严格的灵活性:,职责同构下社区治理困境的化解之道

崔月

摘 要：随着我国治理重心下移，社区在社会治理中扮演着前沿哨口的角色，职责同构下的社区行政负担过重与自治能力不足不断挑战着治理的有效性，如何实现有效的治理成为亟待解决的问题。本文以S市T社区工作站开展安全生产巡查为例，在这个过程中，发现社区会在自上而下任务下沉与自下而上需求的双重压力相互作使其形成了“严格的灵活性”，化解了职责同构下社区治理的困境。

关键词：居站分离;职责同构;网格化管理

中图分类号：F2     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.35.020

0 引言

社区居委会扮演着连接政府与居民的关键角色，政府供给与居民的需求的双向互动嵌入到社区治理中，而权责不对等是社区治理最大的问题。统治者希望做有权无责的“人主”，而被统治者但愿要有责无权的“公仆”。在治理模式逐渐转变的今天，社区治理强调其自治的属性，其中《关于加强和改进城市社区居委会建设工作的意见》中强调：“我国城市社区居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。而社区负担过重的现象却始终与现代治理的理念相违背，为了将社区居委会从繁重的行政事务中解放出来，不断提升自治能力，“居站分离”模式则在这个背景下出现。“居站分离”主要是承担从居委会分离的行政性任务。但这仍然没有改变基层治理的困境，职责同构下的社区工作站仍然承担着繁重的工作。针对社区工作站存在的问题，也有学者进行了论述，王克力指出了“居站分设”中社区工作站任务过重，定位模糊等问题。徐道稳在指出了社区工作站人员身份定位不明确，相对的酬劳也较少等问题。S市建设智慧城市，不断创新基层治理模式，在开展安全生产巡查中，实行巡办分离模式，徐刚卢艳红以“环境—行为”适应性为逻辑框架，揭示了社区工作站在承接政府社区公共服务过程中并未真正承担起分工职能，而是出现了体制化空转的原因在于情境暗示效应下的规章制度软性约束、街道办“示范效应”及社区工作“应付法则”。社区工作站任务虽然繁重，但也有学者关注到了对基层工作情绪低落、行为拖沓、福利导向、责任逃避等现象;也有学者从协同的角度提出要加快由单一政府主体主导的“自上而下”模式向多主体协同的“自下而上”模式转变。这些研究对社区工作站的优劣特征、定位等进行了系统性的阐述，但缺乏对社区工作站在开展工作时的行动策略进行分析。于是本文想通过社区工作站在开展安全生产巡查工作中，基层通过哪些方式来化解治理的困境，从而缓解基层治理的压力。

1 案例背景介绍

社区工作站在实际运行中，往往承担着更多的行政任务，临时性的会议、考核、评比多使得社区工作站苦不堪言，同时社区工作站承担的很重要的任务就是维稳，作为城市治理核心结点，社区承担了更多基础的应急任务，如维稳、消防队、安监、综治信访、城建城管组、日常巡查。社区的防灾减灾工作主要通过社区工作站的网格化治理来实现，日常的工作需要网格员、安格员等对社区居民楼、三小场所、化工厂、水库、堤坝等危险的地方进行常规巡查与重要防护时期的重点巡查任务，同时通过签订责任书、不断的进行评比考核使得社区工作站承担的任务与责任越来越重，除此之外，以“属地管理”“工作进社区”为名的任务在资源与能力匮乏的情况下随意向社区工作站下放，将任务下沉到社区，存在“职能部门用权不担责，而基层担责却无权”的现象，在街道开展的各项专项整治行动中，社区工作站都会进行配合。

S街道的职责是加强基层政权建设，领导社区工作站，指导社区居民委员会工作。其在宝安区社区网格化管理工作中，率先推出网格大巡查模式，通过“科技+制度+责任”，运用“管控通”智慧系统，构建“巡办”分离格局并在全方位巡查模式在全区迅速推开。下设的社区工作站也在严格的落实防灾减灾的事项，其中TT社区工作站是石岩街道推行“居站分设”社区管理体制改革后，于2008年2月正式挂牌成立，同年5月正式开展工作，T社区设有一个工作站、一个居委会和一个T股份合作公司。T社区工作站的主要职能是管理服务本社区，以及协助街道各职能部门更加便利在本社区开展相关工作。工作站共设置了六大功能组：分别是办公室、党群共建组、民生服务组、综合窗口组、综治维稳组、综合整治组、以及劳动就业、残协服务、精仿社工窗口。深圳市是社区创新的先行者，对于社区治理的创新也做到了先试先行。社区工作站在这个过程中扮演了重要角色，如表1所示，社区工作站具体承担了以下几方面的任务。

2 严格的灵活性作用机制

2.1 严格灵活性的定义

周雪光指出，政策的一统性与执行灵活性是国家治理基本矛盾的应对机制之一，从组织设计的角度，指出了三种不同性质的执行灵活性：第一种模式是由于政策自身的特征使得执行更加的灵活;第二种表现在自愿性上，为了实现某项目标，不同的方式或手段常常自愿的交换;第三种则是为了私利，当涉及到利益冲突时，灵活性的手段可以帮助主体获得更多的资源。无论是有利于组织发展还是不利于组织发展的灵活性往往同时存在，而这种灵活性也表示执行人员具有自主性。本文针对社区工作站在政策执行过程中所产生的严格的灵活性，并不仅从上级政府的角度看来，同时也结合了公众在政策执行中的影响。分别从严格性与灵活性两个方面来解释。严格性借助治理过程中涉及到的权力获取来分析，而灵活性借助资源配置与行使权力来看。

2.2 嚴格灵活性的作用机制

本文主要从严格性与灵活性两方面来看：一是自上而下追求治理绩效的逻辑;二是自下而上治理的需求逻辑。严格性更多的体现在政府不断的下沉任务，并且采取严格的考核手段与问责手段等。无论是街道还是社区工作站，更加强调“向上负责”。而“向上负责”的组织结构，其核心任务就是高效率的完成自上而下的任务。同时这一向上负责的特点使得自上而下的动员能力强大且有效，但自下而上的传递反馈能力有限;另一方面在网格化的背景下，在开展安全生产巡查的相关工作时，需要充分动员社会公众，网格员下沉到社区工作进一步增强了与公众的联系。而公众也需要依靠社区，在这个过程中情感治理的构建进一步增强了灵活性，需求逻辑为治理提供了合法性与正当性。于是灵活性则表现为公众自下而上的需求，使得在治理的过程中借助公众的力量产生了灵活性。

2.2.1 自上而下严格性的体现

街道办事处把社区权力，包括人事权、财权、管理权等都集中在自己手中，通过对社区工作站下行政命令的方式，让社区工作站的行政工作。上级将行政事务通过各种手段名正言顺的进入社区，使其接受了任务、承担了更多的责任，这些行政化的手段让社区工作站在防灾减灾中必须严格遵循某些标准，在落实政策时，体现了严格性。那么让其产生严格性的手段具体表现为以下几个方面。

（1）网格化管理——权力下沉的方式。

社区是基层治理的重要一环，在开展安全生产巡查工作中，网格化管理的模式对于预先排查、信息获取起到了重要的作用，它是国家治理的信息逻辑—清晰度的体现，它打破了政府之间的信息壁垒，运用信息化的手段实现部门优化与信息整合。网格化管理通过对辖区内的社会事实信息进行较为全面、规范的收集，网格化治理进一步实现了政府与居民信息的双向流动，而互为清晰的结果进一步提升了社区防灾减灾的能力。网格化管理的特有优势使得社区在开展安全巡查式具有更加清晰的治理空间。网格化管理通过技术治理的赋能为社区治理提供了更便捷的治理方式，弥补了社区治理能力不足的缺点，其主张国家权力下沉。这表明社区网格化管理通过规范化的手段自上而下的将政府权力下沉到社区，具体表现为在基层治理中通过层级的延伸形成了市—区—街道—网格四级管理的模式，将任务下沉到社区工作站。

（2）屬地管理——任务下沉合理性。

社区工作站其不属于政府部门，但仍受到街道的管控。我国居民委员会权能不足，许多重要的权限都被街道办事处所控制。而社区工作站也是如此，政府行政权力过多地渗透到社区中。从权力与资源的分配流向来看实现了自上而下的流动，社区的很多行政事务经常以“属地管理”“工作进社区”为名转移给社区。属地管理的特征表现在第一，属地管理的边界通常是自然形成或者人为规定的物理空间;第二，在工作区域内，强调“谁主管，谁负责”。不管其是否具备承接的能力和条件，通过属地管理的方式将任务层层下压。在安全生产巡查的过程中，上级通过签订责任书的方式，来对下级进行约束，进一步压实了基层的在责任，使得社区在一定程度上严格的按照上级的要求完成任务。

（3）目标责任制——任务细化手段。

目标责任制是在压力型体制下，为了动员基层政府确保任务的高效完成，同时对组织进行绩效考核而产生的一种实施手段。在开展安全生产巡查中，上级制定了相应的目标考核制，将任务进行明确的划分，并按照规定，对社区进行考核目标责任制的一种表现形式是“下达任务”。

深圳某社区网格化体现了目标任制的管理理念。具体表现为，从目标分解看，深圳某社区形成了街、镇（一级网格），村、社区（二级网格）的目标责任链，在考评机制上，深圳市某社区将考评结果与奖惩相挂钩。这表示科层制管理过程具有相对统一的规则，对于严密、精确、控制更加注重;为了实现治理的目标需要用奖惩的手段来约束。更加注重规范性，能够给组织内成员持续稳定的制度化激励的方式在社区网格化治理中展露无遗，同时划定的网格单元使责任主体更加明确，边界更加清晰，通过目标进行层层分解与严格的问责机制对网格进行严格的管理，按照完成情况给予相应的政治和经济方面的奖惩激励。在实践中，深圳某社区工作站网格化的管理涉及更多的维稳工作，通过社区工作站的网格员日常的巡查，将问题通过智能系统上传，相关执法部门通过共享的信息及时进行处理以维护社区的稳定，同时通过设定A、B、C、D四个严格的考核等级对网格员进行考核，对考核过低的社区工作站进行问责，对网格员进行解雇。

2.2.2 自下而上灵活性的体现

（1）公众的需求——产生执行张力。

在防灾减灾的过程中，常常需要公众的配合，而在治理的框架下，底层社会中的个体在与政府互动的过程中形成了讨价还价的治理弹性，治理的扩展与情感的策略形成了治理内在的张力。对于治理而言，自下而上的需求使得治理产生了更多的调试氛围，在个体的诉求与利益的表达的过程中，社区工作站通过与居民的互动产生了灵活性。乡土情感使得治理主体与客体联系得更加紧密。通过网格化管理下沉到社区的网格员建立了行政组织与公民的联系，拓展了公民的表达机制，使得发生的矛盾容易被化解掉，为治理迈向服务提供了渠道。深圳社S街道的行政任务由社区工作站来承担，对于T社区工作站来说，重要的任务就是维稳，其权力来源于政府行政权力的下沉，（而网格员的日常工作则是进行巡查，社区中存在的安全隐患由网格员通过智能系统进行上传，安监通过共享的信息将问题来进行处理）。同时社区的维稳也在尝试动员民众，政府通过社区“网格化”搭建了民众与政府互动的渠道，倾听民生、满足公众的需求对于解决基层矛盾是很重要的方式，通过社区工作站“网格化”第一时间掌握准确社区的突发事件与矛盾冲突，“网格化”进一步加强了“属地管理”强调的只要发生在划定的区域以内，无论何种性质和内容的工作任务，就要由相应人员负责。（访谈资料：网格员：“一次居民楼一个居民因为突发疾病死亡，但因为居民第一反应是报警，没有及时通知我们，上面的领导知道情况，立刻召集我们过去，询问为什么没有第一时间发现问题”）。由于深圳某社区外来人口较多，租住居民日常生活安全问题除了依靠网格员的日常巡查以外，也设置了楼栋长，日常的安全教育通过楼栋长与居民的沟通，对于发生安全事故的居民楼，将实行楼栋长与网格员负责制，通过强有力的问责机制来严格规范社区的稳定。

（2）乡土文化——重塑治理空间。

基层治理往往受到了很多外部因素的影响，乡土文化在一定程度上化解了治理的冲突，重塑了治理的空间，这种治理的外部因素为治理提供了润滑剂，使得治理产生了更多的灵活性，这个过程体现在与公众的互动之中，这主要体现在两个方面：①建立楼栋长制度，通过楼栋长来联系群众。T社区成立了楼栋长联合会，楼栋长负责消防、治安、人员安全等各项工作。楼栋长也是店长，承担主体责任。②商铺、居民楼整改依靠群众。社区工作站的在上级的压力下，会出现“正式权力非正式运作”现象，非正式制度出现成为落实和应对高压政策的必要手段，有时表现我“面子”“人情”等关系性因素。社区工作站的工作人员也会依托各类社会力量化解矛盾。社区工作站人员：很多工作是由我们与网格员一起深入社区进行检查，如很多商铺的安全隐患需要整改，由于我们没有执法权，这就需要我们不断去督促，更多的工作需要和社区居民打成一片。

3 结论

社区在创新治理模式中，出现了“网格化”与“居站分离”两种模式，两者逻辑并不相同，在“网格化”的背景下，自上而下的权力下沉与自下而上的居民互动产生了严格灵活性。而社区工作站在防灾减灾的过程中通过与民众的互动，乡土文化重塑了治理的空间，从而化解了治理的困境。而对于社区工作站，常常伴随着任务模糊、人手不足、保障不足等问题，解决这一问题关键在于不仅将任务下达到社区中，相应的权力与资源也应与之匹配，其次，尤为关键的则是动员社会的力量社区如何发挥自身的作用获取资源，使得居民与社会组织参与其中，获取更多的资源来化解治理的困境。

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