边缘海及其对中国的战略意义

摘要：海洋政策是海洋战略的重要组成部分，是影响国家总体战略制定的重要导引。改革开放以来，伴随着海洋经济的崛起，海洋研究逐渐增多，边缘海的重要性也逐渐得到认识。长期以来边缘海作为一个地理学的概念存在，在政治学上的理论研究与概念区分较模糊。边缘海作为我国海域的主要组成部分，在地缘、范围及权利界定等方面有其独特性，特别是在经济及资源、军事及安全、主权及政治等方面具有重要的战略意义，对其进行深入研究，总结其发展演变的规律，对国家海洋战略的构建及海洋安全、海洋经济的可持续发展有着重要的理论及现实意义。

关键词：边缘海；海洋经济；国防安全；中国；政策；战略

中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：1009-3605（2016）02-0032-06

近代以来，世界强国的崛起，往往都伴随着海洋力量的兴起，海洋在各国开拓海外市场，增加海外贸易等方面起到了重要作用。目前，关于中国是陆权国家还是海权国家的属性一直有比较大的争论，但无论如何中国的发展已经不能忽视海洋的重要性，海上力量越来越成为衡量一个国家综合国力的重要标志。中国独特的地缘政治环境决定中国要想成为世界大国，必先成为海洋强国，海洋成为中国发展过程中不可逾越的因素。中国的海洋政策主要受主权领土完整、海洋安全防卫、海洋通道维护以及海洋经济与生态等诸方面的影响，近代以来我国一直实行以防御为主的近海政策，这无疑在客观上阻碍了中国海洋防卫思想的转变，为此，有必要通过对中国现有边缘海政策的梳理与研究，寻找中国海洋政策的共通性，为国家海洋权益的维护，海洋规划的完善以及海洋管理的运作提供借鉴。

一、边缘海概念的界定

中国的大陆海岸线长18000多千米，居世界第4位，岛屿岸线长14000多千米，其中岛屿面积达500平方米以上的有7372个，是一个名副其实的海洋大国。关于海洋区域的划分及概念定义，各学科都有比较丰富的研究，但角度与侧重点各不相同，且多是从地理学、地质学、海洋生物化学等角度进行的阐释，政治学上关于边缘海定义、范围的描述并不多见，为此，有必要对边缘海相关概念及专有名词进行区分与界定，并明确政治学上的研究对象与范围。

边缘海是中国海域的重要组成部分，是陆地通向海洋的前沿，对中国的海洋安全、海洋经济发展及整体性海洋战略的构建至关重要。作为一个整体性的概念，有广义与狭义之分。一般意义上讲，边缘海又称“陆缘海”（marginal sea），是位于大陆和大洋边缘的海洋。长期以来，由于概念辨认的模糊，边缘海只能以一个地理学形式的概念存在，但不可否认，边缘海在维护国家主权领土完整、发展海洋经济、保障国防军事安全、推进资源开发保护等方面具有重要的战略意义。狭义上讲，边缘海是一个地理学概念，包括地理学、地质学、海洋化学等领域，政治学上对边缘海的研究还较少见。地质学上从地质构造的角度对边缘海进行了研究，认为“边缘海，作为一种以洋壳为基底、以岛弧与大洋相分隔的陆缘盆地，是全球构造中一类重要而独特的大地构造单元，”“是位于岛弧背后（大陆一侧）海域的总称”；地理学上则主要从空间范围上对边缘海的范畴进行了划分，从地理空间来看，亚太地区的边缘海“总面积逾18×10km，相当于欧洲与非洲的总和。”海洋生物、化学领域的研究则以细分学科为主，主要围绕边缘海内的海洋生物与资源开发进行，包括海洋渔业、生物资源、海洋能源、海洋自然资源的再生转化等高新技术。纵观来说，边缘海的概念主要体现在地缘、范围、权利三个方面。

从地缘上来讲，边缘海无明确的地缘界限划分。边缘海一般都位于大陆边缘，“其一侧以大陆为界，另一侧以半岛、岛屿或岛弧与大洋分隔，仅以海峡或水道与大洋相连。其中水流交换通畅的海称为‘边缘海’。”边缘海按主轴方向可分为纵边缘海与横边缘海，中国的边缘海主要包括黄海、东海、南海三大海域，以纵边缘海为主。由于研究的缺乏，关于边缘海的界限划分并不明确，通过对领海、毗连区、专属经济区、近岸、近海、公海等概念的比较鉴别，边缘海的研究范围定位为从大陆领海基线起至公海范围内的海域，其间包括领海、毗连区、专属经济区、大陆架等诸多专属区域。

从范围上来讲，边缘海无明确的范围界定。狭义上边缘海以中国三大海域的外围为界限，广义上边缘海则可以以第一岛链为界，第一岛链距中国大陆的距离在200-1000公里不等，最短处仅160公里，部分囊括于边缘海的范围之内，“其北以日本群岛为起点，依次经过琉球群岛、冲绳岛、台湾岛、菲律宾群岛、大巽他群岛，其中台湾岛处于岛链的核心位置，”第一岛链由北至南把中国的出海口处于完全封锁在岛链之内，边缘海也全部处在岛链的范围之内，距离在200海里至350海里之间。

从权力上来讲，我国对边缘海享有的权力有绝对和相对之分。通过对领海、毗连区、专属经济区以及近岸、近海、公海等地理概念的分析与对比可以看出，这些概念在不同程度上存在着相似性，在范围上也存在着重合，范畴都包含在边缘海的范围之内。在领海、毗连区、近岸、近海之内我国享有绝对的权利，这些海域都是国家不可分割的一部分，国家享有同维护陆地领土安全同样的权利，可以在此之内行使与管辖、开发相关的职能，任何国家都无权干预。专属经济区由于其非主权性，国家在此范围内不享有主权，所以在边缘海的范围内只享有相关的资源开发、利用及附加权利；公海则位于边缘海的临界，在此范围内，国家可行使边缘海的附带权利，为行使维护国家主权领土完整的职责发挥效应，但其权利也多为相对的，并且不能对任何国家造成威胁。

综上所述，中国的边缘海可以定义为，海岸线以外公海以内的广大区域内，国家以距离陆地远近及拥有权利多少而划分的，归国家绝对或相对管辖的海域。在这一概念主体内，国家拥有一定的权利，并通过具体行动体现国家意志与政策规划。

二、边缘海政策的特性

严格意义上讲，边缘海政策并不是一种单一的海洋政策，而是一种政策体系，是边缘海领域的元政策，是对整体性海洋政策体系的一种规划与体现。边缘海政策与一般性海洋政策既相互区别又有所联系，一般性海洋政策是国家海洋政策实施的依据与大纲，侧重于宏观性海洋政策的规划与指导，在海洋政策的制定、执行等方面侧重于宏观性，而边缘海政策则在地域范围上做出了限定，是对一般性海洋政策的执行与体现。中国的边缘海形式可以概括为“陆冷海热、三海共振、多点爆发。”近年来，相对于陆地局势，边缘海形式更为严峻，黄海、东海、南海都不同程度的同邻国存在海洋争端，各种争端既存在相似性又呈现出差异，呈多点爆发状态。中国的边缘海政策是对边缘海区域内海洋事务规划、管理、执行的一系列规章制度的总称，相对来说具有独特性，主要体现在地域范围、政策体系及发展演变三个方面。

（一）地域特定性

边缘海政策的特性首先体现在地域范围上。一般性海洋政策是国家总体海洋政策的总称，包括近岸、近海、边缘海、远海、公海等一系列与国家生存发展相关的海域，范围相对广阔，既有本国固有的海洋领土，也涉及到与国家利益相关的其他公共海域，具体来说，边缘海区域、第一岛链以外的广大海域、第一二岛链之间，以及周边的日本海、西太平洋、印度洋，都是中国海洋政策所关注的区域，中国在这一范围内，不仅有基本的军事安全利益，同时也是中国海外贸易所必须经过的海上通道，直接关系到国家的经济命脉与国防安全，是国内海洋政策的拓展与延伸。边缘海政策则主要集中在中国大陆海岸线周边的相关海域，是国家海洋政策的一部分，主要为黄海、东海、南海三大海域，以中国的近海为主，范围相对要小，在这个范围内国家执行一系列包括国防安全、海洋开发、海洋保护等相关政策，在内容上更加具有现实性与紧迫性。一般性海洋政策的实施多是从国家宏观战略规划的角度出发，具有整体性与全面性，其制定与执行在宽度与广度上都比边缘海政策要大，既关系到国内，又涉及到国外，需要借助政治、军事、外交等诸方面的综合力量。边缘海政策的实施则要宽广的多，范围主要集中在中国的沿海区域，与国家安全、海洋经济开发保护息息相关，其制定与执行多与沿海的实际发展状况相结合，既可以是国家制定的整体性海洋开发与保护政策，也可以是涉海部门、沿海各省市、沿海功能区制定的海洋政策规划与条例，在地域选择上更加具有随机性，在实施上更加具有可操作性。

（二）体系层次性

边缘海政策的第二个特性体现在其体系的层次性上。我国的海洋政策总体上可以分为对内与对外两部分，对内主要集中在中国自身的海洋领土范围内，以内部性海洋政策为主，对外则涉及到与中国生存发展相关的外部海域，在这些海域内国家制定相关的海洋政策规划与法规，指导国家的海洋开发与建设，构成了统一性的海洋政策。统一性的海洋政策有利于海洋规划效能的提高与海洋战略地位的提升，但我国目前的海洋政策并没有形成统一的体系，政策层级比较混乱，对内对外政策协调的一致性，以及海洋政策制定过程中“度”的把握仍是制约政策执行的障碍，特别是在近年来中国周边海域争端增多、国内安全问题增加、自身海洋力量发展受到限制、国外舆论非议不断的情形下，海洋政策的制定遭受到更多的挑战。相对于一般性的海洋政策，边缘海政策的体系则比较明确，边缘海政策主要集中在国内，重点主要体现在安全与发展两个方面，在政策制定上与国家各个阶段的发展任务相一致，或以维护海洋安全为主，或以发展海洋经济为主，或是对二者进行的有机结合，层次比较鲜明。边缘海政策按照从上而下，平行交错的方式，综合了国务院、国家海洋局、农业部、交通部、海军、海关、沿海各省市等不同的中央、地方涉海机构，制定了包括海洋安全、海洋经济、海洋交通、海洋资源开发、海洋科技、海洋生态保护在内的多个领域的海洋政策，从微观角度对海洋政策进行了集中性的再分化，使其更加具有纲目性与条理性。

（三）发展连贯性

边缘海政策的另一个突出特点是其发展的连贯性。从宏观上来说，一般性的海洋政策主要包括内外两个部分，对内涵盖边缘海政策在内的一系列国内海洋政策，以海洋经济、海洋安全以及相关性的海洋开发与保护问题为主，对外则是国内海洋政策的延伸，包括海洋通道维护、海上运输安全、海上缉毒走私防治、跨国海上危机管理、地区间国家海洋生态维护等一系列非传统安全问题。由于各时期海洋形态与环境的差异，国家的海洋政策也随之发生变化，建国初期海洋政策以对外为主，主要目的是防御敌人的海上入侵，20世纪70年代中期以后，防御外侵的问题逐渐得到解决，海洋政策的重点便转移到国内，以沿海经济的开发建设为主，20世纪90年代中期以后，伴随着国内外形势的变化，海洋政策发展到必须兼顾国内外的共同发展，既要维护海洋安全与发展海洋经济，又要以国际化的视野处理同周边国家的海洋争端，并且要逐步的实施蓝海战略，使中国海军走出去，建设国际化、现代化的海洋强国。总之，综合性的海洋政策相对来说缺乏固定性，是对不同时期、不同区域海洋政策的罗列，相对独立，或以地区为主，或以不同的政策制定部门与主体为主，往往缺乏连贯性。而边缘海政策的发展则相对稳定，范围主要集中在中国的边缘海区域，以对内性的海洋政策为主，从建国初期至今一直保持了发展的连贯性，囊括了边缘海的整体性规划，沿海各省市的局部规划，不同海洋部门的具体性政策法规等，使边缘海政策能够随时代特征的变化处在一个动态平衡的递进过程中，并根据不同时期国内外环境的实际进行调整，呈现出机动灵活，循序渐进的特点。

三、边缘海对中国的战略意义

中国拥有近300万平方公里的海域，除渤海外，黄海、东海、南海三大海域占整个边缘海的比重超过97%，战略意义重大。边缘海的战略价值一方面体现维护主权领土完整及政治安定上，另一方面则是维护国家安全，建设海洋军备，开发海洋资源，发展海洋经济的重要渠道。近年来，伴随着综合国力的提升，我国海洋经济的发展不断提速，但与此同时海洋争端、海洋开发保护的矛盾也逐渐显现，冲突的加剧一方面是经济社会发展的必然，另一方面也显现出边缘海战略地位的重要。

（一）主权及政治意义

主权领土完整是国家统一安定的象征，是国家生存发展的保证。边缘海作为对外联络的窗口，是中国主权领土的重要组成部分，涉及到国家的核心利益，其稳定与否直接关系到国家的政治安全，对中国发展对外关系、维护海洋权益意义重大。

边缘海在国家战略中的地位，直接决定了国家海洋战略的实施与海洋强国的建设。现阶段边缘海的主权及政治意义主要体现在两方面上，一是维护海洋领土完整，解决领土争端与纠纷，二是确定边缘海的战略存在，从国家战略的高度进行规划。目前边缘海面临的主权领土争端，主要包括黄海、东海、南海的岛礁归属，海域划分及大陆架划界。黄海面积约38万平方公里，由于对大陆架的划分标准存在异议，中朝存在3000多平方公里的争议海域，中韩则存在6万平方公里的争议区；东海面积70佘万平方公里，归中国管辖的有56万平方公里，是中国岛屿最多的海域，集中了沿海60%以上的岛礁，但在划界上同日韩两国存在分歧，中韩之间存在12万平方公里的争议区，中日则存在21万平方公里的争议区，双方在钓鱼岛的归属上还存在异议。南海总面积为356万平方公里，归中国管辖的应为270万平方公里，但中国在南海同越南、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚、文莱等五国存在岛礁争端，这些国家占据了中国大量的岛礁，直接威胁到中国的主权领土完整。边缘海的主权意义主要体现在其领土的完整性上，岛礁争端直接影响到中国的海洋安全，对中国海洋战略决策的制定影响重大，直接危害到国家的主权与政治稳定。边缘海的政治意义主要体现在对内与对外两个方面，对内是国家制定海洋发展战略的重要参照，国家可以在边缘海区域内行使类似于陆地一样的管辖权，对外则是国家主权的象征，可以行使国家的部分职权。在边缘海区域内，国家可行使包括制定海洋战略与发展规划，开发海岛，发展海洋经济，发展海洋交通运输，开发海上旅游等诸方面的职能。党的十八大以来国家已提出了建设海洋强国的口号，这就迫切需要发展海权，建设与经济社会发展相适应的海上力量。边缘海具有重要的地缘战略优势，东部濒临日韩，南部同东南亚国家接壤，良好的地理优势可以通过边缘海区域迅速通往各国，为国家间的交流提供便利，同时我国拥有广阔的经济腹地，开发建设边缘海也有利于转移国内的就业压力，营造稳定的政治环境。此外，国家可以组织引导国内力量开展海洋方面的科学研究，加强海洋科普，宣传海洋知识，引导国民树立正确的海洋观，提高海洋意识，为制定科学合理的边缘海政策，建设海洋强国创造条件。在规划与实施上，可以通过对区域性海洋政策的整合，制定全局性的海洋发展战略，把海洋政策提升到国家战略的高度，建立自上而下，从中央到地方的海洋政策执行机构，建立完善的海洋政策体系与法律体系，通过监督保障加强边缘海政策的行为落实，维护中国的主权完整与政治安定。

（二）军事及安全意义

长期以来，由于地缘政治的限制，我国的主要安全威胁来自陆地，但从鸦片战争后，东南沿海便成为我国对外交流与发展的主要通道，海洋安全形势的变化使其成为我国国防的重点，军事及安全意义逐渐凸显。

我国是典型的海陆两向型国家，建国初期的主要安全威胁来自美台的海上军事入侵，此后，随着中美关系的缓和，海上军事安全的风险降低，20世纪70年代中后期，伴随着石油资源的发现及石油价格的上涨，我国同周边国家海洋冲突的风险逐渐上升，海上军事与安全防御的重要性逐渐凸显。我国的边缘海中分布着众多岛屿，这些岛屿或为半岛或为完整的海岛，对区域的防卫具有重要意义，占据小岛可以对周边海域形成辐射，进而起到震慑作用，边缘海便成为我国海防的前线，成为捍卫陆地安全的天然屏障。同时，我国的海军依托于边缘海，是海军建设与发展的基地，直接影响到海军战略与整体规划，为海上军事力量的建设提供保障与支撑。胡锦涛指出“海洋安全已经成为国家安全的重要领域，海洋是国际交往的大通道和人类可持续发展的战略资源宝库。无论是推进发展还是维护国家安全，我国在海洋空间都拥有巨大的战略利益。”边缘海的军事安全意义主要体现在三个方面，一是军事防御与进攻的前沿；二是维护海洋通道安全的基地；三是应对突发性海上应急事件的载体。边缘海是我国国防的前沿，承担着国家海上安全防护的重担，是我国海军的驻地所在，承载着国家海军战略的实施。目前我国的边缘海安全形势较为严峻，安全压力有增无减，美国把中国作为亚太安全的威胁，在东海、南海加强了军事侦察力度，像2009年的“无暇号事件”，便是美国针对中国南海的间谍侦查，美国认为“中国视争议领土为其不可分割的核心利益，并有可能通过加强军事武装的方式夺取争议区域，”“中美的海洋利益构成不同，所以双方表现出的行为也存在差异。”此外日本、印度等周边大国也积极的实施海洋战略，印度的东进战略，日本的南下战略，都不同程度的同中国的海上专属经济区相重合，日印等国试图强化自身的地区势力，压缩中国的发展空间，为自身发展及同中国的领土纠纷谈判增加砝码。南海周边国家，尤其是同中国存在岛礁争端的越南、菲律宾等国增加军事装备、加强国防建设，引入外部势力都给中国的军事安全制造了压力，边缘海成为中国反制敌人的前线，成为军事防御与进攻的前沿。海上通道安全在中国边缘海安全中的地位逐渐上升，现阶段中国经济的发展主要依赖出口，而海运是中国出口的主要渠道，航道安全便成为中国安全的重要组成部分。此外中国经济发展所需的能源大部分依赖进口，而南海、东海通道是中国航运的必经之路，海洋航道的安全直接关系到国家的经济安全，像海盗问题、海上恐怖主义、海上走私贩毒等行为都不同程度的影响到通道安全，凸显了边缘海的安全地位。再次，海上自然灾害、突发事件都影响着边缘海的安全与稳定，地震、海啸等自然灾害引起的损失，以及类似于2010年中日撞船事件、2012年朝鲜扣押中国渔民事件，中国渔民在越南、菲律宾被扣事件等都是海上安全的组成部分，直接影响到海洋形势的稳定。

（三）经济及资源意义

经济及资源是边缘海争端最直接的诱因。中国在东海及南海的争端一方面起源于历史，直接导火索则是20世纪60年代在东海及南海发现大量的石油资源，资源的经济价值，使沿海国家加深了对我国边缘海的觊觎之心，趁中国国内形势的变化强行占有了大量岛礁。在陆地矿产资源逐渐减少的情况下，海洋资源的开发利用逐渐引起重视，海域面积的大小及可开发利用的多少直接关系到国家的发展后劲，从这个角度上讲边缘海的战略意义不仅体现在经济与资源上，同时也是未来新兴产业及海洋生物、医药、化学等高科技产业的后备与保障。

根据“十二五”规划，至2015年海洋生产总值占国内生产总值的比重将达到10%，据预测“到2020年，中国海洋生产总值占GDP比重达到12.44%；到2030年，占比将进一步上升至15.49%。”国际上一般把海洋经济占国民经济比重10%以上的国家称为海洋强国，目前我国正处在海洋大国向海洋强国过渡的阶段。海洋经济可按国民经济的三大产业划分，即从事基础生产与加工的海洋渔业，从事海洋开发与利用的海洋工业，从事直接或间接海洋开发的服务型产业，三大产业的协调发展共同构成了海洋经济的总和。边缘海覆盖我国的全部海域，海洋经济将成为未来拉动经济发展的重要引擎。“狭义上讲，海洋资源是指与海水水体本身有着直接关系的物质和能量。广义上，所有在一定时间内，能够产生经济价值以提高当前和未来福利的海洋自然环境因素都称作海洋资源。”我国“已鉴定的海洋生物为20278种，占世界总数的25%以上，”“海洋石油资源储量约240亿吨，天然气资源储量约14万亿立方米，滨海砂矿资源储量约31亿吨，”此外海水资源以及海水中的化学元素都是可利用的资源，潮汐、波浪等“海洋可再生能源理论蕴藏量6.3亿千瓦，”“仅潮汐能就达1.1亿千瓦。”我国沿海还分布有众多港口与旅游景点。“据初步调查，我国有海滨旅游景点1500多处，滨海沙滩100多处，其中最重要的有国务院公布的16个国家历史文化名城，25处国家重点风景名胜区，130处全国重点文物保护单位以及7处国家海洋自然保护区。海洋旅游及服务业的发展都与边缘海的整体规划密切相关，可以产生巨大的经济效益与社会价值，正因为此，边缘海在我国的经济社会发展中占有重要的位置，对国家海洋战略的确定与国家海洋安全稳定的维持至关重要。

四、结语

中国地处欧亚大陆与太平洋板块的边缘，地缘政治的特殊性决定了中国周边海域受关注的程度较高。特别是近年来美国重启战略东移的步伐，亚太地区再次成为世界的焦点，边缘海区域承接了更大的压力与挑战。未来中国的发展已经离不开海洋，无论是海洋的经济地位还是国防安全地位都是中国对外发展的基石。特别是在近年来中国周边海洋安全形势紧张的情形下，海洋争端与纠纷已成为不争的事实，中国要做的是通过各种形式妥善解决纠纷，维护海洋主权领土的完整与国家海洋战略的推进，而边缘海在这中间的战略作用将更加重要。

责任编辑：詹花秀