重塑政府与基金会的关系：法团主义与市民社会的论争及消解

[摘 要]学术界对于我国政府与基金会的关系的讨论大都在“国家—社会”的概念体系中展开，法团主义与市民社会理论作为两个重要的解释框架备受学者青睐。这两种理论对于中国当前政府与基金会的关系都有其解释力和局限性，但基于某一理论的偏好所展开的研究，存在过分解释和脱离现实的不足。基于此，本文重新检视了这两种理论的论争核心及其延展，并基于中国基金会透明指数（FTI）论证两种理论在中国当前现实中的解释路径。最后，我们认为可以将两种理论进行整合，进而形成更具解释力的本土化的理论框架，以此来寻找理论的合流，消解论争。

[关键词]法团主义 市民社会 基金会 中国基金会透明指数

一、研究问题的提出

截至 2014年5月，中国基金会总数达3807家，其中公募基金会1439 家，非公募基金会2368家①。由35家基金会联合发起的基金会中心网于2010年7月正式启动运行，2012年8月29日，中国公益基金会透明指数（FTI）②发布。南都公益基金会理事长徐永光认为，FTI发布最重要的价值是给公众一把打开基金会透明大门的钥匙，是基金会行业呈献给社会的一份礼物，也是基金会中心网35家发起机构的一份庄严承诺。2012年12月，社会各界对基金会一年来的FTI指数做出极具批判性和质疑性的解读，这份由基金会自愿参与和提交的“期末成绩单”成为评判其社会公信力的一项重要指标。与此同时，从2010年到2013年，我国政府出台有关非营利组织和慈善事业的政策法规9项，其中地方性的政策法规6项，国家性的政策法规3项。这些数据给我们这样的理论反思：首先，正如市民社会理论所阐释的，如果说基金会作为一种社会组织与国家行政权力形成一种合作与制衡关系，那么我国基金会数量的增长和管理体制的不断完善体现了社会力量的成长；其次，国家并没有因此放松对基金会的管理，甚至在某种程度上监管还有所加强，可见，在实现了从国家主义到法团主义的转型之后[1]，我们并没有顺利地走上多元主义的道路。

长期以来，对于非营利组织（包括基金会）的研究在国家与社会关系的框架中展开，这些研究为我们展示了如何在法团主义或市民社会理论基础上实现我国社会力量的增强以实现“小政府、大社会”。这样的争论嵌入在对国家干预行为边界的理解中。但是，正如彼得·埃文斯等在《找回国家》中提出的，“无论是对国家的分析和理解，还是对批判和解决方案进行更加细致的区分，都已经是过去的事情了。现在要做的是必须发展出对国家行为与能力的前因后果更好的理解，而再也不能动不动就认为国家应该做什么或不应该做什么”[2]。因此，本文无意加入法团主义与多元主义、市民社会等理论的本土适用性之争，而是希望以一种更加温和的方式探讨法团主义与市民社会理论在解释中国政府与基金会关系时各自的局限性和优势，并谋求良好的政府与基金会的互动关系模式。

二、市民社会理论和法团主义的论争及消解

（一）市民社会理论——博弈与平衡

市民社会理论预设了多元主义的前提，强调独立于国家之外的社会空间及其对国家权力的制衡与约束[3]。多元主义认为，国家应当是社会意志的代表机构，其合法性由社会赋权所获得，在这样的理论预设下，市民社会强调国家与社会之间应该具有明确的边界，其功能在于为各个利益团体表达利益诉求和竞争社会资源提供公平的制度基础，并保证市民社会独立于国家的运作体系。

市民社会理论“源出于对保护个人自由的思考以及对政治专制的批判的近代自由主义政治思想，源出于市场经济的近代自由主义经济思想”[4]。改革开放以来，市民社会理论框架就被一些海外学者应用于研究中国国家和社会关系所出现的新变化，一些学者认为，改革开放带来了国家体制之外的社会空间的出现，这是一种“社会自身非国家整合结构的复苏（The resuscitation of a society’s own non-state structure of integration）”[5]。一些学者从政府与社会组织之间的关系中就此论题进行了深入的讨论，他们认为，一些显而易见的现象——政府更多地将社会控制的直接任务交给一些社会组织，而社会组织则依靠政府的权力来实现自身的发展都表明了“无论国家进入到社会还是市民社会成为国家的要求，二者之间的边界是清晰可见的”[6]。另外，学者们还将研究对象限定在社团、非营利组织等方面，提出通过推进市民社会打破国家与社会的零和博弈，进而促进国家与社会的“相互增权”[7]，他们希望能找到一条与中国现代化和民主化相适應，立足于新权威主义和新保守主义之外的“中国市民社会”之路，其最终目的在于市民社会对国家决策进行正面意义的影响，即积极地参与[8]。

综上所述，市民社会强调一种博弈和平衡，将权力假定为分布分散而非单一集团控制的实体，社会中的各个利益群体相互博弈实现组织之间资源和力量的平衡，社会大众在这种博弈过程中获益。

（二）法团主义理论——中介的权威

如果说市民社会理论的核心在于社会的自主活动，那么法团主义理论则认为这种自主活动并不足以形成必要的社会秩序，国家对于市民社会的参与、控制以及国家与社会之间的制度化联系渠道是重要的，也是必要的。尽管法团主义也承认正式体制外组织化利益集团的“合法性”，但是较之市民社会理论，法团主义理论视利益集团与权威当局的联系为一种制度化上传下达的渠道，而非“压力”。

为了避免法团主义将过分强调国家权威而导致的对社会力量的忽视，一些学者对法团主义进行了修正，提出“国家法团主义”和“社会法团主义”的划分。张静认为，国家法团主义代表着一种自上而下的组织关系，而社会法团主义则强调社会力量对社会关系的主导作用[9]。这种划分形成了国家与社会关系的四个理想类型：国家主义、国家法团主义、社会法团主义、多元主义[10]，而中国国家与政府之间的关系，正在这四个理想类型所构成的连续统一中发生转变。有学者认为，事实上，我们并不需要走向多元主义的极端来复制西方国家政府与社会的关系，法团主义可能就是一条出路，它可以继续原有的社会体制的路径，同时通过法团主义团体在中国的双重地位来获得自身的发展，这是一种通过结构增进组织利益的方法，是一种“社会主义的社会法团主义”模式[11]。这种观点强调国家与社会之间的制度化联结，而这种“中介”或“联结”的色彩，不仅仅是市民社会理论或多元主义理论所独有的，甚至也是“法团主义式”的[12]。市民社会理论为我们提供了一个拥有更多资源和决策空间的美好蓝图，但是法团主义理论的观点存在着将应然当作实然的缺陷，将国家或政府看作是一个没有任何差异和差别的整体，在对非营利组织的研究中也将千差万别的社会团体视作同样的组织[13]。

可见，法团主义理论在批判市民社会理论的同时，也融合了市民社会理论中的一些理念，无论是国家法团主义还是社会法团主义，都强调社会在获得参与国家公共事务时的力量和空间的同时，也要接受国家的控制和管理。国家作为一种“第三方权威”，处于整体调控和全面辖制的地位。

（三）两种理论范式在政府与基金会关系中的微观体现

在国家与社会关系的研究中，市民社会和法团主义是相互竞争的两个理论范式。市民社会强调社会自发组织起来创造出一个独立于国家之外的行动空间，自主地解决社会内部事务并制衡不断扩张的国家权力；法团主义则强调社团由国家发起组建并嵌入国家决策结构之中，“介于国家与社会之间同时承担着协助政府和服务会员的双重职能”[14]。回到本文讨论的主题上，我们将这种关系微观到政府与基金会的关系中讨论两种理论范式论争的焦点及其延展（表1）。

表1反映了市民社会理论和法团主义理论对于基金会与政府关系的讨论。值得注意的是，由于对于国家与社会关系“全能主义模式→国家法团主义模式→社会法团主义模式→市民社会模式”这一连续统的预设，使市民社会理论成为一种终极的理想类型。这一理想类型必然得出唯一的结论：政府从社会领域的撤退，以及与此同时社会自主性增强所带来的基金会的崛起。然而，就当前的中国社会而言，无论是强调政府对基金会的控制、基金会参与社会公共事务，还是同时强调上述两者，都不符合中国基金会发展的现状。

市民社会与法团主义作为描述与理解中国政府与基金会关系的两种主要的和流行的框架，都存在着不可克服的障碍。从实体建构的意义上来说，它们都沿袭着西方社会的历史、文化与政治独特性，在应用于理解中国当前现实时不可避免地陷入到信度和效度的争辩中；从解释模式的意义上来说，市民社会与法团主义的制度安排预设了国家与社会两极对立的连续统（continuum），而“这一连续统在中国的本土实践中似乎并未必然”[3]。那么，基金会与政府之间的关系就是在法团主义与市民社会的理论解释力上展开的，但是这种争论却将我国的现实状况理想化、极端化。

三、找回国家：重塑政府与基金会的关系

纵观全球，无论是哪一种社会形态，其社会组织与政府的力量对比总是处于此消彼长的态势，而这种博弈关系微观到政府与基金会而言，也同样体现出其合理性。从我国基金会发展的历程来看，不管是政府对其控制、约束，基金会仍可以使得双方博弈力量的平衡，从中得以突围，实现自由理性发展。

（一）控制与突围

随着我国体制改革，基金会参与公共事务、提供公共服务成为一种趋势，但是，我国基金会蓬勃发展的背后却隐藏着政府控制和基金会突围的博弈，我们看到，尽管政府的相关政策法规都在限制基金會的规模，但是基金会数量却仍然在这样的制度化控制中不断增长。

我国《企业所得税法》规定，企业公益性捐赠支出在年度利润总额12%以内的部分准予税前扣除，超过部分征收25%的税款。2010年财政部、国家税务总局规定，基金会投资收益需要交纳所得税（收益资产的25%）。我国《基金会管理条例》规定，非公募基金会的年度公益支出，不得低于上一年基金余额的8%，并规定可以列支总支出的10%以内的行政管理经费。民政部认定，此10%不属于公益支出，不得含于8%之内，如果不能达标，则不能通过国家的年检。在经历了以上的税负支出和公益支出之外，公益基金会的行政管理费用和下一年度累加的公益支出数额将会更大。综合起来，要维持一个公益基金会的运行需要承担四项支出：公益捐款支出、捐款缴税支出、投资受益缴税支出和行政管理支出。

在此，我们假设有一个资产10亿元，每年投资收益1亿元的公益基金会，那么它第一年度的公益捐款必须达到11×8%亿元，我们假设这个基金会的行政管理支出达到最低状态，为各项捐赠和课税支出的10%，那么这四项支出的最终数目将不再是11×8%那么简单，而是远远超过了这个数目，其最终支出如下： [（11×8%-1×12%）×25%+1×25%）]×（1+10%）+11×8%=1.364亿元。那么这个基金会的支出超出慈善捐赠支出1.364-0.88=0.484亿元，即4840万元，我们知道，对于一个年投资收益1亿元的基金会而言，年亏损达到近5000万元意味着什么，如果没有其他收入来弥补这部分的亏空，那么这个基金会来年的公益捐赠只能由去年的0.88亿元降低到0.85088亿元了，其总支出为1.326872亿元，超出慈善捐赠0.475992亿元，这时，基金会的固定资产已经降低到了9.309128亿元。这只是按最低慈善支出、最低行政管理支出和最高投资收益得出的结果，而实际上，一个拥有10亿元固定资产的基金会必须拥有高质量的管理团队，那么其行政管理支出绝不仅仅只有10%。如果这个基金会只有投资收益的话，那它终将坐吃山空。

作为独立的“法人行动者”，基金会以一种理性的方式对待国家的相关政策法规。由于高额的原始基金数量必然会带来慈善支出、行政支出和税负支出的激增，这样的支出只有那些有国家背景的大基金会才能承担，而对于大多数民间基金会，这是很可怕的事情。所以，我们看到一大批民间草根基金会的兴起，它们不需要巨额的资产，但是也可以在公益的社会效益中“分一杯羹”。基金会中心网的FTI指数证明了这一个结论，见表2。

由表2可以看出，小型基金会数量的增加导致了原始基金总量增加，而平均年度增长率下降。美国社会学家科尔曼的“法人行动者”对于这一怪象的理解似乎更具有启发意义。基金会作为一种“法人行动者”在参与公共事务和提供公共服务过程中进行理性选择，希望在对“资源”的控制和整合中实现自己的最大利益。小型的基金会可以通过减少注册资产、控制慈善支出和行政管理支出来减少税负，进而在政府的限制性政策法规中成功突围。表2的数据带给我们一个潜在的信号是草根组织群体的不断扩大和社会力量的逐渐增强。

回到我们最初的理论问题，中国基金会网将这一成功突围在我国慈善组织未来走向中给予解读，即慈善行业的市场化、去行政化[15]。这样的发展趋势对于基金会而言是有利的，它将促使基金会打破现有的体制限制，在优胜劣汰的市场竞争中实现整个行业的发展。可以看到，企业办的私募基金会已经成为一种重要的非营利组织力量。从市民社会理论来看，这一趋势正是市民社会所强调的权力中心的分散化、去垄断化，基金会组织自身独立自主发展、自我协调和组织，成为对抗政府权力的重要社会力量。

（二）约束与自由

公益基金会虽然属于第三部门中的非营利组织，其不以追求利润和私人利益为最终目标，但是为了实现社会效益和自身发展，它的集体行动过程和社会行为也需要符合现代社会发展的要求和市场经济的发展规律[16]。因此，从公益基金会的行动逻辑中，我们可以发现韦伯所讲的“工具理性”和“价值理性” 的色彩。这两种理性使我国的公益基金会既能在我国市场竞争机制中生存、发展及壮大，也能在追求效率和效益的同时，凸显其所代表的公益、慈善目标。基金会的理性选择，体现在其对政府政策和法律法规的回应和公益投资的市场化两个方面。

1.对政府政策和法律法规的回应。为了获得合法性地位，基金会在管理体制和监督体制上回应国家相关政策和法律规定，通过构建的透明机制和监管机制迎合政府对民间资产的监控。我国《基金会管理条例》第三十六条、三十八条和第四十二条规定了基金会信息公开和参与民政部年检，《基金会信息公布办法》第三条和第五条就其年度工作报告做出明确规定，《关于规范基金会行为的若干规定（试行）》第三章第十条、第十四条具体说明了基金会信息公开6项内容。这些看似繁杂的规定，体现了我国政府对基金会行为的控制。对于基金会而言，要想获得国家授予的合法性地位，就必须符合上述规定。在当代网络化社会中，FTI应运而生，成为一个很好的政策靠拢的工具，本文截取了从2013年第9周到第20周的FTI走势图（纵轴代表透明指数，横轴代表时间，分数越高，基金会透明度越高）①，如图1所示。

对公益组织的制度化约束于国家来讲是必要的，而对于基金会而言，这种制度化的约束同样也是重要的。我们看到，国家或政府对于基金会的相关法律法规和政策制度的出台通常会以保障人民利益最大化为首要动机和最终目的，基金会对这些政策和法律法规的积极回应，是其获得社会公信力和社会效益的重要途径。图1表明，基金会为寻求社会效益而努力，这种努力满足了国家的控制需要，也满足了基金会的发展需要。

2.公益投资的市场化。基金会对国家相关政策和法律法规的遵循，并非只是对国家权力的退让，而更是一种谋求自身合法性地位的一种理性选择。那么我们开始关心，这种对于国家干预手段的遵循是否会进一步带来更多的国家控制，进而导致基金会发展方向的偏离，成为实现国家控制的组织化工具？事实证明，这种担心是多余的，在CFC的数据库中，我们看到了基金会在公益投资上的理性选择，如图2所示。

图2是2011年全国公募和非公募基金会的综合统计。数据显示，基金会对教育领域表现出明显的偏好，其主要项目包括学校的灾后重建、大学奖助学金、教学楼建设、人才培养改革等方面。对教育的投资会带来更多的社会效益，也是收益最明显的，因此吸引了众多基金会的慈善目光。从现实上讲，基金会的慈善投资方向受社会效益的主导，而对于基金会，社会效益是其参与竞争、获得社会认可及长期发展的重要保证。从理论上讲，投资教育领域是基金会的一种理性选择，既回应了国家的相关政策，也实现了基金会的发展目标。

基金会的透明指数呈线性增长，这是基金会对国家相关政策和法律法规的回应，而有选择性地投资社会效益回报率较高的领域，也是其提高自身社会公信力和竞争优势的理性选择。这些数据表明，首先法团主义理论视角下国家对基金会进行政策和法律法规上的监管，而基金会通过对这种监管的迎合和遵从以实现与国家权力的共存和合作；其次，市民社会理论解释框架下基金会通过慈善方向的理性选择，保障其在参与市场竞争、独立自主发展的地位，并借此提高其社会公信力和影响力。因此，我们可以说从法团主义理论和市民社会理论中都能够找到对数据的解释路径。

3.理论反思：论争的消解可能。田凯综述了政府失灵理论、合约失灵理论和第三方管理理论等西方非营利组织的理论，认为现有的西方理论在解释中国非营利组织的生成和运作时都具有不同程度的局限性，并倡导通过精细的实证研究发展出更具解释力的理论[17]。我们相信，这种努力在对政府和基金会关系的讨论中也是必要的。

通过对FTI的数据分析，我们看到法团主义理论和市民社会理论都对中国基金会与政府的关系給出了合理的解释，无论应用哪一种理论模式都有其不足之处。市民社会的解释框架在政府与基金会之间建构了一种“对抗性”的关系，而实际上基金会的成长和发展离不开政府的相关支持和帮助，这一点在每年政府给基金会的财政补贴上就可以看到，这种“冲突性”的视角，使我们对政府与基金会之间的关系理解的过于线性，而忽视了两者之间的种种合作与关联。法团主义理论框架预设了政府对基金会的“领导”和“管制”，将政府视为一种核心权威，而各个基金会处于一种依附、顺从的地位，但是事实上，基金会可以独立选择其发展路径，这一点在基金会的公益投资方向上可以得到证明。以往的研究中，学者们纷纷从自己偏好的理论框架出发，就中国当前非营利组织与政府之间的关系展开争辩，而事实上，这两种理论都有其本土应用上的理论缺陷。

但是，我们不能认为这种论争是无意义的。首先，从现实意义上讲，这种争论使我们更加关注基金会在参与公共事务和提供公共服务过程中的实际意义和现实地位，进而推进我国的基层组织发展和社会发育；其次，从理论意义上讲，这种论争使我们看到了两种理论的优势和不足，也让我们开始反思一种新的理论思维来消解这种论争。笔者认为，中国的传统政治文化、政治体制及经济体制等因素决定了两种理论有限的解释能力，那么在今后关于基金会与政府关系的研究中，我们不应该再从个人的理论偏好出发展开非此即彼的漫长辩论，也不应该就某一种理论在中国的适用性问题展开无意义的口水之争。我们应该关注多种外借理论的汇合与本土理论的生长，具体到基金会与政府的关系这一主题，我们应该反思的是，法团主义和市民社会等理论视角下没有被解释的种种现象，它们构成了中国特色的新的“理想类型”。

四、结语

西达·斯考切波在《找回国家》一书中指出，“如果我们把‘社会’、‘经济’或者某种‘文化’这些因素中的一种，或者全部都看作是独立于国家的组织结构和行为的因素，那么全方位的政治的基础就不是单纯地存在于三者当中的某种因素之中。公共生活的意义以及社会组织得以意识到其政治目标并开展实现这些目标的行动的集体形式，并非单纯来源于国家或社会，而是处于国家与社会之交汇面上。[2]”因此，我们在探讨政府与基金会关系这一主题时，应该看到一种法团主义的互动模式，即不论其政治能力如何，基金会的社会行动在很大程度上取决于政府的行动结构；反过来，我们也应该看到一种市民社会的互动模式，即这种行动结构实际上也正是基金会这样的社会组织努力谋求加以影响的。

注释

①http：///，2014年5月21日浏览

②FTI又称透明指数，其计算指标共计60个，满分129.4分，包括基本信息58.2分、财务信息28.8分、项目信息38分、捐赠信息4.4分，并根据德尔菲法对不同指标赋不同权重。其中，基本信息包括基础信息（12个指标）、联系信息（5个指标）、理事会信息（5个指标）、信息化信息（3个指标）、章程及制度（5个指标）、年度工作报告（1个指标）；财务信息包括：财务报告（3个指标）、主要财务信息（14个指标）；项目信息包括：主要项目信息（7个指标），信息化信息（3个指标）；捐赠信息包括：信息化信息（1个指标）、主要捐赠人信息（1个指标）。基金会透明度分数将由四个参数决定，包括：指标是否披露Ti、指标权重Wi、信息披露渠道Si和信息披露的完整程度Ci。某家基金会的透明度分数FTIn等于单个指标对应的四个参数的乘积的合计，公式为：FTIn=∑（Ti×Wi×Si×Ci）。

2013年，FIT进行了升级，升级后，中基透明指数（FIT）总分等于47个指标的分数之和，满分107.2分，其中基本信息总分为18分，财务信息总分为24分，项目信息总分为35分，捐赠及内部建设信息总分为30.2分。中基透明指数分数将由四个参数决定，包括：指标是否披露Ti、指标权重Wi、信息披露渠道Si和信息披露的完整程度Ci。某家基金会的透明度分数FTIn等于单个指标对应的四个参数的乘积的合计，公式如下：FTIn=∑（Ti×Wi×Si×Ci）。

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