党内民主建设：意义、核心及关键

邸乘光

摘要：民主是社会主义的核心价值，中国共产党不仅注重自身的民主建设，而且坚持以实现和发展人民民主为己任。党内民主是党的生命，特别是执政党的党内民主，既是决定自身命运的重要因素，又是人民民主的引领和保障。党内民主与党员民主权利是不可分割地联系在一起的，没有党员民主权利，就没有党内民主。保障党员民主权利是党内民主建设的核心问题。“制度是决定因素”。推进党内民主建设，发展党内民主，必须以保障党员民主权利为基础健全党内民主制度，特别是健全党员民主权利保障制度，用健全的党内法规制度来规范和保障党员民主权利。

关键词：党内民主;党员民主权利;民主建设;保障制度

中图分类号：D26    文献标志码：A    文章编号：1001-862X（2020）03-0071-010

党内民主是无产阶级政党的根本政治原则。党员的民主权利是党内民主的本质体现，保障党员民主权利是党内民主建设的核心。中国共产党诞生近百年来，始终高度重视发扬党内民主、保障党员民主权利。在新的历史条件下，中共十八大从发展党内民主的客观需要出发明确提出“健全党员民主权利保障制度”[1]40的要求;十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》又将“发扬党内民主和保障党员权利”[2]430单列一条并作出原则规定。健全党员民主权利保障制度，对进一步发展党内民主，切实保障党员民主权利，充分发挥各级党组织和广大党员的积极性、主动性、创造性，推进党的建设新的伟大工程和中国特色社会主义伟大事业，具有重要意义。

一、党内民主是党的生命与人民民主的引领和保障

中国共产党“历来以实现和发展人民民主为己任”[3]24。无论是领导人民进行革命，还是在取得革命胜利后进行建设和改革，民主始终是中国共产党所追求的一个重要目标。党是人民的一部分。党内民主与人民民主密切相关。特别是在执政条件下，由于党在国家政治生活中居于领导地位，党内民主对于人民民主也就具有了决定性的意义。从根本上说，执政党的党内民主，不仅关系着党的兴衰存亡，而且关系着人民民主的发展状况，从而关系着社会主义的前途命运。

（一）民主是中国共产党始终不渝的奋斗目标

“民主”是一个古老的概念，也是一个非常神圣的字眼。古往今来，尽管人们对它的理解存在着诸多的差异，但它始终是千千万万仁人志士，乃至整个人类所致力追求的一个目标。民主是历史发展的必然趋势，是社会进步的重要标志，是人民群众的普遍要求，也是社会主义的核心价值。无产阶级及其政党更是以争取民主、实现人民当家作主作为自己重要的历史使命和奋斗目标。

马克思主义的创始人——马克思和恩格斯基于对人类社会历史发展规律的深刻认识和把握，科学揭示了民主对于无产阶级及其政党、对于未来社会——社会主义的重要价值和意义。1847年，恩格斯就在为共产主义者同盟撰写的纲领草案《共产主义原理》中明确提出：“首先无产阶级革命将建立民主的国家制度，从而直接或间接地建立无产阶级的政治统治。”[4]2391848年，马克思和恩格斯又在为共产主义者同盟起草的纲领《共产党宣言》中强调：“工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级，争得民主。”[4]293这就把民主与无产阶级的政治统治、与社会主义联系在了一起。

中国共产党是以马克思主义为指导思想的工人阶级政党。她甫一诞生，就高扬起了民主的旗帜，确定了建立“真正民主共和国”的最低纲领，并开始了组织和领导中国人民争取民主的伟大斗争。毛泽东在透彻分析近现代中国历史和现实的基础上深刻认识到：“现在我们全国人民所要的东西，主要的是独立和民主。”“这两件东西少了一件，中国的事情就办不好。”[5]731“历史给予我们的革命任务，中心的本质的东西是争取民主。”[6]274经过28年艰苦卓绝的斗争，终于取得新民主主义革命的胜利，建立了新中国，使中国人民第一次真正成为国家和社会的主人，从而实现了“争取民主”的斗争目标。

为了建设一个人民民主的共和国，中国共产党把马克思列宁主义的国家学说与中国的实际相结合，提出了“人民民主专政”概念，创立了人民民主专政理论，以指导新中国的人民政权建设和民主政治建设。从而，在世界上人口最多的东方大国，建立起工人阶级领导的、工农联盟为基础的人民民主专政的国家政权，并且创设了以人民代表大会制度为根本政治制度的中国特色政治制度，以保障人民当家作主。

毋庸讳言，中国的社会主义民主建设也经历过曲折。1957年反右派斗争到1966年“文化大革命”，由于在指导思想上有过失误，发生向“左”的方向偏转，导致已经初步形成的一些民主原则和制度安排没有得到切实实行，社会主义民主建设一度偏离正确轨道。特别是持续10年之久的“文化大革命”，虽然是以所谓“无产阶级大民主”的形式开展起来的，但实质上却是对社会主义民主的严重破坏。1978年底举行的中共十一届三中全会，在认真总结历史经验的基础上进行拨乱反正，开启了改革开放和社会主义现代化建设新时期，我国的社会主义民主建设得以回到正确轨道并进入了一个新的历史发展阶段。

中共十一屆三中全会以来，以邓小平、江泽民、胡锦涛、习近平为主要代表的当代中国共产党人，在理论和实践的探索中不断深化对社会主义民主的认识。十一届三中全会强调社会主义“必须有充分的民主”，“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化”[7]10—11;十一届六中全会提出“逐步建设高度民主的社会主义政治制度，是社会主义革命的根本任务之一”[8]841;十二大进一步指出“建设高度的社会主义民主，是我们的根本目标和根本任务之一”[9]33;十三大强调“社会主义应当有高度的民主”，并将其作为总体目标之一纳入了党在社会主义初级阶段的基本路线，明确提出“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家”[10]14—15;十四大进一步强调要“积极推进政治体制改革，使社会主义民主和法制建设有一个较大的发展”[11]28;十五大指出“发展社会主义民主政治，是我们党始终不渝的奋斗目标”[12]30;十六大强调“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标”[3]24;十七大提出“人民民主是社会主义的生命”，要“坚定不移发展社会主义民主政治”[13]22;十八大提出“人民民主是我们党始终高扬的光辉旗帜”，“必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”[1]19—20;十九大进一步强调“要长期坚持、不断发展我国社会主义民主政治，积极稳妥推进政治体制改革，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化”[14]25。40多年来，我国的社会主义民主政治建设就是依据这样的理论指导、原则要求和战略部署不断向前推进的。

总之，中国共产党成立近百年来，始终高扬民主的旗帜，自觉坚持以实现和发展人民民主为己任，把争取民主、发展民主作为始终不渝的奋斗目标，致力于发展社会主义民主政治，实现和保障人民当家作主。

（二）党内民主是党的生命

政党是一个历史范畴。它既不是从来就有的，也不是随着阶级和国家的出现而出现的，而是阶级和阶级斗争发展到一定阶段的产物。马克思主义认为，当人类社会发展到共产主义阶段，阶级消亡了，国家消亡了，政党也将不复存在。但在阶级、国家消亡之前，政党是不会消亡的。不过，就具体的政党而言，则各有其兴衰存亡的命运，有的政党兴旺、发展了，有的政党衰亡、瓦解了。决定政党命运的因素是什么？如何才能使政党长盛不衰、始终保持旺盛的生命力？这是需要每一个政党深刻思考和认真对待的。

中国共产党成立近百年来，在革命、建设、改革的各个历史时期，一直都在思考和回答着这个问题，并先后提出了“政策和策略是党的生命”[15]1298、“党的团结是党的生命”[16]111、“党的团结和统一，是党的生命”[17]273、“党的作风，关系党的形象，关系人心向背，关系党的生命”[18]291等重要论断。进入新世纪后，面对深刻变化的国际局势和艰巨复杂的国内改革发展稳定任务，中共十六大明确提出了“党内民主是党的生命”[3]39的重要论断。此后，中共十七届四中全会、十八大和十八届六中全会都重申了这一重要论断。把党内民主同党的生命、党的生死存亡直接联系起来，不仅在中国共产党历史上而且在国际共产主义运动史上都不曾有过。这一重要论断，既是对历史经验的深刻总结，又是对执政党建设的现实要求，既表明中国共产党对影响政党生命力因素的认识有了新的拓展，更表明对党内民主重要性的认识达到了一个新的高度。

党内民主之所以是党的生命，从根本上说，是由党的性质所决定的。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队。她不但是为民主而奋斗的政党，而且本身就是按照民主原则组织起来的，从诞生之日起就将民主集中制作为根本的组织制度和领导制度，其政治架构、组织原则都是民主的，因而不仅在思想上、政治上具有先进性，而且在组织上也具有先进性。所以，毛泽东曾明确指出：“扩大党内民主，应看作是巩固党和发展党的必要的步骤，是使党在伟大斗争中生动活跃，胜任愉快，生长新的力量，突破战争难关的一个重要的武器。”[5]529胡锦涛在总结党的建设、特别是党内民主建设历史经验的基础上进一步指出：“党内民主是党的生命。发展党内民主，是坚持党的性质和宗旨、保持和发展党的先进性的内在要求和重要体现，是我们党在长期革命、建设、改革实践中形成的优良传统。”在长期实践中，我们党“建立了一整套党内民主制度，形成了优良的民主传统和作风，积累了党内民主建设的宝贵经验，使党始终保持旺盛的生命活力和创造活力、不断发展壮大，为实现党在不同时期的历史任务、不断推进党和人民事业提供了重要保证。”[19]222充分发扬民主是共产党作为先进政党的内在本质规定性;离开了党内民主，党就会失去生机和活力，就会丧失先进性，乃至丧失生存和发展的基础和条件。

党内民主之所以是党的生命，也是由党内民主具有的功能和作用所决定的。首先，党内民主具有民主讨论的功能。发扬党内民主，让党员的思想和认识通过民主讨论进行交流激荡，则是防止和克服党内思想僵化的一个重要法宝。民主讨论是党内民主的重要内容和重要机制。通过党内讨论，不仅能使党员提高认识、凝聚共识，而且有助于防止和克服党内思想僵化，推动思想解放和理论创新。其次，党内民主具有比较选择的功能。党内民主的一个重要原则就是公开和选举。党员或党代会代表在公开条件下，对候选人的政治、思想、品德、能力、工作作风、个人业绩等各方面进行比较，从中选择出德才兼备的优秀人选。同时党的各级领导机关及其领导成员都是选举出来的，并且是可以撤换的。党内民主比较选择功能在选举中得到充分发挥。再次，党内民主具有监督制约的功能。在党内民主中，为防止被选举人在获得权力后滥用权力，以权谋私，必须对权力进行监督，用铁的纪律约束权力，以确保被委托人能按照委托人的意志和利益行使权力，这是党内民主的重要功能。党内民主的监督制约，本质上是党内一种自我控制的行为。监督制约的重点是党的领导机关和党员领导干部，其核心是权力的运作。此外，党内民主还具有行为规范的功能。坚持民主集中制，是发展党内民主必须遵循的基本原则。民主集中制作为我们党的根本组织原则和领导制度，是依照多数决定和集体领导的原则运作和规范的科学制度。这种制度性的规范，既能集中“多数人”的智慧，有利于推进决策民主化、科学化、程序化，避免重大决策失误，又能确保政策的连续性，防止因“少数人”的变动而出现人“亡”政“息”的现象。

党内民主是党的生命，这是对中国共产党全部历史经验的科学总结。正如有的学者所概括的那样：从中外政党比较的维度说，党内民主是党自身发展的主要动力;从科学执政的维度说，党内民主是实现决策科学化的前提;从总结党史经验的维度说，党内民主是消除“家长制”的有力武器;從党的自身建设的维度说，党内民主是党的生机和活力的保障;从中国民主政治发展的维度说，党内民主又是人民民主的推动和引导力量。[20]总之，发展党内民主，是保持党的先进性、激发全党积极性主动性创造性的内在基础和动力源泉，是保证党的决策正确和执行有效、实现党的正确领导的重要条件，是提高党的执政能力、巩固党的执政地位、实现党的执政使命的内在要求。

（三）党内民主是人民民主的引领和保障

社会主义在本质上是民主的。从“社会主义”的理想诞生之时起，它就同民主密切地联系在一起。马克思和恩格斯始终把人民当家作主作为社会主义的重要价值目标。列宁更是强调“没有民主，就不可能有社会主义”[21]168。

中国共产党也深刻认识到民主对于社会主义的极端重要性。在社会主义建设时期，毛泽东曾明确指出：“在我们国家，如果不充分发扬人民民主和党内民主，不充分实行无产阶级的民主制，就不可能有真正的无产阶级的集中制。没有高度的民主，不可能有高度的集中，而没有高度的集中，就不可能建立社会主义经济。”[22]296-297中共十一届三中全会以后，邓小平又强调指出：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。”[23]168按照科学社会主义创始人的设想，社会主义不仅要建设高度的物质文明和精神文明，而且要建设高度民主。“社会主义愈发展，民主也愈发展。这是确定无疑的。”[23]168中共十三届四中全会以后，江泽民进一步强调：“人民民主是社会主义的本质要求和内在属性。”[11]28

进入新世纪，中国共产党人对民主与社会主义关系的认识进一步深化。2007年10月，胡锦涛在中共十七大报告中明确提出“人民民主是社会主义的生命”[24]634的重要论断。2014年9月，习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中不仅重申了这一重要论断，而且进一步把民主与社会主义、与社会主义现代化、与中华民族伟大复兴联系起来，强调“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化，就没有中华民族伟大复兴”[25]55。

在社会主义国家中，民主有党内民主与人民民主之分。所以，毛泽东强调要“充分发扬人民民主和党内民主”[22]296，邓小平强调要“努力扩大党内民主和人民民主”[23]168。“黨内民主”和“人民民主”虽是两个不同概念，具有不同内涵，但二者并不是彼此割裂、互不相干的，而是密切相关、内在统一的。在当代中国，“党内民主”和“人民民主”都属于社会主义民主。对于如何建设和发展“党内民主”和“人民民主”，中共十三大明确提出：“以党内民主来逐步推动人民民主，是发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径。”[10]50-51中共十六大进一步指出：“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。”[3]39中共十七大强调要积极推进党内民主建设，“以扩大党内民主带动人民民主”[13]39。中共十八大进一步强调“要坚持民主集中制，健全党内民主制度体系，以党内民主带动人民民主”[1]40。上述一系列重要论述都表明，建设和发展社会主义民主，必须统筹推进党内民主和人民民主，充分发挥党内民主对于人民民主的引领、示范、带动和保障作用。

“党内民主”与“人民民主”的主体和范围虽然不同，但其实质内容却是一致的。首先，党内民主中的党员和人民民主中的公民都是民主的主体，在各自的范围和领域都居于主体地位;其次，党内民主中的党员和人民民主中的公民作为民主的主体，分别享有党内法规和国家法律赋予的各项民主权利;再次，两大民主主体享有的各项民主权利，分别受到党内法规和国家法律的保障。同时，党内民主和人民民主的实现形式也是一致的，即党内民主和人民民主在其实行过程中都要遵守一定的规则和程序，特别是都要遵守民主集中制。正是因为两者之间存在着诸多方面一致性，使得党内民主对人民民主的“示范”“引领”和“带动”成为可能。党内民主之所以能够为人民民主提供“示范”和“引领”，从而“带动”人民民主发展，还因为中国共产党自身所具有的先进性及其在社会主义民主政治建设领导核心地位，理应在自身民主建设方面走在前面、做得更好。同时，党内民主建设走在前面、做得更好，党的执政能力和领导水平自然就会提高，这对人民民主来说无疑又是最重要的保障。

二、保障党员民主权利是党内民主建设的核心问题

党内民主与党员民主权利是不可分割地联系在一起的。党员民主权利既是党内民主的本质与核心，也是党内民主实践的基础和前提。党内民主实践是党员民主权利得以实现和保障的实际过程和具体体现。党员民主权利能否得到实现和保障，以及能够在多大程度上得到实现和保障，是检验党内有无民主以及民主发展水平的客观根据。这表明，保障党员民主权利在党内民主建设中具有重要的地位和作用。从根本上说，保障党员民主权利是发展党内民主的核心问题。

（一）保障党员民主权利是发展党内民主的本质要求

党员民主权利是党内民主的逻辑起点，保障党员民主权利是发展党内民主的本质要求。没有党员民主权利，就没有党内民主可言。世界上第一个无产阶级政党共产主义者同盟成立时，就特别重视党员民主权利，并将其作为党内民主的逻辑起点和根本原则。众所周知，民主意味着平等，民主的基础和前提是平等。因此，共产主义者同盟章程明确规定：“所有盟员都一律平等，他们都是兄弟。”[26]572恩格斯指出：共产主义者同盟“本身是完全民主的，它的各委员会由选举产生并随时可以罢免，仅这一点就已堵塞了任何要求独裁的密谋狂的道路。”[27]236列宁在创建俄国新型无产阶级政党实践中，尽管处于复杂严峻的国内外形势下，仍然坚持以保障党员民主权利为根本来推进党内民主。他曾明确指出：“俄国社会民主工党是民主地组织起来的。这就是说，党内的一切事务是由全体党员直接或者通过代表，在一律平等和毫无例外的条件下来处理的;并且，党的所有负责人员、所有领导人员、所有机构都是选举产生的，必须向党员报告工作，并可以撤换。……这些代表应当由全体党员选出，代表们作出的决定，就整个地方组织说来，是对问题的最高的和最后的决定。”[28]249

中国共产党是按照民主集中制原则组织起来的马克思主义政党，一直把保障党员民主权利作为党内民主的基础。针对党内存在的影响党内民主的问题，毛泽东不仅强调“必须发扬民主，让人讲话”[22]307，而且强调只要不是违反纪律的，只要不是搞秘密集团活动的，讲错了也不要处罚，同时主张要正确对待少数人的意见，要给犯错误的同志为自己申辩的权利。邓小平强调：“宪法和党章规定的公民权利、党员权利、党委委员的权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯。”[23]144中共十一届三中全会以来，不仅在党章中恢复了党员权利的规定，而且制定了《中国共产党党员权利保障条例》（以下简称《保障条例》）。通过保障党员民主权利，有力地促进了党内民主实践，推动了党内民主的发展。

这表明，在以马克思列宁主义为指导思想的无产阶级政党中，党员是居于主体地位的，党员民主权利是得到确认并加以保障的。这主要表现在：党的各级领导机关及其领导人是由不同层次和范围的党员通过行使自己的选举权直接或间接地选举产生的，他们的权力是由不同层次和范围的党员授予的;党内重大事项的决策，是由被党员选出的决策机关在党员参与的基础上，经过集体讨论作出的;党的重大决策的贯彻执行，只有通过广大党员的努力才能得以实现;党组织的工作和党的活动都必须置于党员的监督之下。[29]所有这些，无一不源于党员享有并行使自己的民主权利。所以，保障党员民主权利是发展党内民主的逻辑起点和本质要求。

（二）保障党员民主权利是发展党内民主的基本内容

党内民主具有丰富内涵，包括多方面内容，既可以指人们思想观念方面的民主意识、行为特点和习惯方面的民主作风，也可以指社会政治秩序和规则方面的民主制度，但还有一个特别重要方面，那就是体现党员主体地位的民主权利。就其实质而言，所谓党内民主，就是指全体党员有权在平等条件下直接或间接地参与决定和处理党内一切事务。正因为如此，党内生活才是民主的、生动活泼的，党才能充满生机与活力。

党员民主权利是由党章及有关党内法规予以确认并加以保障的作为党内的主体——党员的政治权益。根据党章第4条的规定，中国共产党党员享有8项权利。《保障条例》第二章“党员权利”将党章规定的党员8项权利进一步具体化。根据党章和《保障条例》规定，党员的具体民主权利包括：参加党的会议权、阅读党内文件权、接受教育和培训权、参加政策和理论讨论权、提出建议和倡议权、党内批评权、揭发检举权、要求处分权、要求罢免或撤换权、重大问题表决权、选举权、被选举权、申辩权、作证和辩护权、保留和反映意见权、请求帮助解决问题权、申诉权、控告权、要求答复权等。

对于党章和《保障条例》所规定的党员民主权利，我们当然可以根据不同的内容进行分类。2004年10月25日，时任中共中央政治局常委、中央纪律检查委员会书记吴官正，在学习贯彻《保障条例》座谈会上的讲话中，就把党员民主权利大致分为3类，即“参与党内日常活动的权利”“对党组织和其他党员进行监督的权利”“维护自身政治权益的权利”[30]。2009年6月，胡锦涛在中共十七届中央政治局第十四次集体学习时指出：“推进党内民主建设，最根本的是要认真落实党章及党员权利保障条例等党内规章赋予党员的知情权、参与权、选举权、监督权等民主权利，使党员在党内生活中真正发挥主体作用。”[24]2232012年11月，他又在十八大报告中强调要“保障党员主体地位……落实党员知情权、参与权、选举权、监督权”[19]655。这表明，胡锦涛是把党章及《保障条例》赋予党员的民主权利概括为知情权、参与权、选举权、监督权四类（“党员四权”）。

以“党员四权”来说，每一方面权利的行使和保障，都是发展党内民主的重要内容。首先，落实和保障党员的知情权是发展党内民主的前提条件。“知情”不仅是落实参与权的前提，也是落实选举权、监督权的前提。没有或不落实知情权，党员完全处于“不知情”的状态，就无法真正实现参与、选举和监督。所以，落实和保障党员的知情权，是落实和保障党员其他民主权利的前提条件，对发展党内民主至关重要。

其次，落实和保障党员的参与权是发展党内民主的基本内容。党员作为党的组织的主体、党的权力的主体和党内活动的主体，自然也是党内民主的主体。参与权即党员参与党的组织活动、参与党内事务管理的权利，包括参加黨内有关会议的权利，参加关于党的政策和理论问题讨论的权利，对党的工作提出建议和倡议的权利，在党组织讨论决定问题时按照规定参加表决的权利，等等。这也是作为党内民主主体最基本的权利。如果没有参与权，不能参与党内活动，党员的主体地位就是空的，党内民主也就无从谈起了。落实和保障党员的参与权，是发展党内民主的基本要求和基本内容。

再次，落实和保障党员的选举权是发展党内民主的关键内容。选举权包括被选举权。每个正式党员都享有选举权和被选举权（受留党察看处分的党员除外）。选举权首先是党员有权利参加一定层级的党内选举活动，选出各级代表大会代表和党的各级领导机构。选举权的另一个重要方面是党员有权利提出罢免或者撤换不称职党员领导干部职务的要求。党章和《保障条例》都有这方面的规定。选举是实现党内民主的最重要方式之一。落实和保障党员选举权，最重要的是要能充分体现选举人的意志。党员选举权行使得是否真实和充分，很大程度上反映了党内民主的广泛性、真实性、有效性。落实和保障党员的选举权，对发展党内民主至关重要。

最后，落实和保障党员的监督权是发展党内民主的重要保障。党章和《保障条例》都赋予了党员监督权，包括在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员的权利，向党组织负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员的违法违纪事实的权利，向所在党组织或者上级党组织提出处分有违法违纪行为党员要求的权利，以及向所在党组织或者上级党组织提出罢免或者撤换不称职党员领导干部职务要求的权利等。党员享有监督权，既是发展党内民主的内在要求，又是防止党内权力异化变质的客观需要。只有党员监督权得到充分落实和有效保障，才能真正落实和保障党员的知情权、参与权和选举权，因而是发展党内民主的重要保障。

（三）实现党员民主权利是发展党内民主的直接目的

党员民主权利与党内民主是相互联系、相互依存、相互促进、内在统一的。没有党员民主权利，就没有党内民主;没有党内民主，也就无所谓党员民主权利。落实和保障党员民主权利既是党内民主建设的重要抓手，同时又是发展党内民主的直接目的。

一方面，落实和保障党员民主权利是党内民主建设的重要抓手。党内民主，从根本上说，就是党内的一切权力属于党员，广大党员在党内当家作主。只有把党员民主权利落实好、保障好，使广大党员真正在党内当家作主，才能增强其对党的认同感和责任感，才能充分发挥其积极性、主动性和创造性，党也才能永葆生机与活力。因此，中共十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》强调，发展党内民主，必须“保障党员主体地位和民主权利。以落实党员知情权、参与权、选举权、监督权为重点，进一步提高党员对党内事务的参与度，充分发挥党员在党内生活中的主体作用”[31]149。中共十八届六中全会制定的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》明确规定：“必须尊重党员主体地位、保障党员民主权利，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权”[2]430。从这种意义上说，保障党员民主权利就是党内民主建设的重要抓手。

（三）健全党员民主权利保障制度是保障党员民主权利的根本途径

党员是党内事务、党内活动的主体，当然也是党的建设包括党内民主建设的主体。党员的主体地位不是一个没有实际内容的荣誉称号，而是以党章及有关党内法规赋予的民主权利为支撑的真实主体。在党内民主中，党员民主权利既是基础和前提，也是本质与核心。没有党员民主权利，就没有党员主体地位，就没有党内民主。党员民主权利的保障和实现程度，是衡量党内民主建设和发展程度的根本标准。

党员民主权利是由党章及有关党内法规所赋予的，但党员民主权利的实现却是一个复杂的社会系统工程。要使党员民主权利由党章及有关党内法规上的条文变成广大党员在党内当家作主的具体实践，而且确保不受任何组织和个人的侵犯，关键是必须有健全的制度来保障。正如邓小平指出的那样，“制度是决定因素”。所以，保障党员民主权利必须依靠完备的制度，即健全党员民主权利保障制度。党章已经明确赋予了党员各项民主权利。但由于党章是党的“根本大法”，“是我们立党、治党、管党的总章程，是全党最基本、最重要、最全面的行为规范”[33]，它对党员、党的组织制度、党的组织、党的干部、党的纪律等等各方面的规定，只能是原则性、基础性的，是最基本、最重要的，而不可能把各个方面都规定得详尽而具体。党章关于党员权利的规定当然也是如此。这就需要以党章的规定为基础、依据和原则，制定专门的党内法规和制度规范，从党内法规制度上作出系统规定与安排设计，用健全的党内法规制度来规范和保障党员民主权利的正确行使。

《保障条例》就是一部为保障党员民主权利专门制定的党内法规。与保障党员民主权利密切相关的当然还有其他一些党内法规制度。在新的形势下发展党内民主、保障党员民主权利，一方面，要认真总结实践经验，进一步修改完善《保障条例》。《保障条例》自2004年颁布实施以来，在保障黨员民主权利方面确实发挥了重要作用。但是，从《保障条例》实施10多年的具体实践来看，无论是要适应全面从严治党、推进党的建设新的伟大工程的内在要求，还是要适应发展党内民主、保障党员民主权利的客观需要，都还存在一个修改完善的问题。事实上，修改完善《中国共产党党员权利保障条例》的工作已经两度纳入中央党内法规制定工作五年规划。（2）《保障条例》的修订是在总结10多年来的实践经验基础上进行的，修订后的《保障条例》将会更加完善，保障措施会更加有力，可操作性也会更强，从而为进一步强化党员民主权利保障提供了基本制度支撑。另一方面，要进一步健全党员民主权利保障的相关运行和实现机制。包括建立健全党员民主参与、民主选举、民主决策、民主监督、权利救济等程序性制度，使党员民主权利的行使和保障进一步规范化、程序化，同时进一步丰富党内民主形式，疏通党内民主渠道，拓宽党内民主途径，更好地落实和保障党员民主权利。

注释：

（1）中共七大党章规定党员享有4项权利;八大党章规定党员享有7项权利;九大、十大和十一大党章都取消了关于党员权利的专条规定。中共十二大党章规定党员享有8项权利，不仅比七大党章的规定多了4项，而且也比八大党章的规定多了1项。就其所规定的党员权利具体内容而言，第一项“参加党的有关会议，阅读党的有关文件，接受党的培养和训练”，第四项的“向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实，要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤换不称职的干部”，第五项的“行使表决权”，第六项的“在党组织讨论决定对党员的党纪处分或作出鉴定时……其他党员可以为他作证和辩护”等，也都是七大和八大党章党员权利专条中所不曾有的。所以说，中共十二大党章关于党员权利的规定，并不仅仅是对七大和八大党章有关规定的恢复，而是在更高起点上确立和扩展了党员民主权利。

（2）2013年11月，中共中央印发的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》，把“健全党员权利保障制度”列为“完善党的民主集中制建设方面法规，加快构建党内民主制度体系”的首要一条，明确提出：“以落实党员知情权、参与权、选举权、监督权为重点，修改完善《中国共产党党员权利保障条例》（简称《保障条例》），细化保障措施，明确保障程序，进一步提高党员对党内事务的参与度，强化对侵犯党员权利行为的责任追究，更好地发挥党员在党内生活中的主体作用。”但是，2013—2017年间，中共中央尚未发布新修订的《保障条例》，这表明《保障条例》的修改工作没有如期完成。于是，2018年2月，中共中央印发的《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》再次将“修订中国共产党党员权利保障条例”列入其中。可以预期，2022年以前，新修订的《保障条例》将会颁布实施。

参考文献：

[1]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2014.

[2]中共中央党史和文献研究院.十八大以来重要文献选编（下）[M].北京：中央文献出版社，2018.

[3]中共中央文献研究室.十六大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2005.

[4]马克思恩格斯选集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1995.

[5]毛泽东选集（第2卷）[M].北京：人民出版社，1991.

[6]毛泽东选集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1991.

[7]中共中央文献研究室.三中全会以来重要文献选编（上）[M].北京：人民出版社，1982.

[8]中共中央文献研究室.三中全会以来重要文献选编（下）[M].北京：人民出版社，1982.

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[14]中共中央党史和文献研究院.十九大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2019.

[15]毛泽东选集（第4卷）[M].北京：人民出版社，1991.

[16]中共中央文献研究室.建国以来重要文献选编（第5册）[M].北京：中央文献出版社，2011.

[17]中共中央文献研究室.建国以来重要文献选编（第9册）[M].北京：中央文獻出版社，2011.

[18]江泽民文选（第3卷）[M].北京：人民出版社，2006.

[19]胡锦涛文选（第3卷）[M].北京：人民出版社，2016.

[20]参见张书林.解读“党内民主是党的生命”的基本维度[J].唯实，2005，（6）.

[21]列宁全集（第28卷）[M].北京：人民出版社，1990.

[22]毛泽东文集（第8卷）[M].北京：人民出版社，1999.

[23]邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[24]胡锦涛文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，2016.

[25]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编（中）[M].北京：中央文献出版社，2016.

[26]马克思恩格斯全集（第4卷）[M].北京：人民出版社，1958.

[27]马克思恩格斯文集（第4卷）[M].北京：人民出版社，2009.

[28]列宁全集（第14卷）[M].北京：人民出版社，1988.

[29]王贵秀.保障党员民主权利 夯实党内民主基础[J].学习月刊，2005，（4）.

[30]吴官正.保障党员权利 发展党内民主[J].中国监察，2004，（22）.

[31]中共中央文献研究室.十七大以来重要文献选编（中）[M].北京：中央文献出版社，2011.

[32]李东明.中国共产党党员民主权利保障制度研究[M].北京：蓝天出版社，2009.

[33]习近平.全面贯彻落实党的十八大精神要突出抓好六个方面工作[J].求是，2013，（1）.

（责任编辑 吴 楠）