破产重整与债权人利益保护

破产重整与债权人利益保护

破产重整与债权人的权益保护

时间：2014年01月13日 | 作者：钱梅律师 | 关键词：破产 | 浏览：353在破产法体系中，完善破产重整制度，是世界破产法的发展趋势。我国破产法尽管起步较晚，但一开始，便在破产法中规定了破产重整的有关内容。经过反复磨砺，于2006年8月27日颁布的新破产法起草从一开始也十分重视企业拯救，早在1995年，草案就参考一些发达国家的立法经验，设立了重整制度，得到了中央各部门和学术界的广泛认同，并在1999年得到了中央最高领导层的充分肯定。

摘要：在破产法体系中，完善破产重整制度，是世界破产法的发展趋势。我国破产法尽管起步较晚，但一开始，便在破产法中规定了破产重整的有关内容。经过反复磨砺，于2006年8月27日颁布的新破产法起草从一开始也十分重视企业拯救，早在1995年，草案就参考一些发达国家的立法经验，设立了重整制度，得到了中央各部门和学术界的广泛认同，并在1999年得到了中央最高领导层的充分肯定。可见，破产重整在破产法体系中的法律地位之重要。与企业破产法(试行)相比，新破产法在重整制度上具有更强的科学性和可操作性。然而，如同破产法体系还不够完善一样，破产重整制度急需解决的问题也很多。如何使破产重整与对债权人的权益保护有机地结合起来，做到和谐、统一，尽量照顾到各方的利益是一个非常重要而又亟待解决的课题。破产重整制度的首要目的在于预防破产、保存企业，而重视对债权人利益的法律保护已成为执行当代

破产法的一大趋势，应体现并贯穿于破产重整制度的每一环节。

关键词：破产重整;债权人;权益保护

破产重整也称破产重组，是现代破产制度中破产预防程序体系的一个重要组成部分。在现代破产法体系中，完善破产重整制度，是世界破产法的发展趋势。破产重整系指经由利害关系人的申请，在审判机关的主持和利害关系人的参与下，对财务陷入困境、濒临破产边缘，但又有重整能力的公司进行生产经营上的整顿和债权债务关系上的清理，以期摆脱困境，重获经营能力的特殊法律程序和制度。破产重整不对破产企业立即进行清算，而是在法院主持下由债务人与债权人达成协议，制定重整计划，规定在一定期限内，债务人按一定方式全部或部分偿清债务，同时债务人可以继续经营其业务的一种程序制度类型。与破产清算不同的是，破产重整可以使面临困境但有挽救希望的企业避免关门清算，从而获得恢复生机的机会。它是现代商法鉴于大公司在社会经济生活中日益重要的地位和作用，为弥补和解制度的不足而发展起来的一种新型的、更为有效的破产预防制度，其旨在通过贬低债权人的程序

地位，扩大参与程序的主体范围和强化法院职权主义等方法，综合社会各方力量，挽救困难企业，实现社会利益的总体价值目标。它在促使有破产危险的企业尽快复苏壮大、进而清理债务、实现负债企业资产的最大化、保护投资者和债权人的利益、保证交易安全、维护交易秩序稳定等方面发挥着愈来愈重要的作用，因而成为现代破产法的一项重要制度。

然而，在破产重整制度的实施过程中，长期受到“假破产、真逃债”现象的困扰，破产重整也成为某些公司用于逃避破产、拖延债务、损害债权人利益的法律工具。其重要原因之一，就是法律规定过于笼统，漏洞较多，可操作性较差。这种情况不仅直接损害了债权人的权益，而且导致了交易环境的恶化，增加了金融危机的隐患。1 999年，国际货币基金组织在题为《有序和有效的破产程序：重要问题》的报告中指出:“当前的经验已经表明，缺乏有序和有效的破产程序可能加重经济危机和金融危机。没有确定无疑地得到适用的有效程序，债权人可能无法收回他们的债权，这将对信贷在将来的可用性产生有害影响。有序和有效的程序的稳定适用对于促进增长

和竞争起着至关重要的作用，并有助于防范和化解金融危机:这样的程序导致债务人对责任承担的更高谨慎，并导致债权人对扩大信贷和重组债权的更大信心。”可见，建立有序和有效的破产重整程序，对于保护债权人的合法权益，维护交易秩序，防范和化解金融危机都有着尤为重要的意义。如何反思和创制符合中国国情、具有中国特色的破产重整制度，如何发挥破产重整制度的优势，克服其消极作用，切实从法律上充分保护债权人的权益，便成为我国当前理论界的一项重大课题。

一、破产重整的适用对象与债权人权益的保护

关注破产重整制度，首先要关注破产重整制度的适用对象，它是指具备何种条件的企业方具有重整的资格或权利。在新破产法以前，我国的破产立法主要是1986年颁布的《企业破产法(试行)》，破产重整制度仅适用于国有企业，且过分倚重政府权力，这种情况是由当时“有计划的商品经济”的历史背景所决定的。虽然，以后又陆续制定了适用于非国有企业法人破产的民事诉讼法第19章和关于商业银行破产的商业银行法第71条，以及关于国有企业“政策性破产”的若

干行政法规和部门规章，但总体上，重整制度的适用范围还比较狭窄。

从保护债权人的合法权益出发，破产重整制度的适用范围具有狭窄性，即并非所有公司均具有重整资格，而大多数国家和地区的立法均以股份有限公司为破产重整制度的重点调整对象。立法上之所以作出如此规定，是由重整制度的社会政策目标所决定的。重整制度产生和发展的重要原因就在于克服传统破产法硬直性、片面性的不足，其目的在于防患于未然，拯救困难企业于破产解体的边缘，并使之能够清理债务、整顿企业，促成企业的重建再生，以避免由于大型公司的破产倒闭而造成剧烈的社会动荡。预防破产、保存企业，可以说是破产重整的首要目标，而维护社会整体利益则是破产重整制度的重要价值体现。破产重整制度是对以清算和个体利益为本位的传统破产法理论的一个重大突破，它以社会利益为本位的价值观念取代了传统的个人本位思想。然而，尽管破产重整有望使濒临破产的公司起死回生，重新焕发生机，从而使公司债权人的利益最终得以满足。但是，重整制度毕竟是通过债务人与债权人利益的调整及债务公司内部机制的

完善等措施得以实现的;强制程序的中止、别除权的限制、重整债权的劣后以及重整失败的风险等无不会给债权人的利益带来不同程度的影响。既然重整制度所着眼的并非作为个体的债务人，而是整体的社会利益，那么当某种对象的破产不致较多地影响一般社会利益时，立法者便不宜作出赋予其重整资格的选择。当然，鉴于目前我国采取有限责任公司的特大型企业，特别是国有企业占主导地位的这一特殊国情，对于规模较大、从业人数较多、对国计民生有重要影响的国有独资公司及国有控股或持股的特大型有限责任公司不是不可以考虑适用破产重整制度，但必须有严格的条件限制。

除了对破产重整制度的适用范围作出限制外，为保护债权人利益，保证破产重整目标的顺利实现，各国立法还规定了重整公司所须具备的前提和条件。如日本重整法规定，重整企业必须是“事业的继续发生显著障碍，而不能清偿到期债务”，而且“又有重建希望”的公司。因此，“处于困境”和“具有重整价值”是法院裁定准用破产重整的两个必要条件。如果公司有清偿能力，便不得滥行申请重整，以拖延清偿到期债务;同样，

尽管公司已陷入困境，无力清偿到期债务，但公司无丝毫重整价值，无更生或重建希望，也不能要求破产重整，只能通过破产清算程序使债权人的债权及时得以清偿。这是我国破产法在确立破产重整制度时也应坚持的两个标准，以避免债权人的利益受到无谓的侵害。

二、破产重整申请与法院裁定及维护债权人的权益

从破产重整申请的提出，到法院就破产重整申请作出裁定，是破产重整程序的起始阶段，又被称为形式意义的重整阶段。在这一阶段，为了保护债权人的合法权益，保证破产重整的目的能得以圆满实现，各国立法均规定了相应的措施和制度。主要包括法院审查制度、行政机关征询制度、检查人选任制及保全处分制度等。以下分别作出简要介绍：

(一)法院审查制度。尽管破产重整的启动具有私权化的特点，即重整程序只有经利害关系人的申请才能开始，法院不依职权主义发动重整程序，但破产重整的过程则表现出了公权化的趋势。重整程序较之任何破产程序都更多地贯彻国家干预主义的原则。这是由破产重整的社会政策

目标所决定的。保护债权人利益当然是其价值目标的重要组成部分。法院职权主义在破产重整制度中占据主导地位的这一特质同样反映于重整程序的初始阶段，表现在法院依职权要对重整申请进行必要的审查。包括“形式审查”和“实质审查”。“形式审查”主要就申请人是否具有申请资格、法院有无管辖权、申请书所载内容是否合法、所附文件是否齐全等形式要件进行审查。“实质审查”则主要审查被申请重整者是否确有重整原因和必要。法院审查制度，对于防止重整申请权的滥用具有积极作用，是确保债权人利益的一项重要制度。

(二)行政机关征询制度。法院在受理破产重整申请后，因本身对一般公司业务及财务结构并不专业，所以其做出的裁定难免有失公允。为了保证法院裁定的公正、合理，增强破产重整的可行性和现实性，不致于因法院的裁定而使债权人或其他利害关系人的利益受损，法院在接受重整申请并裁定重整程序开始之际，有必要征求与债务企业联系较紧密的有关国家机关的意见。具体而言，可考虑向以下机关检送申请副本，并征询其有关重整的意见：1、公司注册登记机关。作为

公司注册登记机关，即目前的工商行政管理部门，对公司的营运状况以及有无重整价值等较为熟悉和了解，其意见比较贴近现实，具有客观公正性，对法院的重整裁定具有重要的参考价值。

2、证券管理部门。申请重整的公司如果为公开发行股票或公司债券的股份有限公司，这类公司须依照法律规定，就其营运状况编制各项会计表册，经检查人查核和会计师查核签证并经股东会认可后，依法向证券管理部门申报，加之证券管理部门对于该公司的资产及营运状况密切关注，知之较详，因而其意见也具有较大的参考价值。此外，税务机关以及银行等金融机构对公司的资产及盈亏状况也都从不同的角度有一定程序的了解，也可纳入法院的征询对象范围之列，以确保法院裁决的客观、公正。

3、检查人选任制度。为了确保法院裁定前的准备工作充分、有效，美国、日本、法国、加拿大等国家均规定有检查人选任制度，或称之为调查委员制度、重整受托人制度等，目的是通过选任对公司业务具有专门学识、经营经验，并且与债务公司无利害关系的人担任检查人或调查委员，以调查公司实情，对破产重整提出具体意见，供法院作出裁定时参考。

检查人不是重整程序中的必设机关，而是法律授权法院在必要时所选任的临时机构。检查人制度可以弥补法院对公司业务不专业及任务繁重的不足，从而有助于法院在作出裁定之前对公司的营运状况有一个全面、客观的了解，其目的同样在于杜绝重整申请权的滥用，以保护债权人的利益。4、保全处分制度。法院在接受重整申请后，作出重整裁定前，为了确保重整程序的顺利进行和重整目的的全面、及时实现，可以根据利害关系人的申请，或者依职权，对债务企业的财产、业务等作出保全处分。尽管保全处分的总体目标是为了确保重整程序的顺序进行和整体目标的全面、及时实现，但在客观上将会起到保护债权人利益之功效。如对公司负责人将公司财产进行处分或设定担保等行为的禁止、对股票转让行为的限制等，都将有利于维持公司资本，防止公司资产的减少，从而有利于维护债权人的利益。

三、破产重整程序中债权人的地位及对重整计划表决批准的原则

新破产法赋予了债权人一定的法律地位，对于保护债权人的合法权益起到了积极的作用。首先，在重整程序中，企业拯救的任务交给了重整

企业和专业管理人，债权人在重整过程中有充分的参与权、监督权和议决权。其次，重整计划体现了债权让步与营业振兴有机结合的综合治理思想，而重整计划的制定过程体现了多方参与、合作共赢的精神。再次，重整制度采取了一些防止程序滥用的措施，如规定提交重整计划草案的时限、终止重整程序的事由、债务人自行营业情况下的管理人监督等。但同时，新破产法在重整程序中建立了在重整计划未获通过时人民法院依据一定条件强行批准的制度。虽然一些国家在制定重整制度时，基于私权本位与社会本位相调和的思想，在尊重当事人意思自治的同时，给司法干预留有一定的空间，我国作为社会主义国家，尤其强调企业拯救对于保护生产力、维持就业和维护社会稳定的重要性，作出这样的规定有其合理性，但同时在一定程度上可能会损害债权人的合法权益。

从某种意义上讲，在破产重整制度中，最核心的内容是重整计划。关系人会议最主要的任务是审议和表决重整计划。重整计划涉及到公司、股东、债权人等各利害关系人的利益。但重整计划的表决毕竟是采取多数决原则，它以忽略少部分

关系人的意志为基础。因而，为了保证少数债权人的利益不致因重整计划的通过而受到损害，不少国家采取了相应的补救措施。其中，以美国现行法为最为完备。下面就美国法中关于破产重整计划表决和批准的几个主要规则作一介绍，以供参考。

1、最低限制接受原则。与大多数国家和地区实行“相对表决原则”不同，美国奉行最低限度接受原则，即必须至少有一组“受损的”债权人接受重整计划，法院才能作出认可的裁定。与“相对表决原则”相比，美国法中的最低限度接受原则可以有效制约法院裁定的作出，从而更有利于保护债权人利益。

2、意思推定规则。对于表决中没有意思表示的债权人，美国破产法视其利益受损之有无，从有利于债权人等方面做出如下推定：对于没有分到经济利益的债权人小组视为拒绝接受重整计划，对于没有受损的债权人小组则视为接受重整计划。

3、不歧视原则和最大利益标准。不歧视原则主要是针对不同意重整计划的表决组的成员而安排的一项重要原则。它要求法院对上述债权人

的权益安排不得差于其它相同性质的表决组。为贯彻这一原则，美国法强调并坚持的一个客观标准为“最大利益标准”，即不同意重整计划的表决组的成员的受偿率不得低于依清算程序可以得到的受偿率。这一标准适用于每一个债权人或股东。对于债权人来讲，依此标准，无论其所属的表决组是否通过重整计划，只要该债权人没投票赞成，法院即应保证他们得到不低于清算所应得的金额。同理，如果有一个拒绝者能够证明依清算程序，他将得到更多的清偿，法院就不可作出批准重整计划的裁定。最佳利益标准为持异议的债权人维护自己的合法权益提供了一个强有力的致胜法宝。日本法虽不似美国法那么明确、严格，但日本《会社更社法》第234条也规定，法院对行使否决权的小组必须变更计划案，为其成员规定特别的权利保护条款，从而有异工同曲之妙。

4、公正原则。公正是美国破产法中强调的一项重要原则。在债权人利益保护方面，公正原则也得到了较为具体的体现。它强调法律对担保债权、普通债权的减损及其受偿应当体现公正、合理的基本要求。因担保债权组的权益保障较之其

它组更为重要，所以《美国破产法典》第1111(c)条规定，不管其担保物是否已被处理，担保债权人的担保权益都应当得到保留，并将延期到计划生效之日其请求权价值的现金受偿。如果担保物已被出售，其担保权益将以出售请求所得为标的物。对于无担保债权人而言，他应得到等于经其承认的请求权在计划生效之日的价值，除非次一顺序的请求权为零。这样，前一顺序的请求权人总可据此拘束后一顺序的请求权人。这一规则被称之为“绝对优先规则”。在实践中，即使担保债权人的权益作出了重新安排，如果持异议的担保债权人的利益并无受到实质性影响或者他们可以得到比按清算程序多的金额，法院也可认为重整计划是公正的，从而批准重整计划。目前，债权人的权利已经得到了越来越多的国家的重视，如何实现债权人的公正受偿已成为各国均予以关注的问题。不少其他国家立法也有类似规定。如英国公司法案第206条和第306条规定，对于最后计划安排，法院有权进行必要的修改、补充，也可能因不公正导致司法裁决。

四、对重整计划执行的监督与债权人权益的保护

为保证重整计划顺利、有效实施，对重整计划的实施给予必要的监督，是保护债权人及实现重整目的的客观需要。在不同的国家，对重整计划的执行采取监督的方式也不尽相同。目前，主要方式有：1、由法院兼任监督机构;2、由债权人委员会任监督机构;3、设立独立的重整监督机构，专司重整监督之责。前两种方式分别以日本和美国法为代表，具有机构简化、程序明快等优点，但是由于重整工作极其繁杂，而且本属专业，不具有专门学识和经营管理经验的法院及债权人往往不能切实有效地实施监督，所以现在大多数国家，如法国、比利时、德国和意大利等主要发达国家都转而采取第三种模式，以期更有效地保护债权人利益。

为了确保债权人的利益，增强整个重整程序的透明度，各国破产法还采取严格的公示主义，要求法院在作出破产重整的肯定性裁定后，应及时予以公告，以便使诸利害关系人知悉公司已处于重整状态，并动员社会力量的参与监督。同时为了确保对裁定持异议的债权人的利益，各国立法还对利害关系人的上诉权作出了相应规定。尽管大多数国家规定，上诉不影响重整计划的执行，

但是为了避免因执行计划而造成不可弥补的损害，日本法规定，当有迫切需要，并在原因事实上已有明确交代时，上诉法院可以在上诉作出决定前，命令停止执行重整计划的全部或部分，此外也可作出其他必要处分。显然，此种规定为债权人的利益做了更为周全的安排，因而更为合理、科学，值得我们借鉴。

五、职工债权和担保债权的清偿顺序

在破产程序中，不同债权人之间的利益冲突也十分常见。从最大限度地保护债权人合法权益的角度出发，坚持集体清偿原则，完善债权人会议制度是实现债权人利益协调的根本路径。新破产法采取了一系列的措施，如：规定破产申请受理前个别清偿的撤销制度;规定共同承担破产成本的共益债务制度;规定各种债权的具体申报方法;规定担保债权人参加债权人会议的权利;规定债权人会议无法表决通过某些事项而使程序陷于僵局时人民法院的裁定权，以及债权人对裁定不服时的复议申请权。

在各种债权中，关于职工债权与担保债权的清偿顺序问题曾一度成为争论焦点，这实际上是一个要不要把国有企业“政策性破产”中职工债权

优先于担保债权的做法普遍化和长期化的问题。在以往的“政策性破产”实践中，银行的债权损失在一定程度上是由中央财政直接或间接承担的，而中央财政承担的损失则是由消灭亏损源而节省的财政资源填补的。可以说，这种措施是国有经济内部分配改革成本的策略性安排，而不是建立市场经济秩序的制度性安排。已经通过的新破产法，最终作出规定，在债务人的所有财产中,担保债权在担保物上享有最优先的受偿的地位;无担保的财产在支付破产费用和共益债务后用于破产分配;在破产分配中，职工债权处于最优先受偿地位。这一方案对职工债权的保护水平,达到了国际劳工组织大会《雇主破产情况下保护工人债权公约》的要求，而它对担保债权的保护,也符合国际上大多数国家的做法。这有利于我国金融业的发展,并将最终使企业和职工受益，是值得肯定和提倡的制度设计。

六、破产重整制度在保护债权人利益方面与国际接轨

这些年来，国际社会对破产法改革的目标和准则形成了一些基本的共识，主要有：第一，可预见性，即破产法应该使市场参与者对破产的风险

和后果有明确的预见，从而成为自己的行为选择的依据;第二，公平待遇，即破产程序应当公平地对待破产事件涉及的各种主体的权益;第三，透明度，即破产程序的操作应当公开透明;第四，资产价值最大化，即破产程序不应满足于债权人之间的公平清偿，而应注重于债务人资产和营业价值的最大限度的维护;第五，国际合作，特别是在跨国界破产的情况下，不同司法管辖区之间的以“一破产，一程序”为目标的程序衔接和相互配合。虽然涉及的是整个破产法的目标和准则，但对于破产重整制度在对债权人权益保护方面的进步和完善也具有充分的指导作用。

在当今社会，与任何一种制度一样，破产重整制度关于对债权人权益的法律保护也要在照顾中国国情的前提下，注意与国际接轨。在制度的设计上，要十分注意学习借鉴发达国家的经验，并保持与国际社会的经常性对话。在新破产法的起草过程中，立法者就曾参考过美国、法国、德国、英国、澳大利亚、日本等国的先进做法，并与国外的专家学者进行过广泛的交流。在对债权人权益的保护方面，如防止滥用重整程序的制度设计，就受到了美国律师和学者对其破产法第1

1章的批评意见的启发;对重整期间的时间限定，就吸收了法国和美国的经验和教训;对债务人自行管理营业事务的监督规定，也是在比较了多个国家的经验并考虑到中国的国情后确定的。另外，当前正值国际破产法改革高潮。对于联合国国际贸易法委员会、世界银行、国际货币基金、国际破产协会等召开过许多以破产为主题的国际会议要予以充分的关注，对这些组织发表的有关破产法改革的一系列指导性文件也要充分地借鉴和参考。从我国的国情和实际出发，充分借鉴先进国家的经验，必将对我国破产重整制度在保护债权人利益方面的立法起到积极的作用。

七、结语

在破产事件中存在着多方利益冲突，尽管破产重整的首要目的是为了预防破产、保存企业，但重视对债权人利益的保护已成为当代破产法发展的一大趋势，它应当体现并贯穿于破产重整制度的每一环节。如何使破产重整程序成为各方“人人各得其所”的正义实现过程，做到平衡各方利益，实现和谐共存，不仅有利于破产案件审理的公正和效率，而且有利于社会的和谐与稳定。应该说，新破产法的相关规定为实现这些目

标面已经做出了很大的努力并取得了显著的成绩，在对债权人权益保护方面发挥了积极的作用。但是，我国的市场经济体系毕竟刚刚建立，破产重整制度的制定和实施在对债权人的权益保护方面还受到种种社会因素的制约。我国破产重整制度在对债权人权益的保护方面的立法还将随着改革的深入和建设事业的发展继续进行下去。我们有理由相信，本着与时俱进的精神和实事求是的态度，通过不懈的探索和努力，我国的破产重整制度在保护债权人合法权益方面将会不断进步和完善，也必将为破产法体系的和谐、统一以及现代化建设发挥更加充分的促进作用。

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