论依法行政、开拓进取

　 论依法行政、开拓进取中国是个社会主义国家，依法行政、开拓进取是可少的政策，两者是相互依赖的关系，不可缺少一个。当今社会，发展较为迅速，依法行政是一个非常重要的政策。

　依法行政，又称行政管理法制化或行政法治。关于行政管理法制化的典型理解是：“所谓行政管理的法制化，就是说行政管理要通过法律加以稳定和巩固，使整个行政管理工作真正做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。用法律手段，即以立法的形式，来保证和维持行政管理的权威性与行政效能，做到在行政管理中真正靠法治，而不是靠人治。”①行政法治概念的典型解释是：“行政法治是指行政机关及其工作人员管理国家公共事务的行政权力必须依据法律而获取与行使，不得恣意妄为的一种公共行政的普遍原则和社会控制方式”②，“行政法治是法治的重要环节，也是法治的重点和难点”。至于依法行政，有一种观点认为，“依法行政的一般性解释是：在三权分立的国家政治体制格局中，公共行政权力主体即狭义的政府，应当依法设定和实施行政行为。至于对法的解释则在不同的时期、不同的国家有不同的理论与实践。但法的规范性或约束性作用始终是依法行政的精髓所在”；“依法行政是一种政治思想、政治理念，也是一种法律观点、法律制度，还是一种政治道德和社会价值标准”。依法行政作为一种宪政原则与行政管理模式，也是进入新世纪以来中国政府发展的基本方向。这一模式的建立与完善，对于现代国家民主和市场经济的发展，对于行政管理改革的巩固与完善，都有重要的作用与意义。1. 依法行政是现代国家民主，尤其是行政管理民主发展的前提与保证　国家民主或是行政管理民主，其实质都在于要使公共权力的运行能真正体现人民的共同利益与意志。在现代国家，人民利益与意志的直接与集中体现形式就是各种法律规范。而依法行政的核心就是要保持行政法律规范的规范性与约束力，确保行政管理活动在法律规范限定的范围内合法合理地进行。这就从根本上确保了行政管理活动民主化的实现。与此同时，现代行政法律规范还规定了公民和社会组织直接参与行政管理过程的途径、方式与权利保障手段，这也构成行政管理民主化的一种重要形式与推动力量。2. 依法行政是市场经济发展的客观要求与保证　市场经济是一种法制经济，也是一种强调权利与义务对等的经济形态。它要求政府作为公正的裁判，制定与维护社会普遍遵从的、以法律规范形式体现出来的各种“游戏规则”，如公平竞争、等价交换、第三者权威仲裁等。同时，它也要求在所有游戏规则的运行过程中实现“在法律面前人人平等”这一更为基本的法制规则。①正因为如此，市场经济的发展就离不开“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离”的国家政府，要求政府作为市场法律秩序的建立者与维护者，确保市场经济有序发展。但是，为确保“在法律面前人人平等”这一市场经济发展的基本要求与原则能得以实现，又要求政府行为具有公正性。对于作为政府的一部分，并且地位日渐突出的行政系统而言，实现依法行政、公平行政，也就成为市场经济顺利发展的客观要求和保障。

　3. 依法行政是控制行政权力膨胀趋势的必然选择　权力作为一种社会存在，本身具有强烈的扩张性、侵犯性、排他性、诱惑性、腐朽性、渗透性等不良特性，如果没有法律规范的限制，就很有可能出现滥用权力、腐败，乃至于独裁的现象。而且，公共行政系统与社会、与公民发生着最直接、最经常、最广泛、最具体的关系，事实上，在现代社会，公民从生到死的全部生活都与公共行政系统履行的管理与服务职能密切相关。从这个角度来说，社会与公民受到行政系统侵权的可能性也就最大。更为重要的是，由于法律规范的规定总是相对抽象的、原则性的，法律的适用也经常是模糊的、有争议的。事实上，作为执法机关的行政系统因而也就拥有了自由裁量的巨大空间，也就拥有了权力不断扩充的极大可能性。正因为如此，第二次世界大战以来，如何控制迅速扩张的公共行政权力，就成为各国政府与社会面临的一个基本宪政问题。迄今为止，实行行政权力法制化，促成依法行政，仍然是解决这一问题的最佳选择，至少是必不可少的途径选择4. 依法行政是推进与深化行政管理改革的有效途径　由于社会环境的不断变迁，尤其是20世纪70年代中后期以来，行政管理改革一直是各国政府面临的共同问题。依法行政正是推动与深化行政管理改革进程的重要力量与有效途径。一方面，已有的各项相关行政法律规范要求行政系统及其工作人员能够不断调整自身的职责权限、管理与服务的程序、方式和方法，以便能够适时满足社会与公民 日益变更的利益要求。这也正是各国行政管理最基本的改革动机。各种确保行政管理合法合理化的法律规范以及要求行政系统在法律规范范围内履行管理与服务职责的法治体制和原则是形成这种动机的制度与法律保障。另一方面，行政改革要想取得合法权威与地位，也需要实现改革方案的法制化和改革过程的合法化。在行政管理改革过程中形成的成果最终要依靠不断建立与健全行政法律规范体系来巩固与稳定。正因为如此，当代各国改革实践表明，一项成功的改革都是从制定与实施新的行政管理法律规范开始的。而几十年来的改革经历则表明，改革缺乏足够的法制化支持和缺乏应有的法律权威，是我国长期以来政府改革方案往往难以得到有效贯彻落实，政府改革总体效果难以达到理想目标的重要原因。这也正是进入新世纪以来我国政府把实现依法治国、依法行政作为我国政治与政府战略发展目标的根本原因。在中国的发展路途上，市场经济秩序是一直另政府头疼的问题。它需要政府来做出相应的政策。但前提是政府要有行为规范，政府行为规范创新的主旨是，加强依法行政、监政，规范政府行为，使政府工作真正转到法制轨道上来。社会主义市场经济是法制经济，不仅个人、企业和其他微观经济主体的行为要接受法律约束，而且政府本身也要接受法律约束。用法律规范政府的行为有两层含义，一是规范政府工作人员，政府公务员无论职位有多高，手中的权力有多大，无论是执法、司法人员，还是各级决策人员，都不能离开法律约束框架来活动，同时，还要加强人民对公务员的监督(包括舆论监督)。第二层合义是规范政府的行政行为，对政府行为，如对各级、各部门制定和发布红头文件、行政规章的行为符合国家法律和地方性法规，对微观主体的违规、越轨、犯法行为制裁的依据，不是来自个人意志和上级领导批示，而是来源于法律。市场经济秩序就是为保证社会经济系统顺畅运行，市场参与者之间的社会共同约定，即一种上升为法律、法规的经济制度安排。因而，市场经济秩序如何，取决于制度安排是否完善、合理即是否“有法可依，有法能依”；取决于诸如政府、企业、个体等市场参与者的行为是否“有法不依”；取决于执法者是否“违法必究，执法必严”。市场经济秩序是一个系统性概念，具体由其各子系统，如宏观、微观经济运行秩序、财税及金融市场秩序、商品和要素市场秩序、社会信用秩序、投融资秩序以及各级政府、企业和个体经济行为秩序等众多方面表现出来，其演变过程也具体为这些秩序的变更历程市场经济秩序至少包括四个方面的内容：一是市场竞争的主体秩序。秩序即规则。所谓市场竞争的主体秩序，就是指界定谁有资格进入市场、谁有权利进行市场竞争活动的制度与规则。市场竞争的主体秩序回答的基本命题是：谁在竞争？显然，市场竞争主体秩序的核心在于企业产权制度，如果在市场中进行活动的企业在产权制度上可以不接受市场硬约束，可以不接受市场规则，那么也就根本不存在市场经济中的主体秩序。二是市场竞争的交易秩序。市场经济是交易经济。所谓市场竞争的交易秩序，就是指规定交易条件如何决定的制度与规则。市场竞争交易秩序回答的基本命题是：怎样竞争？显然，市场竞争交易秩序的核心在于价格决定制度，因为如何交易，即能否成交的交易条件的根本在于价格，因此，交易秩序的好坏取决于价格决定是否真正体现了等价交换的市场原则，是否真实地反映了供求矛盾运动。三是市场竞争的法治秩序。市场经济是法治经济。从内容上来说，市场经济贯彻的是法权规则；从形式上来说，市场经济是契约经济，而无论法权还是契约，都要求法治。市场经济的法治秩序，就是指在法治上对市场经济内在竞争秩序和要求的承认及保护。四是市场竞争的道德秩序。市场经济是人类文明的一种历史形式，因此有其特定的社会道德基础。市场经济是信用经济，因而要求在全社会弘扬守信意识。市场竞争的道德秩序就是指在社会道德、伦理规范上对市场竞争的精神支持。就主体秩序而言，关键是在产权制度上使进入市场的企业能够真正接受市场规则的硬约束，使不具备市场责任能力的主体尽快退出。首先，加速国有企业的政企分离。政企不分的企业只能首先接受行政规则的约束，在一定市场上如果大量行为主体是政企不分进而首先接受行政约束的企业，那么就不可能有真正的市场秩序，顶多有行政秩序。其次，企业必须具有相应的资产责任能力。在一定市场上如果大量行为主体没有责任能力，甚至是事实上已破产的企业，那么就不可能有真正的市场秩序，市场规则就不可能得到贯彻。其三，市场中的行为主体必须权、责、利相对称，企业的治理结构必须有效，否则掌握企业权力者可以不负相应的责任，履行一定责任者又得不到相应的利益，既无效率也无秩序。权力一旦脱离相应的责任约束，便不可能存在秩序；责任一旦脱离相应的利益刺激，便不可能存在效率。其四，必须加速市场准入方面的法治化进程。一方面，必须清理违法甚至根本未经法律允许便进入市场的主体，因为它们的进入本身就是对法定秩序的否定；另一方面，必须按市场竞争要求不断降低进入壁垒，营造公平进入的条件，逐渐克服市场准入方面的特权和歧视。

　就交易秩序而言，关键在于形成合理有效的价格竞争机制。首先，加速推进市场化进程，创造在价格面前人人平等的公平竞争条件，克服经济体制转轨中存在的制度性价格歧视，如价格双轨制。在价格面前做不到平等，就谈不上交易秩序。其次，严格控制公款消费的范围和程度。只要商品或服务的消费由公款报销，那么买卖双方便更关心公款报销的标准，而不是通过讨价还价确定合理的价格。这样，价格必然失真，必然无法反映真实的供求矛盾运动。其三，努力探索和建设中国特色的反垄断机制。垄断定价是对价格秩序的破坏，通过垄断价格获得超额利润是对资源配置有效性的损害，反垄断是当代市场经济实践中的共识。我国的特殊性在于，相当多的垄断定价源于国有企业，而反垄断的主要力量只能是政府，作为国有资产所有者代表的政府如何反国有企业的垄断，这是亟待研究的问题。其四，严厉打击违法、欺诈性的价格投机行为。就法治秩序而言，我国现阶段最为突出的问题有两方面：一方面，由于经济生活的急剧变化，加之法律制度建设本身特有的稳定性，使得法制建设客观上在许多方面滞后于经济变化，从而形成某些方面的无法可依。这种无法可依现象在当代是普遍存在的，即使在发达国家，由于知识经济、科技进步等的快速发展，也使法治秩序难以完全适应经济发展。在我国，由于经济体制本身在不断改革，这使法治秩序建设同时面对经济发展和体制变化两方面的挑战。另一方面，法治秩序建设，不仅需要有法律制度，而且需要有法治精神，否则便会出现普遍的有法不依。法治精神缺乏而导致的有法不依，对市场经济秩序、对法治秩序的瓦解更为深刻。我国真正的市场经济建设不过20多年的历史，法治精神的培育，即遵法守法的社会自觉，尤其是立法、执法及公共权力持有者遵法守法的自觉性，尚有待长期培育。这种法治精神培育的历史滞后性，必然给我国市场经济秩序建设带来严重的困难，并且极大地增加市场经济秩序建设的成本。湖南省是中国文化大省，它的发展经验很丰厚。例如政府搭台，企业经营。这样子就能够取得精神文明和物质的相丰收。例如棉花一直是湘北地区主要经济作物之一，在听取了本公司的可行性介绍后，常德市、益阳市、岳阳市均将该技术列入政府2006年试验示范工程，并召集相关部门、技术人员、种棉大户相继召开了培训大会，3月18日，常德市市政府、市农业局与本公司联合召开了“湖南省首届棉花两无两化推广会”既毛树春研究员专题报告会，参会人员达到了200余人，省、市电视台及相关媒体均作了相关报道。3月31日，岳阳市又邀请毛树春研究员进行了一次专题讲座。两次报告会吸引了无数的棉农，询问电话和订购电话响个不停，在三湘大地掀起了高潮，图说棉花被抢购一空。常德市政府分管农业的副市长、市农业局局长亲自挂帅，成立了“两无两化”工作小组，并将此项目列为2006年的全市10大农业推广工程之一，并下文市属相关部门积极配合，一路绿灯。作为全国为数不多的洞庭湖高新农业科技园但又未能充分利用的2座高标准大棚也作为该技术的试验基地，常德市电视台、常德日报等媒体对此技术一直作跟踪报道，使得该技术在湖南是家喻户晓、人人皆知。有了政府的大力支持，企业的运作就更加如鱼得水，由压力变为了动力。公司将前期工作理顺后，制定出了科学定点、网络销售作为将来示范推广的工作方向。经过反复考察，在全省的主要棉区确定9个示范网点，分布3个地市，9个区县3000多个村，覆盖棉区每一个村，在村建立5亩面积的示范区。这是关键的一步，可喜的一步。由于棉花“两无两化”是一项全新的技术，为了一炮打响，采取了工厂化育苗与农户自己育苗相结合的办法，今年3月13日和4月17日，在洞庭湖高新农业科技园的高标准大棚内进行了两次育苗，取得了成功，提高苗床利用率。再由各片区选择有经验的农户进行自主育苗。公司以业务经理和专家组成了技术指导小组，结合相关部门建设社会主义新农村活动的东风，采用电脑幻灯片讲座与现场示范相结合的方式，到各乡、镇和各村进行现场技术指导。一遍一遍的讲、一遍一遍的做，先后进行了大小讲座30余场，参训人员达到3000人之多，基本上达到了户户懂技术、人人会操作。在育苗和移栽高峰时期，派技术员到重点乡镇进行蹲点，手把手的教、一点一点的看，从而使第一批苗的出苗率达到了95%以上。在示范中，十分注意标准苗床建设、行株距配制、地膜覆盖、水分管理、促根剂和保叶剂的使用、精耕细作、搞好移栽等关键技术环节。由于措施到位，第一批育苗、移栽取得了圆满成功，今年4月17日我们又集中进行了第二次育苗，预计可移栽面积约1000亩，出苗率达到了98%，已被预定一空。棉花“两无两化”栽培新技术替代传统营养钵育苗移栽是大势所趋，不可阻挡，预计明年全省示范推广面积将会达到60万亩，占30%以上，只要政府重视、科学引导、精心经营和棉农自主参与，棉花“两无两化”新技术一定会在三湘大地大放异彩。这就是政府搭台，企业经营，成功的例子。所以在我们这个时代一定要开拓进取，懂得创新，否则，就会被市场淘汰。第三产业,又称第三次产业，是英国经济学家、新西兰奥塔哥大学教授费希尔1935年在《安全与进步的冲突》一书中首先提出来的。它是指除农业、工业、建筑业以外的其他各业。根据国务院办公厅转发的国家统计局关于建立第三产业统计报告上对我国三次产业划分的意见，我国第三产业包括流通和服务两大部门，具体分为四个层次：一是流通部门：交通运输业、邮电通讯业、商业饮食业、物资供销和仓储业；二是为生产和生活服务的部门：金融业、保险业、地质普查业、房地产管理业、公用事业、居民服务业、旅游业、信息咨询服务业和各类技术服务业；三是为提高科学文化水平和居民素质服务的部门：教育、文化、广播、电视、科学研究、卫生、体育和社会福利事业；四是国家机关、政党机关、社会团体、警察、军队等，但在国内不计入第三产业产值和国民生产总值。由此可见，这种第三产业基本是一种服务性产业。依据第三产业的特性与我国经济发展的现状，我认为大力发展社区服务业是目前既可行又能提高人民生活质量较为关键的一环。今后相当长时间内，我国居民消费结构演进的核心将系于提高生活质量。很显然，由于我国广大城镇居民的生活越来越趋于社会化，通过社区服务业内容的扩大和水平的提高把人们从繁琐的家务劳动中解放出来，就为人们去追求享受与发展的需求创造了良好的前提条件。这正是第三产业发展的目的所在。珠江三角洲位于广东省的中南部，面向南中国海，为珠江出口处，毗邻港澳，是广东社会经济发展的先行地区，素有“鱼米之乡”之称。1994年广东省委、省政府正式宣布建立的珠江三角洲经济区，范围包括广州、深圳、珠海、东莞、中山、佛山、江门共7个省辖市，以及惠州市区和所属惠阳、惠东、博罗三县，肇庆市的端州区、鼎湖区和四会、高要两县，面积4.16万平方公里，人口2262余万人。它是我国第一个打破行政区划，按照经济区划原则建立的经济区，成为广东乃至全国商品经济最活跃和最具有发展潜力的地区之一。改革开放以来，珠江三角洲地区因开放程度大、经济发展快、收入水平高而成为全国改革开放的一个样板。以2000年珠江三角洲的主要综合经济指标为例，人口约占广东省30%的珠江三角洲，其主要经济指标占广东省的份额均是人口比重的2－3倍以上，是广东省实力最强、经济最发达的地区。珠江三角洲在全国的地位也很突出，人口只占全国的1.82%，第三产值增加值占全国的11.09%，而外贸出口额占全国的34.01%，实际利用外资占全国的21.13%，是全国对外开放程度最高的地区之一。事实上，长期以来，珠江三角洲地区的综合经济实力在广东省乃至全国范围内都一直保持着重要的地位。无疑，由于珠江经济的迅猛发展，其以外向型经济为主、快速实现工业化发展的模式，开辟了一条具有中国特色的沿海地区新工业化道路，对促进珠江三角洲产业结构由农业向工业和第三产业迅速转变，推动经济起飞并为增强我国综合实力做出贡献起了很大作用，成为我国较早实践邓小平理论，发展社会主义市场经济的典范之一。珠江三角洲地区产业发展的比较优势主要由四个方面的因素构成。首先是珠江三角洲地区在先行改革开放时，相对发达的农业已经为农村工业化奠定了基础，使非农产业即二、三产业的发展具备了必要的条件和广阔的空间，也就是说，其经济发展的起点比国内其他地区相对要高。其次是珠江三角洲地区有相对低廉的土地和丰富的劳动力资源，后者不仅包括当地的农村剩余劳动力，更主要的是由于珠江三角洲先行开放的效应所吸引的，内地大量的打工族使得珠江三角洲地区似乎有着可以无限供给的劳动力资源。可以说，我国劳动力资源丰富的比较优势，在此地几乎发挥到了极至。再次是港澳、台湾等对珠江三角洲地区大规模的产业转移，不仅带来了资金、技术、管理以及市场等外来资源，还引入了符合市场竞争原则的经济组织形式，诱致并激励了珠江三角洲地区原有经济组织的创新，使珠江三角洲地区的工业形成了以面向出口的中小企业为中心，以劳动密集型的电子、机电、食品、纺织、成衣、玩具、鞋类和建筑装饰材料等行业为主构成的新型加工工业体系，大量生产主要出口同时也面向巨大的国内市场的富有竞争力的产品。进入90年代中期以后，随着国内经济发展和世界信息产业革命的兴起，国际市场的变化使珠江三角洲地区的加工工业也随之升级。所以，我认为依法行政、开拓进取,是社会的必然趋势，也只有这样才能使中国的各方面都更上一层楼。参考文献：《依法行政读本》作者：应松年出版社：人民出版社《依法行政专题讲座》出版社:中央广播电视大学音像出版社