听证在检察机关办案中应用问题研究
时间：2020-11-21 03:42:56 来源：达达文档网 本文已影响 人 
王治强
关键词听证 检察 办案 应用
听证是英美普通法中“自然公正”原则之一，指听取利害关系人意见的法律程序，包括立法听证、行政听证和司法听证。。听证制度在英美法系国家确立较早，而且已在刑事司法中广泛应用，如：英国的羁押听证、预审听证，美国的量刑听证等。我国的听证制度确立较晚，1996年在《行政处罚法》中首次引入听证，后来在《立法法》中也引入了听证，而后被逐渐推广。由于听证有利于增强决策过程的公开性、民主性和公正性，提高决策结果的科学性和公信力，它契合了检务公开和检察权运行诉讼化改革的要求，顺应了公民参与司法的时代需求，因而被逐渐应用到检察机关的办案中，形成了检察听证。
检察听证是指人民检察院在审查案件的过程中，让当事人及其诉讼代理人、辩护人和有关社会人士参加，按照一定的程序，当面听取他们对案件的处理意见。尽管我国的检察听证制度已经确立，而且已在办案中应用，但受思想观念、制度建设和工作机制等因素的影响，并未得到全面推广，也未收到预期效果。为此，张军检察长在全国检察机关视频会上专门强调，要求全面推进检察听证工作。笔者就听证在检察机关办案中应用问题进行分析，并提出对策，以供参考。
一、检察听证的应用状况
（一）应用不广泛
在一些地方，检察机关的领导对听证工作不够重视，检察人员在办案中很少召开听证会，检察听证仍然处于试行状态，尚未全面推开展。先以近几年全国办理民事裁判监督案件应用听证的情况为例，进行分析：2017年，办案47000件，适用听证520件，占办案总量的1.11‰2018年，办案58000件，适用听证770件，占办案总量的1.33%;2019年1至4月，办案10700件，适用听证160件，占办案总量的1.5%。虽然在办案中应用听证的比例呈逐年上升趋势，但总体上应用比例仍然很低，平均比例仅为1.25%。由此可见，听证在检察机关办案中尚未得到广泛应用。
（二）应用不平衡
首先，各地检察机关的应用程度不同，存在地区差异。现以近几年部分地区办理民事裁判监督案件应用听证的情况为例，进行分析：2017年至2018年，云南省办理民事裁判结果监督案件实施听证的有790件，占全部1290起案件的61.2%。山东省为235件，占比18.2%。江苏省60件，占比4.7%。重庆为20件，占比1.6%。云南、山东、江苏、重庆四省在办理民事裁判结果监督案件中实施听证的案件数量，占全国的85.7%。上述情况反映了各地检察机关办案中应用听证不平衡的问题。
其次，各级检察机关的应用程度不同，存在层级差异。仍以近几年全国办理民事裁判监督案件应用听证的情况为例，进行分析：2017年，县级院举行听证的案件为116件，市级院400件，省级院4件;2018年，县级院举行听证的案件为180件，市级院570件，省级院20件。由此可见，适用听证最多的是市级院，其次是县级院，最少的是省级院。县级院由于案源问题，办案数量本来就少，但省级院办理民事裁判监督案件最多，适用听证却最少，这说明听证在不同层级的检察机关办案中应用不平衡。
再次，各类检察业务中应用程度不同，存在条线差异。目前检察听证主要局限于刑事申诉案件、不起诉案件和民事裁判监督案件，在不批捕案件、民事执行监督案件、公益诉讼案件和行政检察案件的办理中应用较少。这说明听证在各类检察业务中应用程度不同，存在条线差异。究其原因，主要是批捕案件办案时限短，民事执行监督案件、公益诉讼案件和行政检察案件属于检察机关的新兴业务，基础薄弱，处于探索阶段，不太注重工作方式方法。
（三）效果不明显
有的检察人员不善于结合实际应用听证，在具体操作中缺乏问题意识，没有明确的目标导向和效果导向，严重影响了听证效果。有的检察人员不是为解决案件中的问题听证，而是为完成上级下达的任务听证，为政绩听证。有的地方出现了听证走过场的情况，有的地方甚至出现了花样听。另外，听证意见在案件处理中的采纳率很低，对案件的处理没有发生实质性影响，没有解决案件中的实际问题，未收到案结事了人和的效果。总之，在多数情况下，检察听证流于形式，没有发挥应有的功能，没有达到预期目的。
二、检察听证的制约因素
检察听证工作的制约因素很多，有主观因素，也有客观因素，但主要是主观因素，说到底还是思想观念问题和制度机制问题。因为思想观念是检察听证的导向，规章制度是检察听证的基礎，工作机制是检察听证的保障。无论是思想观念不正确，还是规章制度不完善，或者是工作机制不健全，都会直接影响听证的顺利进行，不利于检察听证工作的开展。具体而言，检察听证工作的制约因素主要表现在三方面：
（一）观念有待更新
其一，认为检察听证于法无据。《刑事诉讼法》《民事诉讼法》和《行政诉讼法》等法律尚未明确规定检察机关在办案中可以举行听证会，现行关于检察听证的规定只是检察机关的内部规定，只对检察机关及其工作人员有效，没有社会效力。有些检察人员便心存疑虑，认为检察听证难以服众，难以解决案件中的实际问题，因而不敢在办案中应用听证，影响了检察听证工作的顺利开展。
其二，习惯于传统的办案模式。多年来，检察机关主要实行封闭式办案，以书面审查为主，听取当事人及其诉讼代理人的意见较少，公开听取社会人士的意见更少。尽管近年来检察机关推行检务公开和检察权运行诉讼化改革，但传统办案模式对一些检察人员影响很深，在其头脑中根深蒂固。这些人的思想观念一时难以转变，不适应新的办案模式，不善于在办案中应用听证，影响了检察听证工作的顺利开展。
其三，认为听证影响办案效率。检察听证需要通知当事人及其诉讼代理人参加，还要邀请社会人士参加，要严格按照一定的程序听取各方意见，需要大量时间和人力、物力及财力。与以前的简单办案模式相比，有些检察人员觉得检察听证耗时费力，不太经济。这些人存在怕麻烦和图省事的思想，不愿在办案中应用听证，影响检察听证工作的顺利开展。
（二）制度有待完善
一是听证制度效力有限。2000年最高人民检察院控告申诉厅制定的《刑事申诉案件公开审查程序规定（试行）》和2001年公诉厅制定的《办理不起诉案件公开审查规则（试行）》均规定了听证程序。最高人民检察院于2011年颁布的《刑事申诉案件公开审查程序规定》及2013年颁布的《民事诉讼监督规则（试）》进一步规定了比较具体的听证程序。这些规定都属于检察机关的内部规定，立法层次低，效力有限，对当事人和社会人员没有约束力，在一定程度上影响了检察听证效果。
二是听证制度不統一。检察机关针对刑事申诉案件、不起诉案件及民事监督案件的听证分别作了制度性规定，这些规定体系繁杂，比较零散，不尽统一。各个规定只适用于某一类案件，不能普遍适用于各类案件，有其局限性。有时对同一事项的规定不一致，互相矛盾，如：民事监督案件听证程序中规定的主持人是办案检察官，而刑事申诉案件听证程序中规定的主持人却为第三方。
三是听证程序不完善。由于我国检察听证起步较晚，尚处于探索阶段，缺乏实践经验，因而听证程序的规定都比较简单，内容比较原则、笼统，存在程序不完整和不具体的问题，甚至有些规定存在不切合实际和不合理的问题，如：现行听证程序基本仿照法庭审理程序设计，比较繁琐，而且很不实用。这些问题长期得不到解决，严重影响了检察听证工作的顺利开展。
（三）工作机制不健全
一是未设立专门机构。检察机关目前尚未设立专门的听证机构，没有专人负责日常工作，没有专用的听证场所和设施，主要是办案部门提出意见后，临时组建，听证完毕后自然解散。未做到专人负责、机构常设，检察听证处于无人管的状态，对开展检察听证极为不利。
二是未建立听证队伍。持久搞好检察听证工作，需要一支专业化高素质的听证员队伍。目前检察机关没有常任听证员，只是临时邀请，暂时合作，事后自行解散，没有形成统一稳定的听证员队伍，更谈不上专业化和管理问题。
三是未形成奖惩机制。尽管高检院对检察听证工作很重视，各级领导也一再要求搞好此项工作，但尚未制定强有力的工作措施，没有健全的调研督导机制，没有形成奖优罚劣的工作机制，使此项工作缺乏保障、缺乏动力，影响了检察听证工作的顺利开展。
三、推进检察听证的对策
（一）转变观念，强化听证意识
首先，要掌握听证依据。虽然《刑事诉讼法》《民事诉讼法》和《行政诉讼法》等法律未对听证在检察机关办案中的应用作出明确具体的规定，但这些法律规定的依靠群众、司法公正和司法公开等原则，以及《刑事诉讼法》关于审查案件时要听取当事人及其诉讼代理人意见的规定，均为检察听证提供了法律依据。因为听证是听取意见的一种方式，而且听证集中体现了依靠群众、司法公正和司法公开原则。因此，检察人员要理论联系实际，准确理解立法精神，掌握检察听证的法律依据，积极开展听证工作。
其次，要坚持司法民主。审查案件的过程，本来就需要听取诉讼各方的诉求和理由，需要一个两造兼听的机制，还需要吸收群众智慧。闭目塞听是司法工作的大忌，独裁专断是酿成错案的根源。“检察听证的公开性和参与人员的广泛性，能够促使检察官谨慎思维，理性决策，即有助于实现自由裁量权的制衡。”因此，检察人员一定要增强民主意识，听取群众意见，防止独裁专断，自觉把听证应用到检察办案中，在广泛听取各方意见的基础上作出正确的判断和决定。
再次，要坚持检务公开。检务公开是检察机关的一项重大改革举措，检察听证是检务公开的一种重要形式，要通过推广检察听证促进检务公开。“公开是听证程序顺利进行的前提条件，也是防止权力滥用的有力保障，体现了听证的本质。检察听证制度可以使证据公开化，消除当事人对诉讼公正的疑虑，客观上减少了上访，也减少了诉讼资源的浪费。通过形式的、程序的公开，促进实体公正。”因此，检察人员要一改往日关门办案、秘密办案和暗箱操作的陈旧观念，通过听证公开办案过程，公开办案结果，增强检察工作的透明度，以此来提升检察工作的公信力，同时达到以公开促公正的目的。
最后，要注重程序公正。“在国家机关做出各项实体决定时，公民只有被尊重为法律程序的主体，享有充分地陈述意见、辩论等参与机会，才能真正捍卫其基本人权。”兼听则明，偏听则暗。程序公正是实体公正之母，是看得见的公正。实体公正的实现必须借助于程序公正，而且程序公正在化解矛盾、消除疑虑等方面有其独立价值。“司法听证对于现行刑事诉讼法存在着程序补强的作用。”因此，检察人员不能重实体而轻程序，更不能只追求诉讼效率而不顾程序公正，而要实体与程序并重，公平与效率兼顾，要通过听证体现程序公正，以程序公正促进实体公正。
（二）完善制度，确保听证效果
第一，提高立法层次，确保听证权威。检察机关要逐步提高检察听证制度的立法层次，尽快修改完善内设业务部门的规定，经检察委员会审议后，转化成检察机关的规定。最高人民检察院在条件成熟后，要提请人大在《刑事诉讼法》《民事诉讼法》及《行政诉讼法》等法律中对检察听证作出规定，以强化检察听证的法律效力，确保检察听证的权威。
第二，统一听证制度，确保听证规范。制定统一的检察听证制度，以适用于各业务部门办理各类案件，解决听证制度政出多门和各行其是的问题，克服听证制度的片面性和局限性。对目前各种听证制度中不尽一致的事项作出统一规定，以消除制度矛盾，增强听证制度的普适性和统一性。如：将需要听证的案件范围统一规定为争议较大的案件、影响较大的案件、涉及公益的案件、否决请求的案件等，将听证启动程序统一规定为申请听证和依职权主动听证，将听证参与人范围统一规定为当事人、其他利害关系人及诉讼代理人等，将听证员的范围范围统一规定为人大代表、政协委员、人民监督员等，将主持人范围统一规定为检察委员会专职委员。有了统一的听证制度，检察听证工作便可以按照一定的标准和要求进行，使检察听证更加规范。
第三，完善听证程序，提高听证质效。制定完备的听证规则，增强听证程序的合理性和可操作性，确保听证质效。
首先，要结合工作实际，体现检察规律。检察听证不同于法庭审理，它只是一种集中听取各方意见的办案方式，有其自身的特点和规律。因此，要结合检察工作实际，根据检察听证的特点，按照检察工作的规律，正确制定听证程序，避免检察听证庭审化。要设置听证议题筛选程序，以便明确听证重点。通过筛选议题，确定听证主要解决的是证据问题，还是法律问题或者其他问题，而后由主持人宣布议题，围绕重点问题听证，次要问题简略。
其次，要建立多元程序，实现繁简分流。根据案件的不同特点，设置不同的听证程序。对重大疑难案件适用普通程序，体现程序公正;对简单案件适用简易程序，提高办案效率。
再次，要完善听证规则，提高听证效率。对听证案件的范围、参与人的范围、主持人的身份、当事人在听证中的权利义务、听证的流程内容及评议规则等都要作出全面具体的规定，使听证有规可依、有章可循，从而提高听证效率。另外，要对当事人违反义务的后果和举证不能的后果要作出明确规定，以增强听证效力。
最后，要强化听证意见的效力。目前，有关检察听证的规定中，将听证意见只作为办案人对案件提出处理意见的参考依据，使听证意见没有发挥其应有的作用，听证效果往往是雷声大、雨点小，虎头蛇尾。听证意见是经过法定程序产生的，是参与人诉求的合理表达，是听证员智慧的集中体现，应当作为检察机关处理案件的重要依據。办案人的意见与听证意见不一致的，应由检察委员会讨论决定。不采纳听证意见的，要在法律文书中说明理由。
（三）健全机制，保障听证开展
首先，要设立检察听证机构。设立专门的听证机构，指定专人负责日常工作，设置听证专用场所，按听证工作的需求布置听证设施。做到听证工作有人搞、有人管、有场所、有设施、有经费，为听证工作提供坚实的组织保障和物质保障。
其次，要建立检察听证队伍。要从律师、人大代表、政协委员、人民监督员、人民调解员及其他专业人员中择优选任听证员，组建一支专业化的听证员队伍，发给适当补助，加强管理，定期培训，定期考核，不断提高听证员的专业水平，为听证工作提供人力资源保障。
再次，要完善督导奖惩机制。明确工作目标，落实工作责任，强化工作措施。要对检察听证工作进行督导调研，发现工作中存在的问题，及时督导解决，推广先进经验，促进检察听证工作。要将检察听证纳入绩效考核，奖优罚劣，推动检察听证工作。
（四）开拓领域，推广检察听证
不批捕案件事关诉讼能否顺利进行，民事执行监督案件事关司法权威和当事人权益，公益诉讼案件事关公众利益，行政检察案件事关政府权威和社会治理。与其他案件相比，这些案件更需要公开听取各方意见，更适合举行听证会。因此，今后在办理不批捕案件、民事执行监督案件、公益诉讼案件和行政检察案件时，要多举行听证。要将这些新兴业务领域作为开展检察听证工作的重点，同时加强省级院和落后地区的检察听证工作，解决工作开展不平衡的问题。
总之，只要有正确的思想观念，完善的听证制度，健全的工作机制，不断开拓检察听证新领域，就能全面推进检察听证工作，提高案件办理质量。
