宜昌市夷陵区调整乡镇财政管理体制的实践与思考

廖华 段万兵 夏义新

摘要：乡镇财政是贯彻落实上级财政政策的坚强“前哨”，是确保基层政权运转的巩固“后院”，财政体制可谓“牵一发而动全身”。本文以湖北省宜昌市夷陵区为例，分析了乡镇财政管理体制存在的困点，介绍了优化乡镇财政管理体制的举措，提出了构建推动经济高质量发展的财政体制、激发乡镇财政活力、完善基层财政治理的建议。

关键词：乡镇财政 财政治理 对策建议

乡镇财政是贯彻落实上级财政政策的坚强“前哨”，是确保基层政权运转的巩固“后院”，财政体制可谓“牵一发而动全身”。2017年，湖北省宜昌市夷陵区以《预算法》为准绳，按照“权责对等、保障基本、鼓励发展、防范风险、促进均衡”的原则，对乡镇财政管理体制进行了与时俱进改革，探索建立助力全区经济高质量发展的体制机制，目前取得了积极成效。

一、改革动因：“四大困点”制约乡镇良性发展

（一）财权和事权不匹配的问题不同程度地存在

因政策变动和实际需要，乡镇新增了部分支出事项，部分事项提高了支出标准，如乡镇行政事业人员政策增资、新增乡镇工作补贴、公务用车改革补贴等人员待遇及乡镇新设城管中队、消防分队等所需经费，以及新形勢下乡镇集镇管理和维护、集镇环境卫生、生态环境保护、农村垃圾清运等项目提高了支出标准。同时，原体制安排的部分支出项目因情况变化在实际执行中已调整或改变了用途。

（二）财政收入征管秩序还不够规范

为确保财政收入稳中有升，区政府每年年初给税务、财政下达收入指导性计划，并将计划逐一分解到乡镇政府、实行目标考核，原本是让征收部门和乡镇形成组织收入的合力。但由于税收计划与实有税源存在差距，乡镇特别是税源少的乡镇，不得不变“协税护税”为“政府征税”，把希望寄托于征收部门。由此，征管责任演变为一种稀缺资源，属地征收、按级次入库的征管格局被打破，税收收入在区乡之间、乡镇之间调整比较随意，挖税、买税现象时有发生，征管秩序明显不规范。同时，面对收入考核压力，乡镇不得不负担许多不合理的税收成本，滋生隐性腐败。

（三）乡镇经济发展很不平衡

由于地理条件、资源环境和经济基础等因素的影响，乡镇之间经济发展水平差距较大。有区位和资源优势、基础较好的乡镇，财政收入和财力远远高于贫困乡镇。如2016年，全区地方一般公共预算收入最高的乡镇达4.7亿元，最低的乡镇才1400万元，两者相差33倍。乡镇之间财力的不平衡，造成了不同乡镇之间政府提供的基本公共服务能力严重失衡，在一定程度上削弱了区财政调控、统筹全区发展和保障能力。

（四）乡镇财政管理仍然较为薄弱

乡镇仍存在预算管理不够规范的问题，财政资金管理绩效仍然不高，乡镇财政对单位和部门的收支预算执行监管普遍不力，财政预算管理作用发挥不够明显。部分乡镇擅自出台超越发展阶段和财力的民生政策或违规搞建设、盲目铺摊子、上项目，造成乡村债务规模较大，每年乡镇需用一定的时间、精力应付债主，筹集资金还债，严重干扰和制约着乡镇经济和社会事业的发展，已成为财政潜在风险隐患。

二、改革举措：“四大重点”激发乡镇财政活力

（一）明确乡镇收入范围和收入基数

一是乡镇收入范围按属地原则划分。乡镇收入范围包括乡镇注册企业（含飞地企业）缴纳的税收、零散税收和非税收入，不含耕地占用税和契税。除上述乡镇收入外的各类收入为区级收入，包括各类政府性基金收入。二是乡镇收入基数按照历史原则确定。乡镇收入基数以2016年实际入库的税收收入数为基础，剔除营改增及一次性收入影响数后确定。其中：企业税收收入基数以经审核确认的注册企业缴纳数据为准，零散税收基数以2016年实际入库数扣除企业税收收入基数后的余额确定。非税收入不进入体制基数。充分考虑营改增、税源企业调整、一次性收入等因素，经反复测算和审核，确定新体制乡镇收入基数为74554万元，比2016年决算数减少21646万元。新体制对收入范围和核算办法的调整，使乡镇收入范围划分更加清楚，从源头上排除了人为因素干扰，有利于理顺乡镇收入征管秩序，使乡镇收入数据更加符合客观实际，更能体现乡镇财政收入“种瓜得瓜、种豆得豆”的效果，有利于调动乡镇发展经济的积极性和主动性。

（二）明确乡镇支出范围和支出基数

一是乡镇支出范围，包括乡镇“三保”经费支出和乡镇范围内经济社会发展支出。其中，基本支出包括乡镇党委、人大、政府及其所属部门，乡镇规划环境保护所等事业单位人员经费和公用经费支出；
项目支出包括农村税费改革转移支付支出、农村综改“以钱养事”支出、集镇管理（含杂居小区改造）和维护支出、集镇环境卫生经费、小型农业项目支出、对社区补助支出、乡镇政府债券利息支出、支持发展支出、其他项目支出和预备费支出。二是乡镇支出基数，基本支出主要以时点基础信息参照全区统一预算口径计算。其中，人员经费按定员办法据实计算，公用经费按照综合定额和单位定额分别确定。项目支出主要根据现行政策标准和相关基础信息计算。新体制乡镇支出基数比上轮体制增加16775万元，其中基本支出基数增加4682万元、项目支出基数增加12093万元，乡镇基本财力保障机制更加完善。

（三）明确财政体制形式和期限

根据乡镇功能定位、财力状况和发展态势，分别实行“划分收支、核定基数、定额上交、超收分成”和“划分收支、核定基数、定额补助、超收分成”的体制形式。定额补助（上交）按收支基数轧差额确定，超收区乡分成比例按7∶3计算，非税收入全留乡镇，区财政不参与分成。新体制不再设置执行期限，这既是省对市县财政体制的承接（没有设置具体期限），也有利于激发乡镇长远稳定和持续发展的积极性和主动性，减少乡镇政府的短期行为。

（四）完善体制配套机制

一是建立收入征管长效机制。严格执行税源企业清单和零散税收收入同增同减机制。锁定存量税源，新增税源实行报备审核制度，切实规范乡镇收入征管秩序。二是建立均衡性转移支付机制。做实乡镇基本财力保障，对乡镇财力无法保障基本需要的，区财政按规范、统一口径给予转移支付补助。三是建立政策性转移支付机制。对因国家政策和区政府统一规定调整扩大支出范围或提高支出标准的，由区财政对乡镇给予政策性转移支付补助。四是建立财政体制调整机制。建立规范的体制结算机制，主要包括乡镇结算上交和区财政结算补助。完善财政优惠政策负担机制，按照“谁享受、谁负担”的原则，明确财政优惠政策和支持企业发展所需资金的承担主体，以2016年12月31日为限，以前出台的优惠政策支出，由区财政全额负担；
以后经区政府批准的乡镇招商引资政策支出，由乡镇负担。五是建立体制激励机制。鼓励乡镇发展经济、增加财政收入的积极性，乡镇招商引资新办当年达产达效企业，当年入库地方税收收入达到20万元以上的，区财政按每个企业5万元，对乡镇给予财力奖补；
新增招商引资企业税收，自其缴税年度起5年内全留乡镇。六是建立体制约束机制。严禁违规担保融资，严禁自行出台各类增支政策，严禁自行制定财政优惠政策。对违反国家规定或造成严重影响的，一律启动追责问责机制。

三、改革启示：“五大要点”确保乡鎮财政行稳致远

夷陵区通过调整放活乡镇财政管理体制，催生了乡镇科学发展的新气象。2019年，全区13个乡镇完成财政总收入194697万元、一般公共预算收入94161万元、一般公共预算支出63621万元，与改革前相比，呈现出收入质量提高、支出结构优化、基本保障有力、资金绩效提升、财政监管加强的新趋势。夷陵区乡镇财政管理体制改革的成功实践，为各地财政部门带来了诸多启示。

（一）根据不同经济发展水平，分类确定乡财政管理体制

乡镇财政虽然是一级财政，但是在实际运行中，其基本保障和发展支出仍然要县级财政兜底。所以，乡镇财政管理体制的确定，要以确保乡镇政权正常运转为原则，考虑乡镇经济发展水平、税源分布、财政自给能力等客观因素，分类确定乡镇财政管理体制。对经济较发达、税源丰富乡镇，可实行比较规范的分税制财政体制，主要按税种划分县乡间财政收入和事权，并各自负责本级支出；
对经济欠发达、自身财源少、对上级转移支付依赖性较大的乡镇，实行核定收支、超收分成、超支不补或给予一定比例补助的体制，确保乡镇基本支出需要。

（二）合理划分乡镇收入范围，规范乡镇财政收入征管秩序

在明确乡镇收入范围、核定体制收入基数方面，既要反映乡镇经济发展的真实情况，也要避免收入核算执行难、造成混库、调剂的问题。要将乡镇收入核定到企业，实行税源企业清单制度，清单外企业不得入库乡镇。同时，为保证乡镇既得利益，可以在历史收入的基础上，将非清单企业税收作为一个基数纳入体制，在体制执行中根据县乡收入增长情况挂钩分配到相关乡镇。对乡镇新发展的企业要实行审核认定制度，避免乡镇之间互挖税源和挖挤县级税源的现象发生。

（三）坚持财权和事权相匹配，增强乡镇财政基本保障能力

乡镇政府直接面向基层、面向农村，具体事务千头万绪，“上级千条线，基层一根针”，要保障乡镇正常开展工作、充分发挥乡镇优势，就必须按照乡镇相应的事权安排合理的财权。完善对乡镇财政转移支付制度，中央、省、市下达到涉及乡镇的专项补助，县级财政要全部转移分配到乡镇；
地方应当配套的，县级财政应当给予配套，不给乡镇留支出缺口。要完善均衡性转移支付制度，对困难乡镇基本保障经费不足的给予全额补助。要全力保障乡镇干部个人待遇，加强乡镇干部队伍建设，合理安排乡镇社会事业支出，增强乡镇基本公共服务的能力。

（四）激发乡镇发展经济的积极性，发展壮大乡镇财政实力

壮大乡镇财政实力，既是加快乡镇经济社会发展的保障，又是乡镇经济社会发展的必然结果，更是解决乡镇财政困难、促进城乡统筹协调发展的根本途径。乡镇财政体制要给予乡镇发展壮大财政实力的财政支撑和政策空间，在体制中安排一定的财力用于乡镇发展经济，建立发展经济激励机制，激发乡镇当家理财、发展经济的积极性，破除县级政府无条件包揽的僵局。要保证乡镇财政体制的延续性和长期性，使乡镇能够持续享受发展经济的成果，避免乡镇短期行为。

（五）加强乡镇财政预算管理，确保乡镇财政资金安全高效

要强化乡镇财政资金监管机制，进一步完善“乡财县管”的管理方式，全面实现县乡“预算统编、资金统付、采购统办、票据统管、债务统控”，充分发挥县级财政人员、技术等优势，加大对乡镇财政预算管理和监督，进一步规范财政收支行为，实现对乡镇预算执行、调整、开支标准、支出范围实行全程动态监督，激励乡镇化解乡村债务，优化农村经济发展环境，切实提高乡镇财政支出绩效。

四、前景展望：“四个更”提升县乡财政治理水平

（一）以更宽的思路做大财政“蛋糕”

财政收入是党委、政府履职行政、促进经济社会发展的物质基础，也是财政支出的重要前提。县乡财政部门要把组织收入工作放在紧要位置，按照“质量第一、效益优先”的要求，科学谋划、抓紧抓实。一是抓财源培植。要牢固树立“抓经济发展就是抓税源培植”的理念，大力实施转型升级发展战略，用足用好产业引导基金，全面改造提升传统产业，培育壮大新兴产业，加快发展现代服务业，提升发展现代农业，做大做强市场主体，着力培育一批符合转型升级方向、可持续发展的税源和财源。二是抓组织收入。要正确处理好“放水养鱼”和“应收尽收”的关系，紧扣税源向税收转化这一关键环节，加大对重点行业、重点企业和重点税源的征收力度，全面扩大对零星税源、小税源的征管覆盖面，加强欠税清缴力度，确保堵住税收征管漏洞，确保实现组织收入应收尽收、均衡入库。同时，要牢固树立税收法定理念，不“拍脑袋”定税、收“过头税”，避免出现“竭泽而渔”的情况。三是抓创新挖潜。要用活用好中央和省、市出台的各项支持经济发展政策，全力向上争取，多争政策，多争资金，多进笼子，多进盘子，积极引导企业向上对接各类补助资金，切实增加地方可用财力。

（二）以更高的水平提升资金绩效

“全面实施绩效管理”，不仅要做好财政工作还要注重精打细算，厉行节约；
更要注重统筹谋划，科学合理地运作好资源，把有限的财政资金投入最急需的地方，最大限度地发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用。一是集中力量办大事。要最大限度发挥财政资金的导向作用，集中力量、握紧拳头，保障好“三大攻坚战”、传统产业转型升级、乡村振兴等重大事项，全力支持重点产业、重点领域、重点区域和重点项目建设，确保把优先的财政资金投入到最重要、最需要、最迫切的地方。二是聚焦民生办实事。要坚持把保障和改善民生作为财政工作的出发点和落脚点，抓实抓好基本民生保障，切实将财政支出向困难群众倾斜，增加助困、助学、助老、助残等方面的投入，让困难群众能更多地享受改革发展红利。要继续加大科教文卫等社会事业投入，确保教育、卫生、科技经费优先增长，促进经济社会更加和谐。三是改革创新办好事。要进一步强化“大财政”理念，持续深化财税体制改革，划清边界、厘清事权，推进预算制度透明化、税收体系科学化、融资体制法治化，不断推动财政事业高质量发展。

（三）以更實的举措防范化解风险

防范化解重大风险被中央列为“三大攻坚战”之首，是守住发展底线的工作，底线守不住，就没有精力去摸“高线”。一是建立地方债务治理长效机制。要严格执行综合预算收支计划，合理控制民生标准，科学安排项目支出，尽力而为、量力而行，切忌脱离实际相互攀比，盲目提高标准等，努力保持财政的平衡和可持续性。把债务的增减作为考核镇乡领导任期目标和工作实绩的重要内容，与岗位目标责任制考核联系起来。财政部门要实行县乡财政债务的全过程监管，实施风险预警，规避债务风险。二是切实防范养老保险基金风险。要认真贯彻落实养老保险政策，研究制定风险预警机制和应对预案，严格基金征缴和监管，把好政策口子，拓宽筹资渠道，特别要落实好土地出让金充实社保风险准备金有关规定，有效防范基金运行风险。三是守住区域性金融风险防范底线。要持续优化完善金融风险管理运行模式，开展分类分级管理，有效强化事中事后监管，严厉打击恶意逃废债等违法违规金融活动，真正做到“打击一批、警示一片”，努力打造健康有序、和谐稳定的金融生态。加快制定实施降不良行动计划，加快推进打包核销、资产处置、并购重组，着力解圈断链化不良，确保不良率控制在合理范围。

（四）以更严的标准强化财政管理

依法理财治税是法治政府建设的关键一环，县乡财政部门要自觉地将法治思维和法治理念贯穿到“生财、聚财、理财、用财”全过程，严格贯彻执行好各项财政管理制度，强化对行政权力的制约和监督，切实提高对财政资金的调控能力。一是严肃财政纪律。要严格部门预算编制，完善预算追加、调整、结余结转资金使用等制度，加快落实和实施全面绩效预算管理。纪委、监委、财政、审计等部门要密切配合，对挪用、贪污、挥霍浪费财政资金的，有一件查一件，决不姑息。二是强化财政监督。完善对重点业务、重点环节的制约监督机制，做到严把“三关”，即事前审核论证关、事中跟踪问效关、事后监督审计关。加大对乡镇财政的检查监管力度，加强人大、审计、群众的外部监督，进一步规范乡镇财政运作。三是强化能力建设。县乡财政干部要讲政治、顾大局，自觉做到“党委、政府决策部署推进到哪里，财税服务保障就跟进到哪里”。要注重与时俱进，学业务、懂专业，切实增强服务发展的能力和本领。要大兴调查研究之风，通过广泛、深入、充分的调查研究掌握第一手情况，使各项政策举措“主观符合客观、理论符合实践、政策符合实际”。

（作者单位：湖北工业大学湖北省宜昌市夷陵区财政局）

责任编辑：欣文