围绕职能整合稳步推进新一轮大部制改革

张浩

摘要：党的十八大报告明确提出“稳步推进大部门制改革”以后，2013年我国正式启动新一轮的大部制改革。2008年以来我国大部制改革取得了一定的成效，面临一些问题，本文提出了要以职能整合为核心，注意行政效率提高和加强监督机制建设，稳步推进新一轮大部制改革。

关键词：大部制改革；
职能整合；
行政效率；
监督机制

中图分类号：D630.1文献标识码：A文章编号：1006-723X（2013）06-0011-04

根据目前学界较多认同的观点，所谓大部制，即大部门体制，是指在政府的部门设置中，将那些行政职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中由一个部门统一进行管理，以最大限度地避免机构重叠、职能交叉、政出多门的问题，达到适应经济社会发展要求、转变政府职能、提高行政效能、降低行政成本的目标。[1]2007年党的十七大报告明确提出“探索实行职能有机统一的大部门体制”，吹响了我国大部制改革的号角。接着，2008年党的十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，进一步明确了大部制改革的阶段性目标；
随后的十一届全国人大一次会议通过了《国务院机构改革方案》，以组建工业和信息化部等五大部门为标志，正式拉开了我国大部制改革的帷幕。时至2012年，党的十八大报告又一次明确提出“稳步推进大部门制改革”。对此学界多有预见，2013年我国将正式启动新一轮的大部制改革。果不其然，2013年党的十八届二中全会通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，随后的十二届全国人大一次会议审议通过了该方案，以实行铁路政企分开，推进卫生和计划生育、食品药品监管、海洋等重点领域的机构调整为标志，从而正式启动了我国新一轮的大部制改革。

一、我国大部制改革取得的成效

改革开放以来，我国进行了多次政府机构改革。这期间，1982年组建劳动人事部、1988年组建能源部、1998年组建信息产业部、2003年组建商务部，可以视为大部制改革的个别实践和局部探索，[2]（P60～65）2008年国务院正式提出并启动了“大部制改革”，改革取得了一定的成效。

（一）推动政府职能转变、政府机构整合

工业和信息化部、人力资源和社会保障部的组建，体现了职能大部制化的趋势和要求，分别在工业的行业管理、人力资源和社会保障的统一管理方面初步实现政府职能的集中统一。新组建的交通运输部管理领域涉及公路、铁路、水路、航空、邮政、管道等多方面，过去是多头管理、职能分散，此次改革初步实现了交通管理职能的相对集中统一。

（二）建立部门协调机制，提高行政效率

住房保障的政府职能，原本涉及国家发改委、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局、国家统计局等多部门。此次改革则明确规定由新组建的住房和城乡建设部承担主要的住房保障职能，并修订了全国房地产市场宏观调控部际联席会议的工作规则，优化了部门协调的机制。[3]（P52）

（三）改革自上而下，因地制宜，逐步推进[4]（P50）

大部制改革自上而下开展，先由国务院启动，地方大部制改革则紧随中央而开展。地方大部制改革由上海拉开帷幕，以湖北随州、四川成都、广东顺德等地改革较为典型。[5]（P28）因为我国中央和地方的情况各有特点，各地方之间也有所差异，所以中央允许各地方参照中央精神，根据因地制宜的原则探索各自的政府机构改革道路。国务院的大部制改革只涉及部分部门的组建，并没有全面铺开，各地方的大部制改革也多呈现逐步推进的特点。

二、我国大部制改革面临的问题

2008年正式启动的大部制改革在取得一定成效的同时，也面临诸多问题。

（一）理论支撑问题

大部制改革作为我国政府机构改革的新事物，目前在国内学界层面，研究方向主要集中于宏观讨论。虽然相关的学术论文数量不少，但缺乏专门的理论专著，尚未展开充分研究和深度探讨；
在政府操作层面，机构改革方案基本上是按照制定原则和数量标准确定新的部门架构，而对大部制改革的核心内涵、实现条件、影响因素、运作机制、保障环节等根本性问题尚未进行系统设计，也缺乏对改革的整体规划。[3]

（二）部门利益问题

计划经济体制下按照专业和行业管理职能设置政府机构的“小部门体制”，已较为明确地划分了公共权力及社会资源配置权。而随着市场经济的不断发展，一些部门的本位利益越来越大，维护本位利益的意愿也越来越强烈，逐渐呈现出“权力部门化、部门利益化、利益集团化”的显著特征。[6]（P54）大部制改革的推进势必会对各部门的权力做出调整，就会触及一些部门的既得利益，引起不满和反对。部门利益这一关键问题不能破解，大部制改革的推进就会面临很大的阻力，就有可能重新陷入之前改革多次出现的“膨胀—精简—再膨胀—再精简”的怪圈。[7]（P23）部门利益对大部制改革的掣肘，从2008年大部制改革组建新的国家能源部的搁置就可见一斑。

（三）职能转变问题

以2008年国务院新组建的五大部门为例，表现在：职能转变缺乏科学的职能定位，导致出现部门具体职责增减多，但政府职能根本转变少的局面。例如改善民生、保护环境等职能部门在整个政府机构系统中的地位没有根本改观；
整合力度不够，没有彻底解决职能交叉问题。新组建的交通运输部的职能，与国家发改委、住房和城乡建设部、公安部的相关交通管理职能交叉的问题依然存在；
缺乏职能调整后的制度保障和履职条件。由于缺乏配套机制，新组建的工业和信息化部名义上统管工业管理，但实质上的管理职能依然分散在其他部门。

（四）权责关系问题

一些强势部门依然享有跨部门的行政职权。例如在农村公路建设方面，国家发改委掌握决策权，交通运输部有其责而无其权；
组建的新大部门集决策权、执行权、监督权这行政三权于一身，权力与职能更集中，行政三权适度分离的实施情况并不理想，加大了监督失控和产生大部门利益化的风险；
部门与部门之间缺乏有效的协调机制，中央与地方大部制改革衔接不够，甚至出现断层，容易导致改革陷入困境和倒退。[3]

（五）人员分流问题

大部制改革推行后，通过整合职能、精简机构，相当一部分公务员由于机构人员数量以及自身素质所限而面临转岗或者淘汰。公务员分流是大部制改革的一大难题，也是政府机构改革的重要保证，更事关改革、发展、稳定的大局。但当前公务员分流人员利益的政策保障等方面还有大量工作要做。[8]（P38）

（六）评价监督问题

由于对大部制改革的前景没有确定性的预期，改革方案缺乏绩效评价机制，大部制改革的推进会缺乏动力和强制力。同时，对大部制改革的进程缺乏行政监督体系，没有有效发挥外部监督的作用，大部制改革会陷入举步维艰的境地。

三、新一轮大部制改革的对策

（一）借鉴国内外有益经验，走中国特色改革道路

大部制改革的理念来源于西方“整体性政府”的行政改革思想，英国、法国、美国等西方发达国家已普遍实行大部门体制的政府管理模式。[6]这些国家的政府部门总数都保持在20个以内，设置的部门从称谓到职能都很相似，比如外交、内务、司法、国防、财政、商务、农业、教育、卫生、环境等都是必不可少的部门；
[9]（P55）西方国家大部制改革过程中部门职能如何划分、整合，部门内部如何运行、磨合，决策、执行、监督这行政三权如何分离与协调等方面的有益经验，对我国大部制改革有一定的借鉴意义。[10]（P146）我国在改革开放过程中也进行过大部制改革的个别实践和局部探索，2008年正式改革以来从中央到地方也积累了有益的经验。

我国政府机构改革起步晚，市场经济体制不完善，文化背景差异大等国情，决定了西方经验并不能照搬到我国全盘适用；
国务院两轮大部制改革目前只涉及部分部门的组建，地方各级政府改革进度不一，因此，大部制改革既不能一蹴而就，也不能止步不前。新一轮大部制改革必须批判地借鉴西方有益经验，根据我国国情和中央、各地方改革的经验，在不断实践和总结中推进，走出一条中国特色的政府机构改革道路。新一轮大部制改革应注重改革方案的顶层设计和配套改革，加强宏观管理和基础性制度建设，对大部制改革的推进路线、运作机制、保障环节、过程救济等根本性问题进行系统研究，按照定点试验、分区推进、普及推广的“改革三步走”，继续积极稳妥、循序渐进地推进改革。

（二）切实转变政府职能，建设服务型政府

与计划经济体制下的“小部门体制”不同，大部制是在市场经济背景下，按照市场资源的要求来设置政府机构及其职能的。而政府职能是政府机构设立的依据，政府职能转变是深化行政体制改革的核心，这也是新的《国务院机构改革和职能转变方案》所强调和突出的内容。政府职能不切实转变，部门利益就难以打破，大部制改革就难以取得突破性进展，其结果难免重新陷入“膨胀—精简—再膨胀—再精简”的怪圈。新一轮大部制改革的关键，应是切实推进政府职能转移、下放、整合、加强，着重处理好政府与市场、企业、社会组织、个人的关系；
切实推进问题长期存在、社会高度关注的铁路、卫生和计生、食品药品监管、海洋等重点领域的机构调整；
重在向市场、社会放权，减少对微观事务的干预，同时改善和加强宏观管理，严格事后监管，加快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的政府职能体系。

在转变政府职能的基础上，还要努力建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，这是新一轮大部制改革的目标取向，也是党的十七大以来加快行政体制改革的明确要求。建设服务型政府具体应努力做到：切实转变官本位的传统观念，树立社会和公民本位的服务理念，提高政府依法行政水平；
政府公共服务的内容包括提供公共信息，加强公共设施建设，发展就业、社保、教科、文卫、体育、环保等公共事业；
提供公共服务时遵循回应公众需要、程序透明便民、接受公众监督等原则。[11]（P50）

（三）理顺职责关系，加强协调机制建设[12]（P76）

新一轮大部制改革应结合政府职能转变，解决职能的合理配置问题，理顺职责关系。在部门内部、部门之间的运行中，要建立健全决策权、执行权、监督权既适度分离又相互制约的行政权力运行机制。可借鉴西方国家政府部门的做法，一个大部制内部机构的功能要进行分化，少量机构专门行使决策权，更多机构专门行使执行权，同时执行机构内部还可以引入市场机制，实行弹性管理。我国在政府采购方面已经采用了类似做法，财政部制定国务院采购政策，行使决策权，而执行权由设在国务院办公厅下的政府采购中心行使，从而实现了决策权和执行权的分离。[1]为避免权力过于集中于一个部门可能带来的弊端，还必须有相应的监督权，包括内部和外部的监督。

此外，推行大部制改革后，仍会存在一些跨部门的公共事务。可借鉴西方政府的做法，在精简和规范各类办事机构的基础上，设立若干跨部门的综合性协调机构，比如部际联席会议、专门委员会、专家咨询小组等。另外，中央与地方政府改革应有效衔接、避免断层，合理划分中央与地方的职责权限以及事权、财权，[13]（P36）避免国务院部门管得过多过细，调动地方因地制宜、积极主动的工作积极性。

（四）积极稳妥、分类实施，做好分流工作

新一轮大部制改革启动后，随着职能整合、机构合并的力度加大，必将有更多公务员面临分流。大部制改革触及他们的切身利益，势必导致出现较多的改革阻力，将会影响政府部门乃至社会秩序的稳定。[14]（P34）因此，各级政府应从改革、发展、稳定的大局出发，积极稳妥地做好公务员的分流安置工作，确保人心不散、队伍不乱、工作不断，最大限度减少改革的阻力，保证大部制改革顺利推进。

各级政府在公务员分流问题上应做到因事设置、优胜劣汰，杜绝裙带关系，确保公平公正；
对转岗人员，应统筹安排，按计划、分步骤转到新的工作岗位，跟进必要的岗位培训；
对淘汰人员，应建立合理、多样的补偿机制，重点关注其再就业问题并给予培训和帮扶，解决其后果之忧。各级政府还应以人员分流为契机，加强公务员队伍建设，适应职能转变的要求，创新管理观念，改进工作方式，转变工作作风，纠正“门难进、脸难看、事难办”的官僚衙门习气，提高政府工作效率和服务水平。

（五）发挥内外积极因素，建立评价监督机制

新一轮大部制改革，在构建决策权、执行权、监督权既适度分离又相互制约的行政权力运行机制的同时，应建立决策后评估和纠错制度，大力推行和规范绩效管理和行政问责制度，发挥审计、监察等部门的行政监督合力，形成权责统一的改革评价和监督机制。

实践证明，对公权力最有效的制约还是外部的监督，包括人大、司法、媒体、民众等方面的共同作用，将会形成大部制改革有力的外部监督力量。从宪法理念看，人大作为代表和反映民意的国家权力机关，具有最高的法律地位，而人民政府是人大的执行机关，由其产生，受其监督，向其负责。政府机构改革实质上就是国家行政权力的重新界定，也属于宪法范畴的问题。因此，对于新一轮大部制改革，必须贯彻宪法理念，注重发挥人大的主体作用。[15]（P75）具体而言，第一，从2013年新一届全国人大会议审议新的国务院机构改革方案开始，在新一轮大部制改革的方案设计、阶段进程等方面应充分保障人大代表机关的审查、决定和监督权。第二，全国人大有必要适时制定一部统一的《行政组织法》，明确国务院和地方各级政府权力的边界，划清各级政府部门的职责分工与职权归属，这对确认和保障大部制改革成果将起到积极作用。第三，各级人大要严格行使对本级政府财政预算的监督权，充分发挥财政预算制度对巩固大部制改革成果的积极作用。

（六）进一步积极探索党政机构的对接

必须认识到，大部制改革为标志的政府机构改革，不仅是行政体制改革的重要内容，同时也是政治体制改革的重要部分。从我国当前的政治现实出发，新一轮大部制改革采取“从政治到行政”的改革思路，克服将大部制改革仅仅看作是政府机构改革的认识误区，才能为大部制改革提供政治权力来源的正当性保证，才能将党政关系等进一步理顺。[16]（P75）

按照“从政治到行政”的改革思路，大部制改革最终必然会涉及党政机构的对接这一关键问题。例如，中共中央纪委和国务院监察部多年来合署办公，理顺了党纪检查与行政监察的关系，取得了显著效果。一些地方政府近年来也在积极探索大部制改革背景下的党政机构对接，2012年广东省珠海市横琴区借鉴港、澳等地的反腐经验，探索设立职能相对统一的反腐机构——廉政办公室，将纪检、监察、反贪、审计等多项反腐职能归入其中，以期进一步解决现行反腐机构存在的职权交叉、力量分散等问题。[17]下一步如何从改革全局的角度全面对接、整合党政机构，如中央政法委与公安部、国安部、司法部的关系，中组部与人社部的关系，中宣部与文化部、新闻广电总局的关系等，显然有待于新一轮大部制改革继续推进中的实际规划和操作，更有待于政治体制改革的配套和支持。

总之，我国新一轮大部制改革需要党委、人大、政府、司法以及学界、媒体、民众等的共同努力，才能实现政府机构改革的效益最大化，才能实现行政体制改革乃至政治体制改革的新突破。

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