司法责任制视野下上海基层检察院内设机构改革问题研究

　 司法的责任制视野下上海基层检察院内设机构的改革问题的研究

　一、基层检察院内设机构的具体设置

　　基层检察院内设机构改革过程中，要紧紧围绕司法办案这个中心工作，按照“内设机构减下来、办案组织强起来、质量效率提上去”的要求，构建司法办案部门、综合业务部门和司法行政部门统筹协作的“四梁八柱”基本架构。司法办案部门作为“柱”起到基础支撑作用；综合业务部门和司法行政部门作为“梁”发挥整合、衔接作用。具体而言，司法办案部门设置“八柱”，分别为刑事检察一部（审查逮捕部）、刑事检察二部（公诉一部）、刑事检察三部（公诉二部）、刑事检察四部（刑事执行监督部）、刑事检察五部（刑事诉讼监督部）、民事行政检察部、未成年人检察部、控告申诉检察部（公共关系检察部）。综合业务部门和司法行政部门设置“四梁”，分别为综合业务部门下设业务管理部；司法行政部门下设办公室、政治部、监察室。

　　（一）司法办案部门

　　1.设立刑事检察一部（审查逮捕部）、刑事检察二部（公诉一部）、刑事检察三部（公诉二部），专职行使审查逮捕、审查起诉职能。将基层检察院侦监科、金融科目前承担的立案监督、侦查活动监督职能剥离，整合为刑事检察一部，使其成为专司审查逮捕职能的部门；将侦查活动监督、审判活动监督职能从公诉科、金融科剥离，整合为刑事检察二部、三部，使其专门承担对刑事犯罪的公诉活动。

　　将审查逮捕、审查起诉与侦查监督、审判监督等职能适当分离的理由在于二者属于性质不同的检察职权。审查逮捕、审查起诉是对能否羁押、起诉犯罪嫌疑人实施的司法审查，具有显著的司法属性，同时具备程序启动的被动性、审查主体的客观公正性与职权的司法裁决性等特点；而侦查监督、审判监督等职权在性质上属法律监督权，具有职权行使的主动性、侧重效率性和非终结性等特点，二者不能混同。检察官同时担负诉讼和监督的职责，与法律监督所要求的中立性等相矛盾，而且可能会导致检察官诉讼角色的混乱，使其在心理上陷入矛盾境地，妨碍诉讼活动的正常进行。将诉讼职能与监督职能适当分离后，有助于检察官按照客观、公正的司法审查规律要求，更加规范公正地行使司法审查职权；同时，还有助于使检察官集中精力参与诉讼活动，全力应对以审判为中心的刑事诉讼制度改革后更具对抗性的刑事审判和更加严格的诉讼证明任务。

　　对于诉讼职能与监督职能的适当分离，有的同志认为，此举可能引发一案双办、重复劳动的问题。笔者认为：审查逮捕、审查起诉等诉讼职能与制发检察建议、提出抗诉等监督职能在职能性质、目标、行使方式上存在显著区别，由此决定行使诉讼职能与行使监督职能的检察官在审查案件、查阅案卷材料时的关注内容和重点有很大差异，前者重在通过对案卷材料的审查分析解决案件的事实认定及法律适用问题，后者着重关注的则是侦查、审判活动中有无违法失职行为、有无侵犯犯罪嫌疑人合法权益行为的发生，并通过督促、纠正确保侦查、审判机关准确执法、保障人权。由此可见，诉讼职能与监督职能在行使?^程中的“劳动内容”并不相同，对诉讼职能与监督职能的适当分离可能引发一案双办、重复劳动的疑虑没有必要。

　　此外，随着近年来上海科创中心建设及自贸试验区建设的不断深化，上海地区涉及金融创新领域、知识产权领域的新类型、新手法犯罪案件频发。这些案件专业性强、敏感度高，办理难度大，对办案人员的专业素质、办案能力提出了很高的要求。为应对新形势对办案工作提出的新挑战、新要求，打造专业化经济类犯罪办案团队，提升办案质量、确保办案效果；同时，也出于部门间工作量平衡、协调以及方便与公安机关对口联系的考虑，内设机构改革过程中建议将公诉部门分设为刑事检察二部（公诉一部）、刑事检察三部（公诉二部），由刑事检察二部负责普通刑事案件的审查起诉业务，刑事检察三部负责公安机关经侦部门管辖刑事案件及职务犯罪案件的公诉业务。

　　2.设立刑事检察四部（刑事执行监督部）、刑事检察五部（刑事诉讼监督部），统一行使侦查监督、刑事审判监督、刑事执行监督等检察监督职能。将基层检察院原社区科、监所科、狱检室承担的社区矫正监督、刑事强制措施及刑罚执行、刑罚变更、强制医疗执行监督等职能剥离，划归刑事执行监督部行使。将基层检察院原侦监科、公诉科、未检科、金融科的立案监督、侦查活动监督、一审刑事审判活动及一审刑事判决、裁定的监督职能，原社区检察科对公安派出所的监督职能以及原控申科对不服法院已生效刑事判决、裁定的申诉、国家赔偿案件的立案及审查决定等职能从上述部门剥离，划归刑事诉讼监督部行使。此外，明确与诉讼进程结合紧密的监督手段，如上诉抗、追捕、追诉等职能仍由刑事检察一部至三部行使。

　　曹建明检察长于去年全国检察工作会议上首次提出了检察监督体系的概念，指出要结合深化司法体制改革，加快完善中国特色社会主义检察监督体系，不断提升检察监督能力。

　近年来，随着检察监督任务的增加、检察监督要求的不断提高，迫切需要进一步研究如何科学分配检察资源，优化监督职能配置，提高工作效率。当前，检察机关有关刑事检察监督职能的资源配置存在诉讼业务与监督业务资源配置失衡、人力资源分散等问题，造成办案与监督一手硬、一手软，监督职能存在被弱化、边缘化的倾向，因此有必要增设刑事诉讼监督部与刑事执行监督部，统一行使侦查监督、刑事审判监督、刑事执行监督等检察监督职能。将刑事诉讼监督职能整合后，新设立的刑事诉讼监督部与刑事执行监督部将具有与自侦、公诉等控诉职能相比更加超脱的角色定位，有效化解检察官“既当运动员又当裁判员”的角色混同问题， 确保诉讼职能和监督职能按照各自的规律和程序运行，并且可以促进监督进一步明晰化、集中化、专门化，打造检察机关诉讼监督业务的规模优势。

　　对于诉讼业务与监督业务分离后，可能出现的因诉讼监督线索流转不畅而导致诉讼监督与诉讼业务脱节的问题，则可以通过在刑事诉讼监督部门与审查逮捕及公诉部门之间建立有效的信息共享与线索流转机制加以解决。通过建立刑事诉讼监督一体化办理机制，加强内部监督资源整合，在司法办案全程留痕的基础上，依托电子卷宗共享平台，通过案件同步审查、监督线索内部移送、判决裁定以及各类办案决定备案审查等配套制度，确保审查逮捕和公诉活动中发现的违法诉讼行为线索能够及时准确地传递到监督部门，实现诉讼与监督相对分离，办案与纠错同步推进。

　3.设立民事行政检察部，行使对民事、行政诉讼的法律监督职能及公益诉讼职能。十八届四中全会多次具体涉及民事行政监督工作，不仅对民事行政监督工作法律监督的属性予以强调，也为民事行政监督工作的未来发展提供了公益诉讼这一全新的途径。2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议通过了修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的决定，检察机关提起公益诉讼明确写入这两部法律。以此为依据，在内设机构改革过程中，民事行政监督部应以加强对公权力的监督为核心，健全“民事诉讼监督、支持起诉、民事公益诉讼”协调发展的多元化民事检察监督工作格局；坚持行政诉讼监督与行政违法行为监督并举，构建符合我国国情的行政检察监督制度，更好维护司法公正、促进依法行政。

　　4.设立未成年人检察部，集中办理未成年人检察案件。将原未检科承担的立案监督、侦查活动监督、审判活动监督职能剥离，并更名为未成年人检察部，实行捕、诉、研、防一体化办案机制，集中办理未成年人检察案件。

　　上海是全国未检工作的发源地，三十年的探索实践积累了丰富的成功经验。近年来，未成年人权益保护和涉及未成年人的犯罪发生了不少新变化，也给未检工作提出了不少新的挑战。在上海市基层检察院单独设置未成年人检察部，一方面能够与我国《刑事诉讼法》设专章规定未成年人刑事案件诉讼程序相呼应，符合未成年人检察案件办理的客观规律；另一方面也会对全国未检工作起到正面的导向作用，有利于推动上海乃至全国未检工作的持续深入发展。

　　5.设立控告申诉检察部（公共关系检察部），负责信访维稳、群众接待、控告申诉案件审查分流等职能。关于控告申诉检察部（公共关系检察部）的名称及职能设定，实践中有两种不同意见。一种意见认为，从保留原有工作品牌、维持公众对控告申诉工作认知的角度出发，可保留原控告申诉部门建制并维持其职能不变。另一种意见则认为，应将目前控告申诉部?T承担的信访维稳、案件分流等职能以及其他有关部门承担的群众接待、对外宣传等职能加以整合，设立公共关系检察部，集中力量加强检察公共关系建设。笔者倾向于第二种意见，认为公共关系检察部与控告申诉检察部相比，前者不仅在名称及职能设定上可以完全涵盖后者，而且还具有更加深刻、更为丰富的内涵。公共关系检察部的设置可以对原由检察机关内部多个部门分头行使的与社会公众进行沟通、联系的相关职能进行优化整合，通过集中力量、整合资源、畅通入口，使“信、访、网、电、视频”全面融合，对于顺应形势发展要求、实现检察工作与社会公众良性互动，赢得最广泛理解支持具有重要意义。

　　（二）综合业务部门

　　综合业务部门下设业务管理部，对检察业务统一管理，保障检察职权有效运行。将基层检察院原研究室、案管科、法警大队、技术科承担的检委会工作管理、法律政策研究、案件管理、司法警察、检察技术支持等职能划归业务管理部行使，将业务研究、案件管理、内部监督、技术支持等职能加以整合，在职能行使过程中加强现代科技应用，协调各种检察资源、统筹各项检察职权、统计各项检察业务数据，对检察业务进行全面统辖的系统组织和科学合理的安排部署，更加有力地保障检察权的高效、规范、有序运行。

　　（三）司法行政部门

　　1.政治部、监察室的机构设置、职能权限维持不变。政治部主要承担检察机关党的思想、组织、队伍建设等工作，涉及党组织建设、政治理论学习、干部晋升、人事管理、绩效考核等职能；监察室主要负责协助党组开展党风廉政建设、开展党的纪律检查和行政监察指导工作，查办检察人员违纪案件等。二者的职能权限具有相对独立性，与其他部门关联性较小、职能融合度也不高；且政治部承担的干部晋升、人事管理等工作以及监察室承担的检察人员违法违纪行为调查等工作也要求与其他部门保持一定的距离，以维持其客观性、中立性，基于上述考虑，在检察机关内设机构改革过程中，对政治部、监察室的机构设置、职能权限维持不变。

　　2.整合原办公室、行装科职能，设立新的办公室，主要负责机要文电、文稿起草、内外部联络接待及宣传、检务公开、经费保障、装备与制服配置、机关警车管理等办公管理、行装管理工作。通过职能整合，充分发挥办公室在检务保障工作中的基础支撑作用，积极运用现代科技，加强检务保障工作的智能化、程序化，提升检务保障工作的内涵、品质、效益，保障检务活动有序运转。

　　二、基层检察院检察官办公室的设置及组织形式

　　检察官办公室作为内设改革后检察权运行的基本组织形式和组织单元，是检察权运行的依托和根本。检察官办公室应以专业化为导向，综合考虑部门实际情况、工作特点、人员构成等因素加以设置。

　　（一）检察官办公室的设置

　　对于检察官办公室的名称设置，有两种不同意见。一种意见认为，为体现专业化导向，在检察官办公室命名时应突出案件的专业类型、体现专业分工，如在刑事检察一部、二部设立计算机网络犯罪检察官办公室、食药品安全犯罪检察官办公室等以专业案件类型命名的检察官办公室。另一种意见则认为，对于检察官办公室的名称设置应力求简化。笔者赞同第二种意见，认为按照第一种意见设置检察官办公室名称，一方面会使检察官办公室的名称过于冗长，使刑事检察一部、二部的检察官办公室从名称上无法区分；另一方面，按第一种意见设置办公室名称难以穷尽所有案件类型，必然产生不周延的情况；此外，由于全市各基层院受理案件的类型特点具有一定差异，如果按照案件类型命名检察官办公室会造成全市各基层院检察官办公室名称设置不统一，不利于对外沟通、联系。因此建议简化检察官办公室名称设置，根据各部门实际情况，将检察官办公室设置为审查逮捕检察官办公室（1）、（2）、（3），公诉检察官办公室（1）、（2）、（3）等，在此基础上再对各办公室的专业化办案类型进行细分和明确。

　　此外，关于确定各部门检察官办公室的专业化分工问题，笔者认为，对于司法审查属性较强的刑事检察一部至三部可以按照类罪名确定专业化分工，如刑事检察一部的检察官办公室分别专业化办理计算机网络犯罪、食药品安全犯罪、职务犯罪以及金融与知识产权犯罪案件；对于其他业务部门则可按照职能分工确定专业化方向，如刑事检察四部检察官办公室分别专业化办理刑事强制措施执行监督、刑罚执行活动监督及强制医疗、社区矫正活动监督业务。

　（二）检察官办公室的组织形式

　　根据办案需要及人员配备，检察官办公室可设置独任检察官或检察官办案组两种办案组织形式。独任检察官承办案件或事项，配备一名以上检察辅助人员（检察官助理或书记员）。检察官办案组由两名以上检察官组成并从中选任一名检察官作为主任检察官，同时配备两名以上检察辅助人员（检察官助理或书记员）。在对各部门工作量进行测算分析的基础上，结合各部门实际情况，杨浦区院对各部门检察官办公室及其组织形式进行了初步设定：刑事检察一部设审查逮捕检察官办公室4个，刑事检察二部、三部设公诉检察官办公室6个，刑事检察四部、五部设刑事监督检察官办公室6个，民事行政检察部设民行监督检察官办公室3个，未成年人检察部设未成年人检察官办公室2个，控告申诉（公共关系）检察部设控告申诉（公共关系）检察官办公室2个，业务管理部设业务管理检察官办公室3个及司法警察大队，一共设立检察官办公室26个及司法警察大队。

　　三、基层检察院内设机构管理机制

　　（一）检察业务管理机制

　　业务部门在院党组、检察长、分管副检察长的领导下开展工作，部门内设业务主任，由部门内资深主任（独任）检察官担任，在承担一定直接办案任务的同时，主要协助分管副检察长对本部门日常业务工作进行组织、管理，包括组织本部门案件研讨、趋势分析、业务规范化建设等日常业务管理工作；组织召开检察官联席会议，就办案工作对外进行沟通、协调、交流以及在分管副检察长领导下对本部门办案工作整体情况进行监督等。根据部门人数、业务量不同，每一业务部门可设若干名业务主任，部门业务主任超过一名的，应明确第一负责人。

　　独任检察官独立对案件事项作出处理决定并承担司法责任；检察官办案组内检察官既可以在主任检察官的指挥领导下协助主任检察官办理案件（此时由主任检察官和其他检察官共同承担责任，主任检察官对职权范围内决定的事项承担责任，其他检察官对自己的行为承担责任），也可以作为独任检察官承办案件，并对办案事项独立作出决定，主任检察官对组内检察官作为独任检察官承办的案件不行使办案事项决定及审核权。

　　各检察官办公室就所办案件直接向分管副检察长负责，由分管副检察长负责审核，各部门业务主任不行使案件审核权。分管副检察长不同意检察官处理意见，可以要求检察官复核或者提请检察委员会讨论决定，也可以直接作出决定。对于重大、疑难、复杂案件，部门业务主任可以召集检察官联席会议进行讨论，为承办案件的检察官提供参考意见。

　　（二）行政事务管理机制

　　业务部门分管副检察长负责所分管部门的党务、政务的总体部署实施、调整调度等工作。在此基础上，考虑到司法行政事务管理权与检察业务权适当分离的需要，各业务部门不再安排部门内检察官承担行政管理事务而由政治部派驻行政主任负责。行政主任受分管副检察长领导并接受政治部指导，向政治部报告工作，负责驻在部门党建、队建、绩效考评、人员管理等日常行政事务工作。行政主任由司法行政人员担任，按科级领导职务配备，根据部门人数、业务量不同，行政主任可驻一个或多个检察业务部门履行职责。内设机构改革后，政法专项编制和原有领导职数不核减，精简空出的?I导职数可用于行政主任的配备使用。

　　司法行政各部门设主任1名、副主任若干。其中，政治部设主任1名，由院领导班子成员兼任，按处级领导岗位设置；设副主任1-2名，按正科级领导岗位设置。办公室设主任1名、副主任1-2名，均按科级领导岗位设置。监察室设主任1名，可根据需要设副主任1名，均按科级领导岗位设置。考虑到办公室、监察室工作的重要性和综合事务管理的属性，根据任职干部的具体情况，办公室、监察室主任可高配为副处级非领导职务。司法行政部门主任在分管副检察长领导下负责本部门党建、队建、思想政治、人员管理等日常行政事务工作，副主任在主任领导下协助其开展工作。

　　四、基层检察院案件承办确定机制

　　内设机构改革后，原有内设机构组织体系被整合重构，业务部门设置及内部组织形式发生重大变化。案件管理各环节，尤其是案件承办确定机制如何适应内设机构改革后的办案运行模式，对于突出检察官主体地位，落实司法责任制具有重要影响。在案件承办确定机制上，总的思路是建立随机分案为主，指定分案为辅的分案机制：即考虑到各检察官工作量之间的平衡与协调，各业务部门办理的案件一般由案件管理部门依据分案规则将案件随机分配给部门内各检察官办公室。在此基础上，遇有专门类型案件则分配至相应专业化的检察官办公室；遇有检察官需要回避及属于关联、系列案件等特殊情形的，则依据事先确立的分案规则指定分案。各专业化检察官办公室集中力量专门办理部分专业性强、敏感度高，办理难度大，需要通过术业专攻、专案专办提升办案质量、确保办案效果的类型化、专门化案件。