公共政策学案例分析山西煤矿业“洋务运动”
时间：2020-08-11 08:21:26 来源：达达文档网 本文已影响 人 
公共政策学案例分析：山西煤矿业的“洋务运动” 在过去的几十年内，山西兴起于煤亦受制于煤，煤矿安全生产已成山西当政者头等大事。当产权制度改革、煤炭资源整合等措施陷入泥沼之际，山西的煤矿安全开始求助于国外技术援助，南非则成了山西的首选。以晋城市为例，晋城市地处西省东南部，煤矿经营收入占全市经济的60%—70%，全市385座矿井中，1/3属于高瓦斯矿井。瓦斯治理成了市长夏振贵最头疼的事情。2005年10月，南非煤矿技术与设备交流大会在北京举行期间，夏振贵听到一项让他吃惊不已的瓦斯抑制防爆技术——这项技术可以在短时期内将瓦斯爆炸的温度降到100度以下，并减少冲击波。从此，“以技术弥补体制上的不足”称为晋城市的一个设想。2005年以后，山西省主管煤矿安全的官员先后四次奔赴南非进行学习考察。
2008年8月，新华社一篇刊载山西考察南非破产管理的内刊直呈国务院领导案头，国务院主要领导就借鉴南非经验，减少煤矿安全事故作出批示，时任国家安全总局局长的王君要求安监总局启动南非经验课题组，下设法规、体制、培训、技术设备、应急救援、综合等6个小组。
南非目前有100个煤矿，产量达到2.5亿吨，机械化水平达到100%。“要知道晋城市2005年机械化采煤才达到17%。”晋城安监总局牛德文说。让这些官员感兴趣的是南非的煤矿管理：南非的矿工健康与安全有着比较完备的法律，要求强化职工培训，硬性规定矿主必须拿出矿工薪金的1.5%统一出资到技术院校培训；要求建立瓦斯治理实验室；强制矿主设立紧急疏散图；提高矿工死亡补充标准一个矿工死亡补偿45万南非币。“你知道吗？南非在进行矿工培训的时候，最后一项任务就是让他们观摩瓦斯爆炸的测试现场。”晋城参与考察的一位官员面带不可思议的表情说。这种“杀鸡给猴看”的方法让这些矿工在此后数年内都会记忆犹新。年费煤矿防爆专家赫尔姆斯?斯巴斯称，90%以上的煤矿安全事故都是人为疏忽和多种原因巧合造成的。1951年，南非国家职业安全协会开创了“ NOSA系统”他们认为煤矿每项工作都有考虑安全、健康可环保问题。通过评估查找隐患，制定防范措施及预案，所有意外事故、危险都可避免。
在国务院领导批示之后，山西晋城市在阳城县开展了8个试点。他们的设想是由政府、企业、学校共同组建一个研发中心。在研发中心下设立一个基金，通过基金运作、矿工培训、制度研究、生产基地、示范基地“将抽象的经验转化为看得见的东西”。比如，设立井下救护所，根据不同矿井设立示范基地，建立瓦斯爆炸测试现场，让培训工人能够时刻记着矿难的威胁，同时设立井下特警——矿山救护队等。
不过，摆在政府面前的是资金的来源问题。阳城县的一位主管领导在初次考察南非之后认为，如果让这些煤矿主动采用瓦斯防爆技术并不可行。假设一个矿寿命只有十年，他们并不会投巨资安装这些设备的。在此之前山西省曾主推国内技术，力图让煤矿完成技术改造，结果很多设备成了摆设仅供参观，并未达到提升煤矿安全的目的。“好比一个车子，车轮甚至发动机都安装好了就是不能开。”
政府最终想到了用安全保证来解决启动资金的问题。以晋城为例，其煤矿保证金已经道道5亿元。这笔资金始终放在银行账户上，官员们认为保证金就应该“取之于矿用之于矿”。当地的建设银行也伸出了橄榄枝，只要有启动资金，银行也看好这个能够带来效益的安全项目。这意味着，煤矿可以通过租赁技术设备的方式实现改善煤矿安全生产的目标。
问题：1、结合案例，分析政府运用了哪些政策工具促进煤矿安全？
2、政策工具的运用受到哪些条件的制约？请举例说明。
3、你认为我国政府应该采取什么措施保证煤矿安全？
煤炭工业是我国国民经济的基础产业。2002年全国煤炭产量达到13.93亿t，增长26%。千万吨以上煤炭生产企业达到21户，并创造了一批高产高效矿井。但煤矿的安全生产形势依然严峻。分析煤矿安全生产的现状、特点和规律，研究存在的问题，探讨控制对策，对促进我国煤矿持续健康发展、适应全国建设小康社会的要求具有重要意义。
一、 煤矿安全生产现状
在国家的高度重视下，通过深化煤矿安全整治和贯彻执行“先抽后采、监测监控、以风定产”的12字方针，各地区、各部门和煤炭企业提高了认识、强化了管理，随着煤矿经济形势恢复性好转，安全投入也普遍有所增加，使煤矿在产量大幅度增长的情况下，实现了安全生产状况的总体稳定。但煤矿仍然是我国工矿企业中事故发生最频繁、安全生产形势最严峻的工业部门。与国外的差距也仍然很大。
二、煤矿安全生产的特点和规律
对2002年煤矿事故情况进行综合分析，可以发现其安全生产具有以下几方面的特点和规律。
1．煤矿的主要事故类型为顶板、瓦斯和运输事故。3类事故占事故总起数的82.94%和死亡总人数的81.58%。顶板事故的发生频率最高，占事故总起数的54.42%。火灾死亡事故的严重度最大，平均每起事故造成9.25人死亡。瓦斯事故的危害最严重，事故起数占17.10%，死亡人数占34.41%。
2．随着煤矿装备水平和管理水平的提高，自然灾害事故所占比例下降，生产性事故所占比例增大。但在提高装备水平的同时，必须加强安全生产管理。
3．安全生产状况与煤炭产量成正比，即煤炭产量较高的省市或企业安全生产状况较好；产量越低，安全状况越差。较高的装备和管理水平为安全生产创造了基础，同时，安全生产状况的改善又为生产能力的发挥创造了前提和保障。
4．事故发生具有时间规律。在月份方面，3、4、5月是事故的高发月，在月旬方面，2002年下旬特大事故占62.5%，在工作班次方面，日班发生的重大事故占46.55%。
5．采掘工作地点事故集中，以掘进工作面的危险性最大。在国有煤矿特大事故中，采掘工作面占76.92%，在重特大瓦斯事故中，掘进工作面占42.82%，采煤工作面占25%；但巷道事故比例也有增大趋势。
6．不同经济类型的煤矿安全生产的发展不平衡。国有重点煤矿产量占全国煤炭总产量的51.07%，事故起数与死亡人数仅分别占全国煤矿的11.88%和12.92%；国有地方煤矿产量占全国的18.91%，事故起数与死亡人数分别占全国的15.17%和14.62%；而乡镇煤矿产量仅占全国的30.02%，事故起数和死亡人数分别占到72.95%和72.45%。
7．不同地域的煤矿安全生产的发展不平衡。由于地质条件、技术条件和管理水平的差异，不同地域的煤矿安全生产水平差别较大。神东、兖州、大同等35户企业百万吨死亡率已控制在0.5以下，平顶山、开滦等16家企业在0.5～1.0之间，而南桐、鸡西、资兴、攀枝花等9户企业在10以上。重大事故多发生在辽宁、黑龙江、江西、河南、湖南和贵州，六省占总起数的54.84%；特大事故多发生在黑龙江、河北、山西、河南、四川等省市。
三、煤矿安全生产存在的主要问题
影响煤矿安全生产的因素是复杂的、综合的，国有煤矿安全生产中存在的问题也是全方位的。分析表明，国有煤矿安全生产中存在以下主要问题。
1．煤矿从上至下存在较严重的急功近利的思想。表现为或在煤炭市场恢复性好转的形势下急于摆脱困境；或在采掘失调情况下急于恢复正常生产；或为追求更大利润，片面追求生产而使安全处于从属地位。可以说每起煤矿重特大事故均与此相关。
2．煤矿安全监察机构的权威性不高、监察工作机制有待完善，工作效率有待提高。此外，尚未建立起有效的安全监察工作机制，以应对我国幅员辽阔、煤矿数目众多、安全监察人员有限的现实。安全监察人员的工作效率、技术水平和依法行政能力尚不能满足煤矿安全监察工作的需要。
3．随着矿井的延深，煤矿自然灾害的危险性在增加，灾害治理的难度加大。表现在瓦斯涌出量越来越高、矿山压力增大，灾害治理更加复杂。
4．防灾措施缺乏针对性，且执行不力、落实不到位的现象大量存在。在2002年国有煤矿发生的16起重特大煤与瓦斯突出事故中，防突措施不力的8起，石门揭煤未采取专门措施的3起，地质条件变化未能及时修改实施措施的3起。
5．现场管理不力、“三违”屡禁不止。2002年80%以上的重特大事故是违反操作规程或劳动纪律造成的。
6．安全欠帐大，装备状况差，防灾系统不完善，设备失爆或不防爆现象严重。
7．事故应急措施不力，装备不到位，人员缺乏避灾自救训练。入井人员不随身携带自救器的现象相当普遍。事故应急中，由于工人不能正确选择逃生路线而造成灾害事故扩大的事件也时有发生。
8．职工综合素质低，自我保护意识差，缺乏有针对性的培训。据2002年开展的全国煤矿安全状况调查，大中型煤矿中，大专以上文化程度的职工仅占5.44%；中小型煤矿中，平均每处煤矿中专及以上文化程度职工不足3人。由于煤炭行业近年职工的流动性加大，给安全技术培训造成困难。
四、煤矿安全生产的对策
煤矿安全生产是一个庞大的系统工程，必须采取综合性措施，从法律法规、科技进步、行政执法监察、工伤保险、宣传培训等方面采取措施，并力求使安全生产“关口前移”，真正实现“安全第一、预防为主”。
1．强化煤矿各级领导、职工的安全意识和安全责任。应通过安全宣传教育、安全生产月等措施，正确认识安全生产工作的客观规律，克服急功近利的思想。同时，要建立安全生产责任体系，强化安全责任感。要建立完善行政责任追究制，并逐级向下延伸，依法严肃查处事故，建立安全生产激励机制，通过有效激励强化安全意识。
2．建立适应市场经济要求的安全生产工作体制，建设强有力的安全生产支撑保障体系。应尽快完善“政府统一领导，部门依法监察，企业全面负责，社会监督支持”的安全生产工作新格局，形成自我约束、持续改进的企业安全生产工作机制。建设安全生产法律法规、宣传教育、技术保障、信息网络和安全技术培训六大体系，为安全生产及其监察提供各种支撑和保障平台，促进我国安全生产整体水平的提高。
3．提高煤矿安全监察机构的权威性和监察工作效率，强化政府市场监管和社会管理职能。一方面需要政府的高度重视、大力支持和有关执法部门的积极配合；另一方面，需要煤矿安全监察机构提高行政执法和安全技术水平，改进工作作风，提高工作效率。
4．继续深化煤矿安全整治，强化安全基础工作，建立安全生产长效机制。煤矿安全整治是整顿和规范市场经济秩序的重点内容，应严格煤炭生产准入，完善安全保障设施和防灾系统。应继续深化对重点地域、重点企业的重点监控。
5．依靠科技进步促进企业安全状况的好转。随着我国煤炭开采深度的增加和开采强度的加大，煤矿灾害治理的难度和复杂性增加，应大力开展安全科技创新，推广先进煤矿灾害防治技术，积极推动企业间的技术经验交流，促进煤矿企业生产力水平的提高。
6．尽快建立适应社会主义市场经济的工伤保险制度，建设强制性的覆盖全煤炭行业的事故预防、赔偿和康复的一体化工伤保险体系。根据企业安全保障程度、事故发生概率、事故严重度、安全生产管理水平与业绩，实行差别费率和浮动费率制，以从经济上引导企业主动加大安全投入。此外，工伤保险与安全生产目前分别由劳动保障部门和安全生产监管监察部门负责，且缺乏相互协作机制，不利于充分发挥工伤保险在事故预防方面的重要作用，应进行改革。
7．依法规范事故处理程序和伤亡人员赔付标准，加大事故成本。目前，我国煤矿事故处理和伤亡人员赔付很不规范，随意性强，赔付标准过低，以致使煤矿矿主和经营管理者认识不到安全生产的严峻性。因此，应尽快通过立法，规范事故处理程序，提高赔付标准，加大事故成本，使企业因担心“死不起人”而不得不加大安全投入。
8．实行煤炭从业准入制度，强化职工的安全培训。煤炭生产是地下作业，昏暗狭窄，人员集中，安全问题突出，对从业人员必须设定一定条件，实行准入制度。煤矿职工的安全技术培训必须是全员培训和终身培训、上岗培训和经常性培训相结合，煤矿经营管理者和特殊工种必须持证上岗。煤矿安全监察机构应将人员安全技术培训情况作为监察工作的重点之一。
关于公共政策的选择大致有三种模型：
1.经济学模型
经济学家大多把政策工具的选择等同于特定工具与需要完成的任务之间的技术性配对演练。
2.政治学模型
政治学家认为在技术层面上各种政策工具之间具有或多或少的可替代性，因此应该把焦点放在政治力量上，是它们决定了政策工具的选择。
3.综合模型
即经济学模型和政治学模型的综合。
