业委会实践困境、原因及路径选择

耿百峰 王敏 刘海燕 梁耿闻达

【摘要】作为基层社会治理的重要参与力量，业主委员会在实现城市精细化管理中扮演着重要角色。但是实践中由于多种原因导致业委会建设存在“成立难”、“选举难”、“坚持难”的“三难”困境，多措破解的路径有：大力培育居民自治意识;完善业委会实操机制和运行规范;赋予环境和物业管理委员会以“实权”，为居民维权开辟新渠道等。

党的十九大报告提出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”。作为基层社会治理的重要参与力量，业主委员会（以下简称业委会）在实现城市精细化管理中扮演着重要角色，作用日益突出。但是，课题组通过调研发现业委会实践中存在“三难”的困境，在深入分析原因的基础上，课题组提出了破解路径。

一、业主委员会实践案例分析

2003年建设部《物业管理条例》出台，第一次提出了“业主大会”这个概念。2007年《物权法》出台，从人大立法高度确立了业主大会和业主委员会的法律地位。2010年建设部制定实施了《业主大會和业主委员会指导规则》。济南市业主大会制度的提出最早追溯到1999年出台的《济南市物业管理办法》和2001年的《济南市住宅区业主委员会产生办法和议事规则》。随着2003年建设部《物业管理条例》的颁布实施，济南市房管局制定出台了《济南市业主大会和业主委员会指导规则》。2015年2月1日修订实施的《济南市物业管理办法》（此办法于2018年6月废止）从地方立法角度对业主大会制度进行了更为详尽的规定。

业主委员会是指由物业管理区域内业主代表组成，代表业主的利益，向社会各方反映业主意愿和要求，并监督物业管理公司管理运作的一个民间组织，具备独立法人资格。2002年中润裕华园成立了济南市首个业主委员会。目前，济南市共有1689个住宅小区（宿舍区），累计成立业主委员会200多个，在房管部门备案的有168个，目前正常运转的仅有60多个。

通过调研发现，目前济南市住宅小区成立业委会的目的主要分为两种，一种是发挥业委会的维权作用，维护业主利益，可称为“维权型业委会”，一种是发挥业委会的自治作用，更好的实现业主自治，可称为“自治型业委会”，在济南市已成立的业委会中前者占绝大多数。

1、“自治型业委会”——天桥区康成花园小区业委会

基本情况。康成花园小区成立于2016年，隶属于天桥区宝华街街道，该小区分东、西两区，面积0.1平方公里，共有居民楼17栋，3124户，人口10000余人。该小区于2017年9月份成立业委会。康成花园小区是铁路投资建设的职工宿舍，小区居民比较单一，多为铁路职工。康成花园小区业委会成立后充分发挥了业委会在社区治理中的作用，解决了很多问题，比如自主选聘物业、解决公共场所停车难的问题、解决门禁提升问题、解决地上车位分配问题等等。

经验做法。一是充分发挥社区党组织的带头人作用。康成花园社区形成了“一圆六方议事法”，既以社区“两委”为核心，以社区民警、物业公司、铁路建房办、志愿者、业主委员会为支撑的服务团队。康成花园小区业委会在工作中充分发挥了社区党组织的凝聚力和协调作用。比如，在业委会选聘物业过程中，社区“两委”积极参与协调。社区“两委”协调物业和业委会，三方每个月共同召开一次会议，协商解决各种问题，每三个月召开一次业主大会，征集业主意见，通报相关情况。二是业委会成员构成合理、专业。康成花园小区业委会在选举时充分考虑了业委会成员的构成，包括法律人士和一些老党员、老领导，这为业委会工作的顺利开展奠定了基础。

2、维权型业委会——诚基中心业委会

基本情况。诚基中心小区是济南市房地产开发中的一大历史遗留问题，自建成以来一直存在各种问题，比如物业费缴纳率不高，小区环境差，车位紧张，电梯经常“瘫痪”，地下室经常漏水，墙体瓷砖掉落无人修补，小区卫生令人担忧，租住人群管理困难等等。为了维护业主利益，解决遗留问题，诚基中心小区成立了业委会。诚基中心小区自2010年交房到2015年11月，一直是由长城物业来服务。从2011年开始，小区就显现出车辆乱停放、垃圾多等问题。一些业主开始拒交物业费，与长城物业的矛盾越来越深。直到2015年下半年，矛盾发展到不可调和的地步，诚基中心业委会辞退了长城物业公司，新物业公司诚建物业入驻了诚基中心。然而，此时小区积弊依旧，诚建物业并未使小区“脏乱差”得到改观。业委会成立后，由于遗留问题太多，业主和物业甚至业主和业委会之间的冲突矛盾不断。

经验总结。一是业委会的成立离不开社区“两委”的支持。诚基中心因遗留问题太多，业委会在成立过程中困难重重。其间，社区“两委”发挥了非常关键的作用。据诚基中心所在社区的居委会主任介绍，在诚基中心业委会成立过程中，曾多次有人到社区居委会去闹事，社区“两委”的工作人员对他们耐心解释，不厌其烦的做工作，最终取得了他们的理解和认可。对于业委会选举过程中的流程和程序，也有人质疑不符合规定，社区“两委”的工作人员拿出文件向他们解释，甚至有时候对某个流程要重新进行。社区“两委”工作人员的努力和坚持使得诚基中心业委会最终成立。二是业委会的运行离不开业委会成员的付出和奉献。业主委员会是没有工资的“公益”岗位，同时也是一个苦差事。诚基中心业委会的李主任介绍说，因为小区问题太多，压力太大，他也曾考虑辞职。但是他想如果大家都有这种想法，这个小区会越来越乱，为了让自己生活的这个小区能够好一点，就算压力再大，他也要坚持下去。现在李主任除了有自己的工作，还要完成业委会主任的工作，经常有业主找他帮忙协调和物业之间的利益矛盾，如果问题解决的没有让一方满意，还会背后挨骂，但是看到小区变得比以前更好，比如有些楼已经安装监控，安全有了保障，他也觉得很有价值。

二、业主委员会实践的“三难”困境及原因分析

总体来看，无论哪种类型的业委会，无论业委会成立的目的是为了自治还是为了维权，业主委员会如果能够良好运行，都能够为基层政府分担一部分社区公共事务， 对于基层社会治理具有积极的辅助作用。但是相对于济南市的住宅小区总量来说，济南市业委会成立数量较少、覆盖率较低，存在“成立难”、“选举难”、“坚持难”的现实困境。

（一）业主委员会实践的“三难”困境

1、业委会“成立难”。在调研中发现，很多小区成立业委会的主要目的是维权。目前济南市成立业委会积极性较高的小区，多是存在开发建设单位交付楼房后遗留问题多、处理不及时或物业服务企业服务态度差、不依约履行物业合同等问题，业主的诉求不能及时得到解决，意见较大。开发建设单位和物业企业担心成立业主委员会后会降低物业费或重新选聘物业企业，于是想尽办法阻挠召开业主大会。一些基层政府出于怕麻烦的心理，也层层阻挠业委会成立。

2、业委会“选举难”。例如有的小区筹备组成立后，业主委员会候选人难以产生，业主想选举业主委员会的积极性很高，但大家都不愿意去参选，导致候选人名额不足;有的小区相关筹备工作都已经完成，但是在投票环节，由于广大业主参与投票的积极性不高，导致有效票无法过半而无法通过相关决议。

3、业委会“坚持难”。业主委员会是没有工资的“公益”岗位。通过调研发现，有的居民参选业委会时动机不纯，参选后发现既没有工资还劳心劳力、费力不讨好，直接提出不再参与业委会工作或直接辞职。有的个别业委会或个别委员在日常工作中出现以权谋私、越权决定等不规范行为，侵害了广大业主权益，导致物业服务企业利用自身便利发动业主， 经业主同意罢免业主委员会， 使业主委员会无法坚持走到最后。因此，济南市大部分成立的业主委员会由于各种原因在日常运作中举步维艰，甚至有的到期换届时因无法选出新一届的业主委员会而自动解散。

业主委员会的出现，是住房改革与市场经济发展的必然结果。业主委员会是根据《物权法》、《物业管理条例》、《业主大会和业主委员会指导规则》等法律法规，建立的基层群众的非营利性自治组织，法律上确认了业主在物业管理区域里的权力主体地位。业主委员会由业主大会选举产生，它实际上是业主大会的常设代议机构，履行业主大会赋予的职责，执行业主大会的决定并拥有部分事务的决策权。虽然，我国目前对业主委员会的性质还有争论，但是业主委员会属于基层的群众自治组织，在一定范围内行使自治却是没有疑问的。事实上，无论是以“自治”还是以“维权”为目的，业主委员会的产生和出现，都是小区治理的需要，标志着小区居民权利意识的觉醒。目前，济南市业委会实践存在的“成立难”、“选举难”、“坚持难”的现实困境。究其原因，可以分为以下几个方面：

（二）业主委员会实践存在“三难”困境的原因

1、居民缺乏自治意识，公民社会尚未形成

随着社会经济的发展，传统的全能政府面对大量新的社会问题已经无力解决，因此大力推广社区治理作为城市基层治理方式以应对居民越来越高的物质文化需求。然而就目前而言，我国居民尚缺乏治理意识，主人翁意识不强。在“单位制”时期，单位包管了社区一切事物，居民即单位的职工，根本不需在这方面操心。而在商品房社区内，物业服务需要从市场上通过付费的方式购买，居民所付出的成本与旧制度相比明显提高，这一方面会影响居民对现有住房制度的抵触。另一方面，居民会认为，自己付费购买服务，与社区有关的物业事务都交给物业公司负责，自己不再需要付出任何时间成本参与到社区事务中来，由此也降低了居民的参与意愿。在商品房社区之前的很多社区都是单位社区，居民也多为同一个单位的同事，社区内的事务多和单位相关。居民的单位属性转化为对社区的依赖，从而參与意愿较为强烈。在商品房社区中，割断了这种社区和单位的链接，居民彼此都很陌生，对社区几乎没有关注点，唯一在意的就是自家大门里面的物权区域。因此在商品房社区中居民对社区的依赖程度较低，参与意愿不强。济南市天桥区康成花园小区业委会与诚基中心小区业委会的运行，就是单位社区和商品房社区的两个典型缩影。

2、社区主体多元并存，治理结构权责不清

目前我国城市社区治理多元主体并存的局面是社区发展大环境造成的，在我国目前社区治理各主体中，社区建设主要依靠社区治理三大主体——业主委员会、居民委员会和物业公司。社区治理是一项系统工程，不能依赖某一主体，只有当各个参与主体分别在自己应有的工作领域发挥作用，社区治理才可能真正落实到位。然而目前我国的社区治理结构仍比较混乱。受计划经济和传统管理观念的影响，我国基层政府部门仍持有“计划、统一、权威”的观念，习惯于以行政命令的方式规范社区的发展，这严重束缚了社区治理主体的正常工作。与此同时，现有的社区治理体系缺乏系统性和整体性，突出表现为业主委员会和居民委员会、业主委员会和物业公司的权利博弈和经济利益博弈。究其原因，主要有以下几点：一方面，三者行动逻辑不同。业主委员会作为房屋私有权的利益代表，象征着社会权利，其社区治理的出发点是维护私有财产并保证良好的居住环境。居民委员会虽然行政功能随着社会转型而有所减弱，但在实际工作中代表基层政府实施行政职能，利益与基层政府管理目标一致，在社区治理过程中将业主委员会看作是管理和控制的对象。物业公司作为市场中的企业，以追求最大经济利益为驱动力，因此在社区治理中遵循盈亏逻辑，希望以最低的成本换取最大的利润。另一方面，三者权利分配格局不对称。在社区转型的过程中，一方面是国家权利的调整，一部分原本属于国家的权利让渡给社会，另一方面市场权利迅速膨胀。然而理应国家、市场和社会“三足鼎立”的权利格局在目前是不均衡的，原因是在国家“自上而下”主导下进行的社会转型，社会力量成长速度远不如市场力量迅猛，造成社区业主委员会的实力远不如居民委员会和物业公司，在与居民委员会、物业公司的博弈中处于劣势。第三，三者职能交叠错乱。目前我国社区治理三大主体的组织设置不够健全、制度设计不够合理，导致各主体的职能不够明晰、工作的权限不够明确。城市社区内的事务原本就纷繁复杂，涉及多方主体的利益，各治理主体的权责不明晰导致社区事务更是陷入“多头、乱头”的混乱状态。社区治理主体权责不明主要体现在业主委员会和居民委员会的职能重叠，具体表现在自治功能上的管辖范围的交叉与冲突，以及在民主训练功能上的居民委员会干涉业主委员会选举和民主决策。以社区公共范围内的规划为例，业主委员会需要依照全体业主的集体意思推行规划，而居民委员会出于对管辖范围的整体需要进行统一规划，当两种自治方式的规划出现分歧，就会表现为现实中的冲突，而这种冲突结果的承担者是社区的居民，居民不得不付出更多的代价而接受同一种服务，同时，业主委员会的自治权利也受到了居民委员会的侵害。

3、法律主体地位模糊，实操权限边界不明

目前，我国《物权法》和国务院《物业管理条例》对业主委员会的权限未作具体规定，直接影响到业主委员会主动参与治理的积极性。一方面是权限不清。法律法规明确指出业主委员会是业主大会的执行机构，具有执行性、办事性机构，没有决策权，没有赋予代表全体业主公共权益的主体地位。二是授权困难。业主大会由全体业主组成，以召开会议为主要工作方式，拥有决策权的社区治理机构，但其存在着临时性、松散性的问题，会议召集相当困难。业主委员会作为业主大会的执行机构，不可避免地要对一些问题进行决策，如果没有决策权，每遇到有关事项，都必须召集全体业主会议研究并决定，对于只有少数几个人的业委会来说，工作量极其巨大，现实中很难做到。三是主体缺失。当社区中某些矛盾，进入司法程序时，根据《民事诉讼法》，业主委员会属于非政府组织中非法人组织，无法成为诉讼主体。

4、保障机制尚不成熟，持续动力内生不够

业主委员会在治理体系中，属于非公非私的第三部门，在自身建设和日常运作方面，由于缺乏具体规范和有效保障，正常运行举步维艰，多数业主委员会一直处在义务工作状态，仅仅凭借委员会成员的服务热情，不利于参与社区治理工作的开展。一是缺乏对业主的有效制约。业主委员会是由业主选举产生，社区中普遍存在对业主的要求较松，缺乏有效约束机制的问题。许多社区虽然订立了《社区自治公约》、《业主公约》等制度，但制约条款较少，且执行情况并不乐观，甚至形同虚设。二是缺乏运行所需经费。业主委员会的工作经费，国家法律法规做了明确规定，即业主委员会由业主大会决定，可以由业主支付，也可以在公用设施的收益或住宅公共维修基金的利息中支付。结合目前实际，经费筹措困难，业主委员会就不能有效地开展活动，工作陷入停顿，职能难以发挥。三是缺乏对工作人员的保障机制。业主委员会成员代表业主参与社区治理，花费大量时间和精力，业主委员会成员基本都是义务工作，由于没有相应的保障机制，无法取得合理的补助，只能长时间的、无偿的付出劳动，完全凭着为全体业主服务的公益心，在支撑其继续努力。长期来看，如果不能解决业主委员会成员自身的生存和发展问题，就难以确保业主委员会工作的连续性、稳定性。

三、破解业主委员会实践“三难”困境的路径选择

（一）大力培育居民自治意识

居民是现代城市社区治理中不可替代的一极，业主委员会的作用发挥离不开居民的支持与参与，只有通过充分调动居民参与的意愿、提高居民参与的能力，才能够使得业主委员会得到居民的支持，从而保证工作的顺利开展。

一是培育社区居民的主体意识。社区是城市塑造公民精神的基本场所，居民通过对社区事务的参与，提升参与公共事务的意识和能力，为参与更广范围内的公民事务提供了学习的场所。政府的行政人员也应该梳理陈旧观念，加强民主的宣传和引导，帮助社区及其居民认识到他们的需要并激发居民的潜能，在社区治理中充当居民参与的促进因素。同时也要增强居民的法制观念，一方面利用法律来保护自己的合法权益，另一方面对法律禁止的事情进行规避。

二是实施“选择性激励”。针对居民维权过程中的搭便車现象，根据奥尔森“选择性激励”，可以从以下两方面着手。第一，依据小组织原理，合理控制维权的人数。合理的维权人数可以使得集团内部的成员彼此监督，一旦有成员懈怠或者没有出力，其他成员都会看得一清二楚，而这样消极的成员会逐渐被集团边缘化。第二，在维权成果上实行“不平等原理”。维权行动出现搭便车的原因在于社区公共物品的非排他性和非竞争性，为了解决搭便车的困境，就应该将具有“排他性”和“竞争性”的成果奖励给积极参与维权行动的成员。这一方面保证了维权行动的公平性，另一方面也给积极成员以鼓励，提高了维权的效率。

（二）进一步健全完善相应法律法规

法治是社区治理体系现代化之基。业主委员会作为代表业主参与社区治理的非政府性、自治组织，在法律法规中赋予业主委员会相应的法律地位，使其能够独立承担责任，可以改变其在社区治理中的尴尬地位，有自信和底气与其他治理主体平等协商。同时，也能促使业主委员会成员更加尽心尽责，不再是从事可有可无的岗位，能够更好为社区业主服务，推动社区治理工作的开展。但我国有关业主委员会的法律法规在其主体定位、民事责任等方面仍然采取模糊处理，造成业主委员会运行存在诸多矛盾。因此，迫切要求对业主委员会的法律法规进行修订和完善。

首先要确立业主委员会的法律地位。以法律、法规的形式赋予业主委员会作为法人主体应有的权利和义务;明确业主大会和业主委员会的筹建条件、议事规程和任期时限等内容。其次要明确业主委员会行为界限。通过法律法规，明确社区各治理主体之间职权范围，明确相互之间的职能定位，尤其是与基层政府、居民委员会之间治理行为边界的划分。再次要促进业主委员会适应发展。地方政府应从实际出发，制定地方性法规，突出业主委员会在社区公共事务决策中的核心地位，使业主委员会制度能够适应目前社区治理发展的需要。

（三）继续完善业委会实操机制和运行规范

业主委员会是“自下而上”的群众性非政府组织，目前业主委员会在运行机制、管理制度等方面都存在诸多问题，亟需采取有效措施加以改进。

要建立行之有效的社区业主参与制度。第一，规范业主委员会筹备制度，简化筹备条件，明确和强化所在街道的筹备组建职责，解决组建难的问题，规定任期促进业主委员会工作常态化。第二，制定业主委员会议事规则，积极引导业主围绕《业主公约》，制定符合发展实际的业主委员会议事规则，明确议事的基本形式，规定议事的基本制度和流程，找准议事的基本内容，严格规范事务决策程序和条件，促进社区业主自治、增强社区凝聚力、服务居民群众。第三，合理配置委托代理规模，分块分区包干成立若干业主小组，业委会成员担任业主小组召集人，加强与业主之间的信息交流，落实定期工作通报和信息公示制度，有效降低委托代理规模庞大，业主与业主委员会之间信息不对称、不完全的影响。