美国：重回“分裂之家”？

2020年是一个动荡的年份。年初，新冠疫情肆虐全球。出人意料的是，面对疫情，那些人们通常以为医疗技术先进、医疗资源充足的西欧北美发达国家的表现却远低于预期，其中美国尤其令人大跌眼镜。雪上加霜的是，5月25日，黑人男子乔治·弗洛伊德之死，在全美引发了大规模抗议示威活动，使当局本来就不足的防疫措施显得更加捉襟见肘。在这种情况下，特朗普政府不但不认真应对疫情和种族冲突，反而对内大搞党派政治，对外不断“甩锅”中国。应对疫情的拙劣表现、政治极化（political polarization）以及种族冲突相互叠加，推动了美国知识界思考后疫情时代美国极化政治的发展方向。

“超级极化”的两党

美国暴发新冠疫情时，正值民主党控制的众议院发起的特朗普弹劾案进入最后阶段。虽然最终共和党人占多数的参议院判定特朗普无罪，但他执政以来两党的党争日趋激烈，政治极化程度为近几十年来罕见，是有目共睹的。哈佛大学国际关系学者斯蒂芬·沃尔特称之为“超级极化”（hyperpolarization）。

事实上，疫情暴发之初，曾经有人期待，这场公共健康危机或许可以像“二战”那样，弥合美国国内的政治分裂。纽约大学心理学家乔纳森·海特在接受《大西洋月刊》专访时说，一开始，他以为疫情有希望成为“重置键”（reset button），使美國走出下行的轨道。然而，形势的发展很快摧毁了这种期待。卡内基国际和平基金会副主席托马斯·卡罗瑟斯认为，无论是应对疫情，还是处理种族冲突，特朗普都采取了巩固自身基本盘、攻击对手的党派与极化策略——批评纽约、加利福利亚、伊利诺伊等民主党州管理不善，只知道伸手要钱;指责媒体为了阻止他当选而夸大负面消息;攻击中国是病毒源头，未能控制病毒扩散;抨击专家、政府内部的幕后政府（deep state）以及世界卫生组织等。

事实上，美国政治的极化由来已久，新冠疫情和种族冲突只不过加剧了已有的趋势。在其主编的《分裂的民主：政治极化的全球挑战》（ Democracies Divided：
The Global Challenge of Political Polarization）一书中，卡罗瑟斯认为，美国政治极化的源头，要追溯到20世纪60年代的文化内战。到奥巴马时代，两党的极化已经发展到了相当严重的地步，特朗普时代两党党争的很多端倪，在奥巴马时代已经显现出来了。例如，奥巴马上台之初，共和党人就明确说要让奥巴马只干一届。2010年中期选举，共和党人控制国会以后，奥巴马不得不越来越多地诉诸行政命令，绕开国会，于是共和党又指责他“帝王式总统行为”（“imperial” presidential behavior）。

现在，同样的情形又在特朗普身上重演。2018年中期选举之后，虽然共和党仍然控制着白宫和参议院，但众议院却落入民主党手里。两党不管哪一方试图通过某项法案，都会面临另一方的掣肘，“否决政治”盛行，于是关乎国计民生的经济、移民、控枪、医改等重大立法迟迟无法推进。这种状况迫使特朗普频繁颁布总统行政令，绕过国会民主党人的掣肘。

“战时总统”与“紧急状态政府”

在愈发严重的极化政治的背景下应对新冠疫情，特朗普采取的另一个策略是宣布“国家紧急状态”（national emergency），并将新冠疫情比作“二战”，试图将自己打造成“战时总统”（wartime president），从而绕开常规状态下的各种法律约束，解封更多权力。

佛罗里达州立大学历史学家保罗·伦弗洛认为，至少自“二战”以来，战争比喻便开始逐渐成为主导性的政治话语，它不但没有随着“二战”的结束而消失，反而扩展到非军事领域。美国人越来越习惯于透过战争的镜头看待社会问题，向一切可见或抽象的、国内或国外的敌人宣战，但在伦弗洛看来，战争思维并不是理解社会议题的恰当路径，对战争比喻的过度依赖，造成美国人政治想象力的贫乏，并阻碍了美国人正确理解并解决社会议题的能力。

美国宪法学家布鲁斯·阿克曼也有类似观察，他认为总统依据紧急状态，绕开法定程序，主张来自人民的直接授权的“紧急状态政府”（government by emergency），日益危及宪法原则。而总统所说的“紧急状态”，一大来源就是战争。长期以来，总统都在主张战争时期的单边行动权力。比如林肯在美国内战时中止了人身保护令状。但在最初的一个半世纪内，这只是一种例外状态而不是常态。战争终究会结束，政治也终究会重返常态。

自从杜鲁门把美国带入朝鲜的“警察行动”以后，总统已经得到了未经国会同意而将这个国家再次带入战争的权力。同时，白宫总是将战争隐喻扩展到其他事务上——反贫穷战争、反犯罪战争、反毒品战争和反恐战争等。这些隐喻让总统延续了作为军事统帅的神秘性，得以在紧急状态时主张单边行动的权力。经过一连串缺乏反思的战争隐喻，总统已经从国会那里赢得了概括性的法律权力，宣布紧急状态并采取单边行动应对各种危机。总统们积极运用这些权力，反复签发总统令，以探索总统法定权力的模糊边界。长年的实践积累了大量先例，为总统紧急权力的常规化提供了基础。

在今天这个互联网时代，各种形式的灾难现场第一时间就能到达观众，人们也越来越期待政府快速应对——今天是一次经济危机，明天又是一次恐怖袭击。当这种期待经常被宪法设定的缓慢、审慎的立法程序挫败时，公众就会产生现行体制已经无法有效应对危机的挫败感以及突破现行体制的强烈冲动，于是总统就可以诉诸民意，运用紧急状态的修辞，证明自己突破权力约束的合法性。

“体制问题”

既然美国政治的极化由来已久，对它的反思自然也早就存在了。卡罗瑟斯认为，美国政治制度本身的一些特征，助长了政治极化。用中国人熟悉的话说，这是“体制问题”。美国政治制度的基本结构，是权力分立+两党制。通常认为，美国的两党制是高度竞争性的——两党要赢得一系列竞争性选举，才能入主白宫和国会山。这其实不仅仅是一个事实描述，同时也是一个规范判断，它暗示高度竞争性是一种可欲的品质，是美国政治制度的优点。果真如此吗？

普林斯顿大学政治学家弗朗西丝·李发现，从长时段观察，美国政治的竞争性实际上是比较低的。如果高度竞争性真的是一种可欲的品质，回想一下美国历史上两党制运行最平稳、最受褒扬的时期，无一不是一个稳定的多数党强势主导，另一个少数党配合辅助的时期，比如共和党主导的重建、进步时代与民主党主导的新政、“二战”时代。用政治學家萨缪尔·卢贝尔的话说，我们的政治太阳系的特点，不是存在两个势均力敌的太阳，而是一个太阳，一个月亮。每个时期的政策问题，实际上都是在主导的多数党内部解决的，少数党不过反射了多数党的光芒。照此来看，我们今天所处的时代实际上是一个反常时期，因为今天的两党更加势均力敌，权力更迭更频繁。为什么会出现这种违背直觉的现象呢？

因为美国宪法规定的基础政治结构是一个碎片化的结构——一方面，它存在大量的否决点（veto points），另一方面，横向纵向分权又使这些否决点掌握在彼此相对独立的行动主体手里。这样的基础结构搭配两党制，如果要想平稳运行，只有两条出路：要么形成稳定的多数党，要么两党具有比较高的合作意愿。假如其中一党形成压倒性的多数，少数党很难匹敌，也就只能选择合作。但当两党势均力敌时，会更倾向极化和激烈的党争，而不是合作——因为如果两党都有机会赢得多数，就更倾向于争夺多数，并利用制度赋予自己的手段阻碍、否决对方的计划，最终导致频繁陷入政治僵局。换言之，美国高度碎片化的基础政治结构决定了，如果两党无法形成稳定的多数党，就很容易陷入极化和党争，以至于弗朗西斯·福山专门发明了一个词“否决政体”（vetocracy）。

阿克曼和西班牙政治学家胡安·林茨也有过类似的分析。阿克曼认为，美国的宪法传统将所有制度以不同的方式追溯至人民主权，而且并不承认任何一个特定的分支有充当人民唯一全权代言人的资格。总统和国会作为两个都经过全民选举产生的分支，都有资格主张自己比对方更能代表人民，更有资格以“人民的名义”说话，从而发生对峙。林茨认为，美国的总统制比议会制更容易导致危机。在议会制下，议会多数党组阁，内阁总理同时是议会多数党的领袖，议行合一保证了只有一个党在台上执政。美式总统制则不然，总统和国会权力分立，都经过选举产生，这就完全可能出现一种情况：一个党拿下国会，另一个党入主白宫，甚至国会参众两院也可能分别掌握在不同的党手里。由于两党都能掌握一部分国家机器，就会倾向于利用手中的国家机器相互攻击。眼下，美国就正在经历这样的分裂——共和党控制了白宫和参议院，民主党则是众议院多数党。

卡罗瑟斯提供了另一种分析。他认为，美国的国会和总统选举实行简单多数制（first-past-the-post voting），即得票最多者即便不超过半数也能在选举中获胜，导致更温和的第三党很难兴起。而且，两党制也排除了议会制下组成更具包容性的执政联盟的可能性。

碎片化的基础政治结构+极化的两党，导致美国很难组织起全国一盘棋的抗疫行动。正因为如此，政治学家西奥多·洛维认为，最适合美国政治结构的政党制度，不是两党制，而是某种“修正版本的一党制”——一个党强，一个党弱，但弱势党仍然有希望重新成为多数党。

我们今天看到的美国两党极化和对峙的局面，其实是20世纪三四十年代民主党打造的强大的“新政联盟”（New Deal coalition）瓦解的产物。小罗斯福领导美国度过了大萧条、打赢了“二战”。这一切的政治基础，是他在四届总统任内，打造并维持了一个强大的新政联盟，它汇集了五花八门，甚至在某些方面存在利益冲突的社会群体，比如南部的白人种族主义者和黑人等少数族群、农村的清教徒和城市的天主教徒、自由主义知识分子和传统的保守主义者，以及工人、小农场主等群体。

然而，“二战”之后在一系列事件的冲击下，新政联盟生出裂隙，逐渐瓦解。经过几十年的重组，今天的民主党，已经变成了一个“社会群体的联盟”（a social group coalition），喜欢出台针对特定社会群体（如少数族裔、LGBT、女性）的优惠政策，以修正各种形式的歧视和不平等。而共和党则更像是一场“意识形态运动”（an ideological movement），喜欢诉诸自由放任、反对大政府等统一的、抽象的意识形态，其选民基础更同质化——白人、男性、基督徒、中老年人的比例要高很多。但无论如何，短期内，两党都很难建立起对另一方的压倒性优势，任何一党都无法长期主导政治议程，美国政治的极化预计仍将持续下去。

不过，美国的人口结构正在发生有利于民主党的变化。政论作家以斯拉·克莱恩在《我们因何极化》一书中指出，2013年是一个临界点。那一年，1岁以下的新生婴儿中，白人婴儿的比例已经低于50%。而且白人人口老龄化，平均年龄大大超过拉丁裔、黑人、亚裔等族裔。他认为，人口结构的变化，往往要经过十多年才会传导到政治权力中。按照这一逻辑，就算2016年特朗普输掉大选，大约到2024年前后迟早也会出现另一个特朗普。特朗普和共和党代表了绝望的白人最后的挣扎，如果他们现在不赢，以后他们成了少数，就再也没机会赢了。

新冷战：难得的跨党共识

有趣的是，正是由于美国两党及其背后的选民难以在国内议题上达成共识，于是全球化以及从全球化当中受益的中国就成为他们转嫁危机的替罪羊。两党都将美国工人收入增长缓慢、贫富差距拉大等问题归咎于跨国公司的产业外包，归咎于中国商品对美国产业的冲击以及中国的“技术盗窃”“不公平贸易行为”等。美国内部政治的极化和对华政策的极端化，是美国对内和对外政治中的两个引人注目的现象。可以说，维护美国的领导地位、指责和压制中国，成为美国两党精英的黏合剂，成为美国新的“政治正确”。

兰德公司资深研究员蒂莫西·西斯认为，在两党极化如此严重的背景下，遏制中国却成为两党的共识。尽管民主党人可能不赞同特朗普对华贸易战的某些具体策略，但他们支持特朗普对华的基本态度。例如，2018年度的《国防授权法案》就得到了两党的广泛支持，该法案包含大量遏制中国间谍、军事活动的条款。

英国历史学家、哈佛大学教授尼尔·弗格森称，2019年是“新冷战”（New Cold War）的开始，“如果美国人现在意识到一个新的外部敌人，这会不会减少近期声名狼藉的内部两极分化呢？我們能从国会里两党合作的减少、社交媒体上的激烈讨论中看到这种两极分化。有可能。也许一个外部敌人能说服美国的政客们致力于开发新技术，比如量子计算”。

在两党党争极化的背景下，如果2020年大选特朗普连任，民主党会有很强的动力继续在各种内政议题上抵制特朗普。反之，如果今年大选结束后出现一位民主党总统，其推行的政策将具有鲜明的“反特朗普”特征，而且一定会遇到共和党的强烈抵制。弹劾“门槛”的降低，预示着弹劾可能会成为经常被使用的斗争方式。鉴于内政很难有所作为以及遏制中国是两党的共识，无论新总统来自哪个党，他应该还会继续动用总统在历次对外战争中扩张的对外事务权力，遏制中国。对中国的“新冷战”，将成为美国这个“分裂之家”难得的黏合剂。因此，对中国来说，来自外部的压力，很可能将是长期的。（文/吴双 北京大学法学院）

主要参考文献：

Stephen M. Walt， “Americas Polarization Is a Foreign Policy Problem， Too，” Foreign Policy， March 11， 2019.

Peter Wehner， “Jonathan Haidt Is Trying to Heal Americas Divisions，” The Atlantic， May 24， 2020.

Thomas Carothers， “The United States：
Presidential Leadership， Polarization， and the Coronavirus，” https：//carnegieendowment.org/2020/04/28/united-states-presidential-leadership-polarization-and-coronavirus-pub-81643， April 28， 2020.

Paul M. Renfro， “War Has Been the Governing Metaphor for Decades of American Life. This Pandemic Exposes Its Weaknesses，” Time， April 15， 2020.

Ezra Klein， Why We"re Polarized， New York：
Avid Reader Press， 2020.

Timothy R. Heath， “What Does America"s Political Polarization Mean for Competition with China，” The Rand Blog， https：//www.rand.org/blog/2018/11/what-does-americas-political-polarization-mean-for.html， November 9， 2018.

Niall Ferguson， “The New Cold War？ Its With China， and It Has Already Begun， ” The New York Times， December 2， 2019.