金融业危机治理的评析与建议
时间：2021-01-01 10:34:44 来源：达达文档网 本文已影响 人 
陈冠华
疫情发展初期，政府部门需要应对的问题主要是防止疫情扩散、尽快消除疫情影响和恢复社会正常运转等，采取的具体措施则集中在人员救助、道路管制、物资调配等直接处置与救援领域。随着疫情的发展，由疫情导致的经济、金融、教育、人力资源等次生问题逐步出现，并对社会经济生活产生了不同程度的负面影响。金融业无论出于行业自救或是承担社会责任的考虑，都应积极参与危机治理，将疫情对实体经济与资本市场的影响降到最低。
金融业危机治理的全球视角
金融业危机治理依据引发危机状态的不同原因具有不同的应对理论逻辑。触发金融业危机治理的原因分为内在因素与外在因素。内在因素是指由金融业自身原因导致的危机状态，大到次贷危机和东南亚金融危机，小到P2P平台倒闭等因金融产品创新带来的金融风险，都属于引发金融业危机治理的内在因素。外在因素是指危机由非金融事件引发的危机状态，例如美国“9·11”事件、印度洋海啸以及此次新冠肺炎疫情导致的危机状态，此时金融业危机治理属于整体危机应对的一部分。上述危机事件对公共卫生、安全体系、实体经济以及金融领域都产生了巨大影响。金融业危机治理既要应对行业自身的危机状态，又要在疫情危机治理的统筹安排下提供金融应对措施。当前国内外的金融业危机治理研究多聚焦于金融业内在因素引发的危机治理问题，对外在因素引发的危机治理的研究则有所欠缺。
内在因素与外在因素引发的金融业危机治理既有相同点又有不同点。相同点是二者都可以适用危机治理的一般理论。现代系统性的危机治理理论起源于西方国家，最初多围绕危机产生的原因、危机状态的区分、危机的影响等方面展开。例如，哈贝马斯对社会危机的概念进行了界定;科塞从危机影响方面进行研究，认为冲突并不总是带来负面的效果，社会危机通过良好的疏导能够消减利益冲突，促进社会团结统一。随着人们对危机认识的不断加深，危机研究逐步转向危机预警、处置等具体管理措施，希斯提出的“4R”危机管理模式涵盖危机管理、预警、反应和恢复环节;斯洛维克提出了危机决策的理论模型和分析方法，有助于提高企业、政府危机决策的效率和质量。上述危机治理的一般理论为金融业危机治理的行为模式与行为规制提供了一定的理论基础。
然而，当前国际金融业危机治理研究多聚焦于内在因素引发的危机治理问题，例如经济危机中的治理问题等，对内外因素治理的不同点认知不充分，忽视对外在因素引发的危机治理的研究。在金融业危机治理工具箱中，不少工具并不区分内外因素引发的危机，例如2008年次贷危机和此次疫情期间，美联储都采取了商业票据融资机制（CPFF）帮助企业融资以应对危机;主要欧盟国家、澳大利亚、日本等国都采取了降息等宽松的货币政策应对疫情带来的经济衰退。但是，不区分不代表单纯的经济危机与疫情引发的金融业危机状态完全一样，两类危机的特点不同、方式不同、需要其他部门的参与情况不同、采取同样措施的预期效果也不同。因此，独立研究外在因素引发的经济危机下金融业的危机治理问题具有理论与实践价值。
中国金融业危机治理的得与失
党的十九届四中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，实现国家治理能力的现代化，为金融业危机治理水平提出了新的、更高的要求。虽然我国早在春秋时期就已有危机治理思想——例如《左传》中有“居安思危，思则有备，备则无患”的论述——但是缺乏现代系统性的危机治理理论。2003年之前，我国的危机治理研究多以介绍国外危机管理理论为主，主要关注领域为国际关系方面的危机管理问题。SARS疫情之后我国又经历了南方雪灾、汶川地震等多次突发事件，在此期间涵盖危机管理组织方式、政府行为、法治保障等多个方面的研究逐步丰富，但是研究内容较为宏观，对金融业的危机治理研究较为匮乏。新冠肺炎疫情期间，金融业危机治理涉及到的主体主要包括金融监管部门、金融企业和金融投资者等各类金融市场参与者，不同性质的主体各自采取了多种措施应对此次危机。
金融监管部门的危机治理
此次疫情中，金融监管部门的危机治理措施可总结为以下几个方面：第一，直接降低或延期缴纳税费类。例如，湖南省工信厅发布的《关于全力支持和组织推动中小企业复工复产的措施》，允许受疫情影响的中小企业延期缴纳税款，并给予一定的税收优惠。第二，财政补贴类。例如，财政部出台的中小企业扶持政策包括了加大对中小企业贷款的贴息支持力度。对于享受稅收优惠及财政补贴的企业，在不影响国家安全和商业秘密的前提下应当做到信息公开透明。第三，公开市场操作类。例如，在中国人民银行、财政部、银保监会、证监会、外汇局共同发布的《关于进一步强化金融支持防控新型冠状病毒感染肺炎疫情的通知》中，提到通过公开市场操作保持流动性合理充裕的政策措施。第四，提供融资政策支持类。例如，中国人民银行先后设立1000亿元专项债，3000亿元专项贷款和具有普惠性的5000亿元再贷款、再贴现。上海市金融局发布的《支持中小微企业复工复产复市金融举措》，共计9方面26条措施，其中有3条涉及优化企业融资支持。第五，防范危机引发的金融风险类。例如，对不良贷款标准进行一定的调整，银行业金融机构可给予企业一定期限的临时性延期还本付息安排等。第六，下达指标任务类。例如，《苏州市人民政府关于应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情支持中小企业共渡难关的十条政策意见》中提到“确保2020年小微企业信贷余额不低于2019年同期余额”。第七，提高办事效率类。例如，加强线上办理业务的技术支持，为抗疫一线企业和受到疫情影响较大的企业开通金融服务绿色通道等。
此次疫情期间，金融监管部门通过实施上述各类危机治理，为防治疫情、保障金融安全、维护经济稳定做出了应有的贡献。然而，金融监管部门还存在以下三个方面的不足。
第一，对治理的法律规制不足，未明确金融监管行为的行使边界。尤其在危机治理中，金融监管部门拥有较大裁量权的前提下，更应依法行政，不得超越法律授权。虽然疫情导致的危机状态具有突发性、紧迫性以及难以预见性，金融危机治理措施需根据疫情的发展及时变化，但基本的法律规制仍然需要遵守。例如，金融税收优惠政策的制定和实施仍要符合税收法定原则;对金融企业下达任务指标时仍应当区分行政命令与金融企业自治的范畴。
第二，治理决策程序不明。如何在危机治理中同时保障金融监管决策的效率和质量，目前为止并无完美的解决方案，民主决策与问责制相结合是较为实用的次优选择。问责制能够从事后问责的角度反向约束决策者勤勉、依法、合规行使权力。具体而言，问责的判断标准应以忠诚、勤勉为原则，可参考公司治理中的商业判断规则制定危机管理判断规则，避免对监管人员管制过紧、要求过高，影响危机治理的效果。例如，应当明确非常时期的决策只要符合法定程序，未违反危机决策、处置原则，未来发生失误和损失无论单位或个人不承担相应的责任。
第三，金融监管机构在危机治理中的职责划分不明。鉴于金融业属于知识密集型行业，金融业危机治理的政策应优先由相应的金融监管部门制定。倘若危机情况较为严重或紧急，需要由更高级别的金融监管部门或其他公权力机关统一指挥，在金融决策方面也应由直接负有金融监管责任的部门提前对治理的实施程序、效果进行评估并提出建议。此外，金融业危机管理执法者应当具有相应的素质和能力，保障相关立法能够得到科学、合理、精准实施。
金融企业的危机治理
金融业危机治理的监管政策需要金融企业落实到位。金融企业在危机管理中应勇于承担社会责任，为抗疫提供金融服务支持。与单纯的经济危机应对措施不同，金融业危机管理行为的结束不以金融业本身的危机状态解除为标准。应对措施不仅要考虑金融业本身因危机所遭受到的冲击，还要肩负起帮助实体经济、公共卫生体系等其他领域完成危机管理目标的重任。此次疫情中我国金融企业危机治理的得失分析如下。
第一，金融企业决策的实施效果具有长期性，该特点使得危机管理期间的金融应对和服务措施在相当长的时间乃至疫情结束后的一定时期内都会发生作用。因此，金融企业采取应对和服务措施时应当综合考虑疫情之中及之后的影响。既要做到不大水漫灌，又要做到同质同类企业得到相同的政策支持，保证“六保”“六稳”扎实推进。
第二，金融业的危机管理需要配合直接的危机处置措施，需要服从整体的危机处置安排。例如，优惠政策需向口罩、防护服等抗疫急需的医疗企业倾斜。同时也应注意，资金短时间内的聚集固然有助于刺激相关产业的快速发展，但是也有可能导致产能过剩，造成资源浪费。
第三，疫情既是危也是機，疫情期间人员往来受到极大阻碍，许多金融机构利用此次机会大力发展线上办公、手机银行、人工智能服务等，缩短了业务办理流程，为客户提供了更加高效、便捷的“无接触”服务。金融科技促进了创新型金融模式的开发利用，对传统的金融监管提出了更高的要求。金融机构应当加快金融科技创新，在远程办公、线上服务、自动化等方面倾注更多的资金、技术、人力资源，推进金融服务的数字化转型。
第四，在新冠肺炎疫情期间，许多金融企业都能做到主动承担社会责任，反映出企业社会责任意识已深入人心。但是，金融企业在承担社会责任的过程中暴露出一些认识上的模糊仍需澄清，做法上的错误仍需改进。
金融投资者的危机治理
在疫情面前，公众的参与情况将对疫情防控产生巨大的影响，《突发事件应对法》等法律法规都高度重视普通群众的行为和作用，金融业的危机治理也不例外。金融投资者危机治理的得失分析如下：第一，资本市场参与者应当严守商业道德和法律底线，监管部门对于利用疫情操纵市场、进行内幕交易、骗取补贴等违法违规行为应坚决予以打击。第二，投资者应摒弃投机行为，树立价值投资意识。疫情期间部分股票价格难免发生波动，投资者应当注重融资企业的长期发展潜力，而非专注于短期的价格投机。第三，投资者应当在日常投资过程中居安思危，提高风险防范意识。在疫情发生期间，鼓励投资者在制定投资策略时结合自身情况向抗疫一线企业倾斜。
提升金融业危机治理能力的建议
建立金融监管部门之间以及监管部门与监管对象之间的沟通协调机制。应着力建设与完善金融监管部门与其他政府危机管理部门间的协调机制、中央监管部门与地方监管部门之间的协调机制。同时，应加强监管部门与监管对象之间的沟通，尤其是“抗疫”一线监管机构与被监管企业之间的沟通。金融监管部门和各金融机构，要深入企业，加大调查研究力度，确保有限的资源用到刀刃上，促进危机管理机构的决策更加精准化、科学化。
为了提高监管部门在金融领域的危机治理能力，应树立服务型、法治型的监管理念。反映在危机治理之中，“家长式”监管易于采取直接命令的方式进行管理，将自身意志置于首位，易于造成懒政怠政;服务型、法治型监管则要求危机管理手段一方面要反映市场需求，另一方面要以倡导性规范为主，少用或不使用强制性规范;以间接调整为主，直接干预为辅。
金融业危机治理与平日运营和监管在管理方法和工具上并无本质区别，危机管理与平日管理之间具有良性互动的关系。倘若平时融资渠道缺乏，危机期间也很难临时创造适宜的融资工具帮助企业渡过难关。例如，在新冠疫情期间为了达到帮助中小企业融资的目的，中国人民银行通过公开市场操作提供了流动性，此类金融调节方法在金融业日常运营中也常常运用。因此，金融业危机管理效果与平日资本市场的发展程度，以及金融监管能力和效率息息相关。
抓住时机鼓励金融科技和监管科技的发展。本着建设服务型金融监管的理念，面对未知的创新型金融交易模式，金融监管应当有更加包容和开放的心态，为金融创新提供良好的监管环境。同时，金融监管应鼓励监管科技的发展以应对金融创新。例如在信息监管领域，使用大数据、云计算和人工智能等创新型监管方式能够有效提升监管信息获取的效率和质量。
就当前疫情而言，金融监管部门、金融企业以及其他职能部门，应当灵活运用现有政策，帮助实体企业渡过难关。其一，可以采取进一步降低贷款利率、适当降低风控措施、放宽贷款逾期的容忍度、扩大贷款展延期范围和期限、降低贷款分类的处罚力度、加大存量不良贷款的转让和核销速度、加大推进市场化债转股以及必要时实施第二次政策性债转股等方式缓解实体企业流动性压力。其二，金融机构之间以及金融企业与实体企业之间应顾全大局、克服本位主义，遵照习近平总书记和党中央的统一部署，共克时艰。杜绝一边支持实体企业，另一边打压的现象，如甲银行放贷、乙银行抽贷等。其三，执法和司法机关在疫情期间乃至疫情后的相当长的时间里，要对实体企业经济往来中发生的民事纠纷问题采取谦抑态度处理，慎用强制手段。其四，认真清理政府及政府平台公司所欠实体企业的应付款和借款，及时予以审计、核算、支付等。
（作者系中国社会科学院金融研究所博士后）
