维护宪法权威,保障“一国两制”

[内容提要]1982年宪法与“一国两制”、“特别行政区基本法”以及澳门法制建设存在着密切的内在联系。宪法是保障“一国两制”的根本大法，是制定“澳门基本法”的法律来源，是保持澳门长期繁荣稳定的根本保障。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持澳门基本法首先要维护宪法的权威。

[关 键 词]依法治国；宪法权威；一国两制；澳门基本法

在全面推进依法治国，建设法治中国之际，我们迎来了《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（以下简称《澳门基本法》）颁布22周年的纪念日的到来。《澳门基本法》的颁行、澳门特别行政区的创设都是在宪法框架内完成的。总结现行宪法关于“一国两制”国家结构理论与实施的经验，对坚持宪法至上，维护宪法权威，全面准确贯彻“一国两制”基本方针，保持澳门长期繁荣稳定具有重要意义。

一、宪法是保障“一国两制”的根本大法

在现代法治时代，宪法是每一个主权国家具有最高法律地位和最高法律效力的根本大法。1949年以来，我国共颁行四部宪法，其中，1982年宪法是一部“符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法”[1]。该宪法在国家结构形式上，体现出原则性与灵活性有机结合的特点：在原则上，宪法明确规定中国实行单一制，即国家由若干不具有独立性的行政单位或自治单位组成，各单位都是国家不可分割的一部分；在灵活性上，宪法规定两种特殊的地方制度——民族区域自治制度和特别行政区制度。前者是根据我国长期形成的统一多民族国家的实际情况，在“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”[2]后者是我国以法治思维与和平方式稳妥解决历史遗留问题而设立的特殊地方行政区域，该区域隶属统一的社会主义国家，但可以不实行社会主义制度和政策，依法保留原有制度，也就是“一国两制”。

“一国两制”是中国执政党第二代领导集体在维护国家统一和理性客观处理历史遗留问题上的政治智能和制度创新的体现。新中国建立后，面对“两岸四地”都有各自长期独立发展道路的现实，执政党经过慎重考虑，提出了既尊重历史、尊重事实、尊重民意，又维护国家统一的国家结构设想——“一国两制”。“一国两制”最初是为了和平解决台湾问题而提出的国家结构新设想。1979年元旦，人民日报发表了《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会告台湾同胞书》，创造性提出和平解决祖国统一问题的新思路，将“尊重台湾现状和台湾各界人士的意见，采取合情合理的政策和办法，不使台湾人民蒙受损失。”[3]1981年9月，时任全国人大常委会委员长叶剑英代表中国共产党、全国人大和国务院提出了实现两岸和平统一的九条方针，其核心是在一个统一的国家内，可以存在两种不同社会制度。台湾可作为特别行政区，享有高度的自治权。这种高度自治权包括台湾可保留军队，现行的政治、经济制度不变，同外国的经济、文化关系不变，台湾人士可担任全国性政治机构的领导职务等。邓小平最先将这种特殊国家结构制度设计精炼地概括为“一个国家，两种制度”。随着香港回归日程提到中英两国政府面前，中英两国领导人开始考虑香港未来前途和发展的事宜。1982年9月邓小平在会见英国首相撒切尔夫人时指出，关于收回香港主权问题，可以用一个国家、两种制度的方案解决，中国政府也由此明确提出了解决香港问题的“一国两制”的根本方针。 [4]在1982年宪法制定颁行时，在国家结构形式上，最终将“一国两制”理论转化为“特别行政区”制度。《宪法》第三十一条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”正是《宪法》的这一规定，为日后依法确立香港和澳门回归祖国后的法律地位，提供了坚实的宪法基础。

在世界宪法学理论中，“一国两制”是对传统单一制国家结构理论和实践的重大突破创新。目前，世界上各主权国家所采纳的国家结构形式主要有单一制和复合制两种类型。单一制是现代多数国家采用的国家结构形式。单一制的基本标志有：全国只有一部宪法，只有一个中央国家机关体系；每个公民只有一个统一的国籍；各行政单位或自治单位均受中央政府的统一领导，不能脱离中央政府而独立；各行政单位或自治单位所拥有的权力都是由中央以法律形式授予的；国家整体是代表国家进行国际交往的唯一主体。[5] “一国两制”理论中，在承认中华人民共和国为唯一合法、统一国家的前提下，允许特别行政区享有特殊的法律地位，实行高度的自治，也即在特别行政区保持原有社会经济制度和生活方式不变，依法享有立法权、行政管理权、货币发行权、财政税收独立权、独立司法权和终审权、公职人员本地化等。特别行政区作为单一制下地方行政单位所享有的广泛权力，超出全世界实行单一制国家里地方行政单位的权力。从世界历史上看“一国两制”是由我国最先提出来解决一国地方行政区域复杂历史遗留问题最开明的决策。从宪法学上看，“一国两制”大大丰富了单一制国家结构理论，为国家之间解决领土争端和一国解决特殊地方单位的法律地位问题提供了有益的借鉴。

“一国两制”理论在《宪法》中得到了落实和体现，这主要体现在现行宪法关于国家结构形式的选择上，在继续坚持单一制和民族区域自治制度同时，又增加了特别行政区制度。正是依据“一国两制”的理论和宪法第三十一条的规定，中国政府与英国政府、葡萄牙政府分别通过签署国际双边协议，依法平稳地将香港和澳门主权收回。依据“一国两制”的理论和宪法关于“特别行政区”的规定，分别制定了香港和澳门的基本法、建立了特别行政区政府。从澳门回归后实践历程来看，现行宪法是确保“一国两制”理论有效实施的根本大法。

二、宪法是制定“澳门基本法”的法律来源

纯粹法学代表凯尔森认为，“法律秩序体系并不是一种由同等层次的并列的规范组成的体系，而是一种由不同层次的法律规范组成的等级体系。”[6]凯尔森提出了不同等级规范所组成法律体系的结构是：宪法规范是国内法中最高的一级规范，宪法之下有一般规范，一般规范之下有个别规范。在成文宪法国家，宪法是具有最高法律效力的根本法。宪法不仅是一国法律体系中的基石和核心，而且是该国所有法律的来源。《澳门基本法》作为我国法律体系的重要组成部分，其法律来源于现行《宪法》。

首先，宪法规定了《澳门基本法》的制定和修改主体。《宪法》第六十二条规定，全国人大有权“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”、“决定特别行政区的设立及其制度”。在《澳门基本法》序言明确规定：“根据中华人民共和国宪法，全国人民代表大会特制定中华人民共和国澳门特别行政区基本法，规定澳门特别行政区实行的制度，以保障国家对澳门的基本方针政策的实施。”《澳门基本法》第一百四十四条规定：“本法的修改权属于全国人民代表大会。”《立法法》第七条规定，“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”，其立法事项包括：“国家主权事项”，“特别行政区制度”。通过上述宪法及宪法性法律，我们清楚地看到，全国人大是制定和修改《澳门基本法》的唯一主体。《澳门基本法》是我国最高权力机关和最高立法机关依据宪法而制定的基本法律。

其次，宪法规定了《澳门基本法》的解释主体。澳门特别行政区基本法，共九章145个条文，对中央与澳门特别行政区的关系、居民的基本权利和义务、政治体制、经济制度、文化和社会事务以及对外事务进行了全面清晰地规定。为了准确理解和适用包括《澳门基本法》在内的基本法律，《宪法》第六十七条规定，全国人大常委会有权“解释宪法，监督宪法的实施”、“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触”。《澳门基本法》第一百四十三条规定“本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。”《立法法》第四十二条规定“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。”前述《宪法》及宪法性法律明确了对宪法及宪法法律进行解释权归属全国人大常委会。这种对宪法和基本法律解释权，对于宪法和基本法律的解释和实施是非常重要的制度预设，它既能保证蕴含在《宪法》条文中的精神、原则和内涵得到准确的理解和适用。同时，也能保证全国人大制定的基本法律在实施中不偏离《宪法》轨道。

再次，宪法规定了澳门基本法的一个重要的基本原则即“一国两制原则”。如前所述，一国两制最初是作为解决中国近代以来历史遗留问题的一个关于国家结构的理论。1982年宪法最先将此理论制度化，体现在宪法的第三十一条的规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”。而后，在全国人大制定的《澳门基本法》中将此原则具体化。《澳门基本法》序言明确规定：“为了维护国家的统一和领土完整，有利于澳门的社会稳定和经济发展，考虑到澳门的历史和现实情况，国家决定，在对澳门恢复行使主权时，根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定，设立澳门特别行政区，并按照‘一个国家，两个制度’的方针，不在澳门实行社会主义的制度和政策。”《澳门基本法》第一条规定：“澳门特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分。”第二条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会授权澳门特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”第五条规定：“澳门特别行政区不实行社会主义的制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，50年不变。”在前述宪法和澳门基本法中，完整地体现了澳门与中央政府关系是一个主权国家内部地方与中央的关系。此关系不同于大陆其他地方行政单位与中央政府的关系，澳门特别行政区享有极其广泛特殊权力——高度自治权，有些自治权力甚至超过联邦制下地方一级政权所拥有的权力。从宪法学角度考察，一国两制原则具有多重的意义：它丰富了传统的国家理论，提供了在一国之内社会主义与资本主义长期并存的可行性；它突破了传统单一制原则思维模式，在坚持承认只有一个国家的前提下，给予特殊地方区域特殊权力和地位；它为国际公法领域解决多边或双边国家历史遗留问题提供了法治解决的新范式。

最后，宪法规定了《澳门基本法》的法律地位。《宪法》第三十一条规定：“在特别行政区实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”依据宪法这一授权，全国人民代表大会于1993年3月31日通过了《澳门基本法》。根据我国宪法及相关法律，由全国人大制定法律是仅次于宪法的基本法律规范。《澳门基本法》在我国法律体系中属于等级效力很高的法律。该法在特别行政区拥有至高的法律地位：“澳门特别行政区的任何法律、法令、行政法规和其他规范性文件均不得同本法相抵触。”

三、宪法是保持澳门长期繁荣稳定的根本保障

现行宪法通过对“特别行政区”的设置和对全国人大及其常委会立法、修法、释法的授权为《澳门基本法》的制定、澳门特别行政区政府的建立以及澳门特别行政区运转提供根本法的保障。《澳门基本法》颁行22周年以来特别是澳门特别行政区建立以后，澳门特别行政区的法律体系逐渐完善，政治民主开明、经济持续发展、社会和谐稳定、民众满意度高。

在法律体系方面，澳门特别行政区形成了以基本法为基础和核心法律体系。该体系包括澳门基本法、全国性的法律、澳门原有法律、澳门特区立法会制定的法律、澳门行政长官制定的行政法规、适用澳门的各类国际公约。其中，澳门基本法是该体系具有最高效力的法律，是澳门特区一切立法的基础，也是依法治澳的准则；由澳门基本法确认在澳门适用的全国性法律有11件，由此彰显出澳门特区是祖国大家庭的重要成员；与澳门特区基本法不相抵触的澳门原有法律和法令有800多件继续有效，它们成为澳门特区法律的主要组成部分；[7]澳门特区立法会依据基本法制定了许多法律，据最新统计，截止2014年11月，澳门特区立法会制定了208部法律；[8]澳门特区行政长官依据澳门基本法而颁布的行政法规是澳门法律体系中数量较多的法律渊源，截止至2014年5月，有583项行政法规，涉及社会生活的各个方面。[9]澳门回归后，以“中国澳门”名义在世界13个国际组织享有单独地位，有89个国家在澳门设有领事馆或开展领事业务，有300多项国际条约适用于澳门。[10]前述不断完善的法律体系为澳门特区依法治理提供了法律依据。

在民主政治方面，澳门特区组建后，澳门同胞第一次成为这里的主人。《澳门基本法》所确认的“一国两制”、“澳人治澳”、“高度自治”的基本原则为澳门同胞直接参与特区各项事务管理提供了前所未有的政治宽松环境和基本法律保障。在广大澳门同胞关心支持和积极参与下，回归十五年来澳门民主政治有序发展可圈可点。按照澳门基本法的规定，澳门特区行政长官由特区永久性居民中的中国公民担任，在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命；特区的主要官员由行政长官提名，中央人民政府任命，这些岗位大多数已由澳门居民中的中国公民担任。根据国家法律规定，澳门居民中还选举产生12名全国人大代表，并有418名澳门社会各阶层各界别代表人士成为全国政协委员和内地副省级城市以上的政协委员，参与管理国家事务，为国家发展建言献策。[11]澳门居民其他基本权利在《澳门特区基本法》保护下得以充分行使。以结社自由为例，在回归前的1998年，澳门共有民间社团1 500多个；回归后至2014年，澳门社团数目已突破6 400个。[12]澳门社团以其特有基层自治组织形式密切连接普通民众，它们长期扮演着“拟政府”和“政党化”的角色，[13] “积极配合特区政府施政，反映广大市民诉求，承担救灾扶贫、排难解困、慰病问苦、敬老慈幼、教育、环保、卫生、公益事业等方面事务，在社会服务方面，发挥了不可替代的重要作用。” [14]这充分体现了澳门居民当家做主、自我管理的创造精神。

在经济发展方面，澳门回归后经济呈爆炸式飞跃发展态势。在“一国两制”之下，澳门回归后，仍保持原有社会制度和生活方式不变，保持自由港地位，实行自由贸易政策，保障货物、无形资产和资本的流动自由，实行独立的税收制度，保持财政独立，并可根据整体利益自行制定旅游娱乐业的政策。据统计，澳门回归15年间，其经济总量由490.2亿澳门元增至4 134.7亿澳门元，增长了8倍，年均增长16.2%；财政收入由169.4亿元增至1 759.5亿元，增长9.4倍，年均增长18.2%；澳门人均本地生产总值由1.5万美元增至8.7万美元，增长4.8倍，其经济发展成就胜过了香港，压倒了日本与新加坡，甚至超过了美国，挤掉了瑞士，跃居世界第四。[15]而这些数据背后是澳门面临着海啸般涌来的1998年亚洲金融危机、2008年美国金融危机、2009年欧洲债务危机以及世界经济发展至今的低位徘徊的严峻现实。

在社会民心走向方面，在《澳门特区基本法》统领下，特区政府认真履行法定职责，在居民的就业、教育、医疗、社保、社会救济和社会福利体系等方面出台了一系列政策，使澳门的民生福利水平处于世界中上游，其中失业率由回归前的6.73%降至目前的1.7%；人均月工作收入中位数从4 920澳门元增至15 000澳门元；社会保障支出也增长了13.5倍。不仅如此，自2008年起，特区政府开始实施现金分享计划，让居民直接分享经济发展成果，永久性居民从2008年的5 000澳门元加码至2014年9 000元。2014年11月11日，澳门特区行政长官崔世安在立法会上表示，2015年将延续一系列民生纾困及扶助措施，建议继续发放现金分享，永久居民9 000元（澳门元，下同）、非永久居民5 400元，发放敬老金7 000元。2015年继续向澳门永久性居民每人发放9 000元，非永久性居民每人5 400元，并继续发放敬老金7 000元。[16]此举受到澳门各界尤其是基层居民的欢迎。在安定祥和富裕生活中，澳门居民对澳门回归15年的政治、经济、文化发展现状满意度不断增高。2014年12月10日，由澳门中华新青年协会主持的《澳门市民对回归15周年社会发展满意度调查》最新出炉，抽样调查显示，73.6%的受访者正面肯定回归后的社会发展，66.22%的受访者正面肯定“一国两制” 在澳门的落实情况，63.53%的受访者对澳门继续保持繁荣稳定充满信心。[17]由此可见，澳门回归15年，是澳门经济高速发展的15年，是澳门民生持续改善的15年，是澳门人对祖国认同感、归属感不断增强的15年，也是澳门人“爱国爱澳” 情怀高涨的15年。澳门不仅实现了领土、主权的法理回归，更主要是实现了远离祖国的人心回归。

总而言之，在我们纪念《澳门基本法》颁行22周年和澳门特区创立15周年之际，我们必须清楚1982年宪法与“一国两制”、“特别行政区”之间内在联系，从中葡启动澳门主权交还谈判之始，到《澳门基本法》的颁行，再到澳门特区政府组建，一直到澳门回归15年来取得巨大成就，这一切都离不开1982年宪法对“一国两制”理论的实施。在中共十八届四中全会上通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对树立宪法权威，加强宪法实施格外重视，特别强调“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。《宪法》是我国具有最高效力的根本法，《澳门基本法》是《宪法》之下的全国性法律。它们是全面推进依法治国，维持澳门繁荣稳定核心的法律。我们每一个中国人都有维护宪法和基本法尊严和权威的基本义务，也都有依法保障“一国两制”和捍卫祖国统一的神圣职责。

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[16]澳门明年将继续向市民发钱 退回六成职业税[EB/OL].[2015-03-12].http：//news.qq.com/a/20141112/01122

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责任编辑/陈洪超