逮捕提请权在法律属于刑事强制权，是刑事强制措施中非常重要的措施，其他强制权是拘传、取保候审、监视居住与拘留。法律授予社区矫正机构以逮捕提请权，表明社区矫正关系并非行政法律关系，监督管理中的惩罚非行政处罚。这点对于明确社区矫正法律关系具有重要意义。关于逮捕提请权的使用根据是罪犯可能逃跑或者可能发生社会危险。如何判断罪犯可能逃跑或者可能发生社会危险?判断罪犯可能逃跑或者可能发生社会危险需要调动社区矫正工作者的能动性，发挥每个人的能力，但是，更要建立统一标准，科学评判，而科学评估的路径是推进罪犯危险评估制度。没有罪犯危险评估制度很难行使逮捕提请权。因此，从逮捕提请权的角度看，社区矫正机构也需要开展罪犯危险评估工作。3.关于与公安机关的协作公安机关不仅是治安行政机关，而且是刑事侦查机关。公安机关不仅具有行政处罚权，而且具有行政强制权、刑事强制权。正因为如此，《社区矫正法》规定有与公安机关相关的条款。根据第30条，罪犯失去联系的，社区矫正机构应当立即组织查找，公安机关等有关单位和人员应当予以配合协助。根据第31条，社区矫正机构发现罪犯正在实施违反监督管理规定的行为或者违反人民法院禁止令等违法行为的，应当立即制止；制止无效的，应当立即通知公安机关到场处置。根据第59条，罪犯在社区矫正期间有违反监督管理规定行为的，由公安机关依照《治安管理处罚法》的规定给予治安管理处罚。由于上述规定比较原则，即使《社区矫正法实施办法》的规定也缺乏操作性，上述内容需要在政法委与社区矫正委员会主持下进行转换，将上述规定纳入公安机关执法考核范畴，赋予操作性。

　　（三）在现有法律框架下积极探索对罪犯的危险控制措施

　　虽然《社区矫正法》建构了罪犯监督管理的激励机制，使得社区矫正根据罪犯的表现予以奖惩，调节罪犯的行为，但是，《社区矫正法》也给危险控制留了一扇门，规定了诸如逮捕提请权条款，未排斥危险控制机制。正因为如此，我国可以在现行法律框架下积极探索危险控制工作，将罪犯控制概念落到实处，一者提高罪犯管控的针对性，二者降低罪犯管控的投入，提高罪犯管控的效益。这对深化社区矫正工作探索具有现实意义。

　　危险控制就是根据罪犯危险程度予以相应管控，对于罪犯危险程度高的罪犯予以严格管控，而对危险程度低的罪犯予以宽松管控。在危险控制机制内高度危险的罪犯受到高度关注，并通过社区矫正机构对高度危险的罪犯严格管控确保社会安全、公众安全。在现行法律框架下，危险控制的要素主要有11个：报到；定期报告；外出报告；迁居报告；通信联络，信息化核查；实地查访；限制从事特定活动；限制进入特定区域、场所；限制接触特定的人；电子定位设备使用；逮捕提请权使用。常规危险控制要素有5个：定期报告；外出报告；迁居报告；通信联络，信息化核查；实地查访。特殊人员危险控制要素有3个：限制从事特定活动；限制进入特定区域、场所；限制接触特定的人。特殊情形下的危险控制要素有2个：电子定位设备使用；逮捕提请权使用。社区矫正机构可以根据罪犯的危险评估情况，合理安排上述要素使用。常规危险控制要素具有数值性，如通信联络可以是1周1次，也可以是1周7次。因此，可以根据罪犯危险程度安排常规危险控制要素的使用：对于危险大的罪犯可以使用更频繁的方法，诸如一周7次定期报告控制罪犯，而对于危险小的罪犯可以安排频率少的要素控制罪犯。罪犯危险控制探索需要坚持下列原则：第一，合法原则。所谓合法原则，是指罪犯危险控制措施限定在法律规定范围，法律没有规定的措施，不能使用。危险控制具体措施实施以法律规定为根据。这里需要注意的是，对特殊人员实施的危险控制以法院使用禁止令为前提。特殊情形下的危险控制措施使用需要在法律规定条件下实施。合法原则体现了法治的精神。

　　第二，危险原则。罪犯的控制需要根据危险评估结果进行安排。罪犯危险大，罪犯危险控制措施严厉，反之宽松。罪犯危险控制的措施只能根据危险评估结果进行安排，而不能根据罪犯的表现进行安排，否则会破坏激励管理秩序与危险管理秩序。

　　第三，对应原则。所谓对应原则，指危险控制厉度需要对应罪犯的危险程度，罪犯危险控制措施使用需要对应罪犯危险控制适用条件。

　　在罪犯危险控制措施探索中如何处理与激励管理的关系?基于社会安全保障的基础地位，罪犯危险控制措施的实施要优先于激励管理的措施。第一，在常规管理中，即使罪犯表现较好，如果罪犯被适用禁止令，禁止令仍然要执行，不能因为罪犯一时一事表现突出，而不考虑其对社会的危险。罪犯激励管理要从属于危险管理。第二，在罪犯违反监督管理规定的场合下，罪犯的行为可能既需要予以惩戒，如训诫、警告，又要根据罪犯表现判断社会危险变化情况。如果罪犯危险水平提升，社区矫正机构需要对罪犯提高危险控制等级，包括使用特殊情形下的危险控制措施，如使用电子定位设备。社区矫正机构不能以惩戒替代危险控制。

　　这里有个问题需要特别讨论一下：宽松的危险控制措施是否可以做为罪犯的奖励手段?之所以讨论这个问题是因为，在社区矫正探索中，有的地方探索计分考核，将放宽危险控制措施作为罪犯表现突出的回报。如罪犯参加学习、参加自愿劳动，获得5分奖励，然后减少通信联系的次数或者外出放宽。虽然罪犯矫正表现突出，在一定程度上反映罪犯危险水平的变化，但是，矫正表现突出，并不绝对意味罪犯对社会危险程度的降低。罪犯矫正表现积极，也存在伪装危险降低的可能。正因为如此，罪犯危险控制决定于罪犯危险评估，而不能是罪犯在社区矫正中的表现。

　　四、社区矫正社会安全保障立法完善的思考

　　现行《社区矫正法》在立法上存在社会安全保障立法不明确问题。为了促进社区矫正工作的进一步推动，可以考虑在时机成熟时以修正案形式修改《社区矫正法》。

　　（一）明确社区矫正社会安全保障的目的 在现行《社区矫正法》中，虽然法律规定有诸如电子定位设备使用这样的社会安全保障措施，但是，由于其缺乏目的性的法律根据，所以不仅诸如电子定位设备使用这样的社会安全保障措施在来源性解释上很难进行，也使得诸如电子定位设备使用这样的社会安全保障措施很难建构系统，因此很难扩展社会安全保障措施，保障社会安全，所以，《社区矫正法》 需要明确规定社会安全保障的内容。据此，本文主张修改《社区矫正法》第1条，将《社区矫正法》第1条修改为“为了推进和规范社区矫正工作，保障刑事判决、刑事裁定和暂予监外执行决定的正确执行，提高教育矫正质量，促进社区矫正对象顺利融入社会，预防和减少犯罪，保障社会安全，根据宪法，制定本法。

　　（二）规定危险管理条款在明确社区安全保障地位后，为此，《社区矫正法》需要规定危险管理条款。基于危险管理的独立价值与基础地位，本文建议将危险管理规定为《社区矫正法》第3章，将监督管理顺延为第4章。危险管理包括危险评估与危险控制两部分。危险管理中需要分别规定危险评估的内容与危险控制的条款。危险评估的条款的规定，不仅为危险控制奠定基础与实施根据，而且会促进审前评估技术的发展。危险控制条款可以将危险控制措施进行整合予以规定，体现出危险控制的精神。现行法律29条关于电子定位装置使用的条款、第30条关于漏管脱管条款的规定、第31条关于违反禁止令应对的条款规定，与奖励惩戒为机制的激励管理所体现的原则不一致，应当纳入危险管理章节中。在危险控制条款中需要明确规定危险控制水平要充分考虑罪犯的危险程度。

　　《社区矫正法》不仅需要规定社区安全保障的措施，而且要安排好社会安全保障与帮助罪犯融入社会的关系。在社区矫正中，促进社会安全保障与帮助罪犯融入社会，是对立统一关系。一方面，社会安全保障与帮助罪犯融入社会各具独立的社区矫正价值，前者通过保障社会安全为社区矫正为社会接受开辟道路，后者通过促进罪犯融入社会，实现再社会化，降低重新犯罪，另一方面，社会安全保障与帮助罪犯融入社会互相促进，社区矫正通过社会安全保障赢得社会支持，有助于罪犯融入社会，而罪犯融入社会，有助于降低罪犯与社会的对立，促进社会的安全。《社区矫正法》宜将危险管理机制融入罪犯管理中：对危险大的罪犯，严格控制，以促进社会安全保障，而对于危险小的罪犯，实施宽松管理，促进他们融入社会。

　　（三）明确强制权罪犯在社区中违反监督管理规定、违法，乃至犯罪，具有不可避免性。社区矫正目的本来就是社会安全保障、刑事责任承担与帮助他们融入社会三大目的有机整合。社会安全的保障的实现的主要途径是罪犯危险控制，而罪犯危险控制的实现不能不将危险状态应对纳入其中。所谓危险状态是罪犯具有违法犯罪征兆的状态，包括脱逃可能增大，实施伤害可能增大，实施杀人可能增大，实施盗窃、抢劫、破坏他人、社会与国家财物可能性增大，等等。例如因宅基地与邻居冲突，扬言要杀光对方家人。这里的危险状态具有以下特点：第一，危险状态是由于社区矫正中的罪犯所制造的；第二，这里是危险状态是被侵害的可能；第三，危险状态具有现实发生的紧迫性；第四，危险状态是社区矫正中一种重要现象。如何应对“危险状态”?虽然使用惩戒是一种应对方法，但是，使用惩戒方法显然不是合适的方法。首先，危险状态不能成为惩戒的根据。惩戒的根据只能是行为，而不能是状态。其次，惩戒对于危险状态没有直接的控制效果。危险状态具有危害发生的紧迫性，需要在出现时迅速采取措施。由于危险状态的特性所决定，为实现对危险状况的控制，我们需要关注强制措施的使用。所谓强制措施，是一种为了国家、社会或者公民人身或者利益不受到损害，而实施的暂时的特定对人或者物采取的法定的控制措施。强制措施具有应对危险紧迫的功能，所以，我国无论在刑事诉讼领域，还是行政法都规定有强制措施。对于社区矫正中出现的危险状态，可以考虑使用强制措施。

　　事实上，在社区矫正中为应对罪犯的危险状态，《社区矫正法》规定有一些强制性措施， 第29条的电子定位装置使用条款，第47条逮捕提请权行使条款，第30条罪犯失去联系查找条款，第31条罪犯违反禁止令制止条款，这4个条款在应对罪犯危险状态上具有很大的意义。但是，由于理论上尚未明确社区矫正机构的强制权，所以，上述规定并未规定单独章节。基于应对罪犯危险状态的需要与强制性措施的实施现实，本文主张我国应当明确社区矫正机构的强制权。

　　明确社区矫正机构的强制权，不仅有助于社区矫正机构的强制性措施实施师出有名，而且为促进社会安全保障，更好应对罪犯危险状态，当下可以探索新的罪犯危险应对措施：尿检；中途之家。

　　所谓“尿检”，是对特定的罪犯定期或者不定期强制进行尿液检查的措施。之所以规定这一强制性措施，其一，罪犯是毒瘾易染人群；其二，罪犯染毒后更容易重新犯罪。现实中有的社区矫正机构开始对罪犯实施强制性尿检。但是，由于尿检行为具有强制性，需要法律授权于社区矫正机构，所以，立法者需要考虑将尿检入法问题。

　　“中途之家”是一种为控制与降低罪犯危险状态而强制罪犯住宿并予以相应矫正的设施。中途之家具有下面特点：第一，中途之家允许罪犯白天外出学习或者劳动，晚上返回中途之家；第二，中途之家要求罪犯晚上接受相应的矫正项目；第三，中途之家的适用目的是控制与降低罪犯的危险状态；第四，中途之家是暂时性措施，当罪犯危险状态降低，罪犯就可以离开。中途之家不同于治安拘留。治安拘留是惩戒措施；中途之家是强制性措施；治安拘留由公安机关决定，中途之家由社区矫正机构决定；治安拘留是惩罚性措施，而中途之家是危险控制与降低措施。治安拘留不能替代中途之家。在法律适用中，我们反对以罚代控。治安拘留不仅不能解决处于危险状态的罪犯的危险控制，也不能解决处于危险状态罪犯的危险降低。中途之家在社区矫正中具有两大独特功能：第一，降低罪犯的危险的功能，通过对罪犯的一定控制，使罪犯危险不再攀升，在此基础上通过罪犯自我反省与针对性的矫正项目，使罪犯危险降低；第二，监禁替代的功能，使得可以被捕拘押的罪犯、可以撤销缓刑的罪犯、可以撤销假释的罪犯，通过适用中途之家，最大程度挽救罪犯。中途之家在我国具有一定实践基础，具有较强的实践需要，我国应当考虑将中途之家列为社区矫正的强制性措施。

　　在罪犯失联场合下、在罪犯违反禁止令场合下、在罪犯实施暴力场合下，是否赋予社区矫正机构一定强制权?随着社区矫正发展，未来也难免要进行研究。

　　保障社会安全是社区矫正开展的前提与基本原则。正因为如此，保障社会安全是社区矫正机构的社会责任。但是，保障社会安全不仅是社区矫正机构的社会责任，而且是社区矫正机构的法律责任。关于后者，法律有关禁止令的规定实质明确了社区矫正机构的社会安全保障法律责任。权责一致，是法律权力安排的重要原则。权责一致包括下面涵义：第一，权力主体的权力与其承担的责任应该对等。权力主体不能仅行使权力，而不承担责任，也不能只要求权力行使者承担责任而不予以授权。第二，向权力行使者授权是为其履行职责所提供的必要条件。没有权力，法律主体很难履行职责。第三，法律主体所承担的责任与国家所安排的权力对应，国家所授予的权力不宜超越法律主体所承担的责任，国家所授予的权力也不宜小于法律主体所承担的责任。如果要确保社区矫正机构承担社会安全保障的责任，《社区矫正法》需要给社区矫正机构授予相应的权力。

　　五、结语

　　维护国家与社会的安全与稳定，是法治推进的应有内涵。在大力推进依法治国的今天，社区矫正需要将罪犯危险控制纳入社区矫正工作的基础地位。为此，社区矫正需要研究罪犯危险管理、危险评估、危险控制等概念，需要研究危险管理与监督管理的区别，研究降低罪犯危险的矫正项目理论，研究社区矫正安全保障的地位，推动社区矫正危险管理理论的立足与拓展。社区矫正危险管理理论的立足，将会促进社区矫正工作社会安全保障水平的提高，促进社区矫正工作融入国家总体安全体系，为矫正方法探索创造条件，促进社区矫正建立在扎实的社会基础上，促进社区获得社会全方位支持。

　　实现罪犯危险控制的推进与探索，需要充分发挥社区矫正委员会的作用。社区矫正委员会是专门解决社区矫正工作探索中出现问题的权力机构。社区矫正委员会不仅在解决社区矫正工作探索中的人力支持、物力支持、财力支持上具有决定性作用，在社区矫正制度探索上也具有决定性的支持作用。

　　明确社区矫正社会安全保障目标，需要落实危险管理制度，促进危险评估与危险控制，对罪犯实施科学管理。而对罪犯的科学管理离不开专业化的队伍支持。近年越来越多地方的社区矫正机构探索“队建制”。“队建制”有助于社区矫正队伍专门化、专业化。当然，肯定“队建制”探索的同时，也需要肯定社区矫正中的社会工作的购买服务探索。“队建制”探索范围的扩大，不仅会引发对以司法所为核心的“片区制”的未来关切，而且会促进社区矫正队伍建设的重新思考。