试论“一体两翼”乡村治理体系的构建
时间：2020-04-28 09:13:57 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘要：健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，是乡村振兴战略的重要组成部分。通过对台州市路桥区这一个例研究，分析当前乡村治理中的问题和制约因素，在此基础上提出“一体两翼”治理体系的概念及其具体构建路径，以此全面推动法治德治自治的融合。
关键词：乡村治理；三治融合；一体两翼；台州市路桥区
有效的基层治理是实现乡村振兴的基石。党的十九大报告指出，要“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，这是“乡村治理体系”这一理念在党的政治报告中首次被正式提出，彰显了党在新时代健全乡村治理体系的信心和决心。2018年中央农村工作会议又提出“必须创新乡村治理体系，走乡村善治之路”，并将其作为中国特色社会主义乡村振兴道路的具体路径之一，为健全乡村治理体系提供了方法论上的指导。为此，通过对台州市路桥区乡村治理情况的解剖麻雀，从典型中总结带有规律性的经验，从个体中分析面上普遍性的问题，为推动“三治融合”提供政策建议，也为创新乡村治理体系提供一个范例。调研所指的乡村或基层，均限定在村居这一层面，对涉及乡镇和部门层面的简要带过，调研坚持问题导向，着重聚焦村居治理中的问题和短板。
一、路桥乡村治理的经验与制约
台州市路桥区素有“百路千桥万家市”的美誉。当前，路桥的乡村社会也正在逐渐告别传统的“乡土中国”，全区4镇6街道，户籍人口45万人，流动人口近30万人。高度富集的人流、物流、资金流，在驱动经济社会发展的同时，也带来了量大面广的安全隐患、易发多发的社会矛盾和相互交织的问题顽疾。随着“城乡人口流动壁垒由社会性壁垒逐步转变为经济性壁垒，总体上流动壁垒逐步减弱（1）”，一些流动人口集聚的村居，社会治安等治理问题显得尤为突出。全区流动人口犯罪人数占比超过60%，“两抢一盗”犯罪人数流动人口占比更是在85%以上。为此，路桥全面实行村委会自荐直选，大力推广村级民情夜谈会、村级“三重一大”事项票决制等民主自治形式，推进基层组织自治。紧扣关注民生、化解矛盾这条主线，健全完善社会矛盾防范化解体系、社会治安防控体系、“大平安”创建体系三个重点，不断深化“平安路桥”“法治路桥”建设，连续7年获评省级“平安区”。实施流动人口自治提升工程，推行居住出租房屋旅馆式管理，创新流动人口圆桌会议制度。
2016年以来，路桥更是致力于探索和实践乡村社会治理的新措施、新途径。运用矩阵化管理理念，对镇（街道）和部门派驻机构承担的职能相近、职责交叉和协作密切的管理服务事务进行统筹整合，形成综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四个功能性平台，打破了以往的单独作战模式，加强各部门间的信息沟通，改变了发现问题却无法及时解决的问题。建立由网格指导员、网格长、专职网格员、兼职网格员四类成员组成的“3+N”基层网格员队伍，形成了区、镇、村、网格四级管理服务体系。以全科网格建设为底座，以责任落实和责任追究为杠杆，以“N个体系”为支撑，探索实行“1+1+N”模式，引领基层社会治理体系创新工作，打造了“枫桥经验”的升级版。构建“党建+基层治理”管理模式，将党员干部力量下沉到“红色微格”，并以党员干部为辐射点形成“熟人社会”，消除村居治理“最后50米”的盲区，群众的获得感、幸福感、安全感进一步增强。但从调研情况和镇村干部反映來看，仍存在以下突出问题：
（一）缺约束，少落实
村级组织管理缺乏制度性约束，存在治而不理的现象。比如，村规民约是实现村民自治的重要手段，但实践中很多村规民约形同虚设。有的只是单纯依据政府提供的样本，内容雷同、结构相似，未能结合本村实际和乡风民俗，也没有反映村民意愿；有的由村两委内部几个人私下制定，有的虽然在村民代表会议上宣读一下，但“五议两公开”只是走过场，没有展开充分讨论，表决也流于形式；还有的甚至根本没有向村民公开、公示，成了内部约定而非对全村的规范。这种形式化和空洞化，导致村规民约没有约束性，纸上写写、墙上挂挂，甚至沦落为一纸空文。
（二）重人治，轻法治
目前乡村治理基本做到有法可依，但法治意识、法治思维还没有较好树立起来，一定程度上影响了基层社会法治的效果。一些干部对民主法治建设的重要性认识不足，习惯用人治来管理，忽视运用法治手段解决问题。一些村民法律知识缺乏，在自身合法权利被侵害时，不能正确反映诉求，不懂得运用法律武器维权，越级上访、聚众闹事、围堵政府机关的现象依然存在。仅今年一季度，全区就发生上访事件103批次，其中进京上访3批次。
（三）力度弱，刚性乏
一方面，基层执法人员配备不足，往往出现疲于应付而没有解决实际问题的情况。另一方面，执法人员综合素质不一，个体间能力差异大，队伍整体水平不高，直接影响了社会治理水平的提高。比如，一些基层执法受时限等因素制约，只图快捷省事，没有从大局的高度考虑，也没有顾及执法质量，过段时间老问题仍旧会反复出现；有的基层执法涉及客观困难较多，仅靠执法队员难以从根本上解决。
（四）弱德治，负影响
全社会都在大力弘扬社会主义核心价值观，宣传社会公德、职业道德、家庭美德，但雷声大、雨点小，落到实际行动上的更少。由于村民思想观念根深蒂固，许多封建迷信活动和赌博活动仍然存在，特别是赌博活动已渗透到社会各个角落，严重影响了基层的社会稳定。虽然各乡镇都建设了一批文化设施，但实际效果并不理想，一些村民宁愿通过赌博等不良活动获取乐趣，也不愿参与到健康的文化活动中。
（五）参与低，成本高
群众参与社会管理的意识较弱，普遍存在参与的盲目性，很多人即使参与到其中，也以被动式、执行性参与为主，并趋于形式化。如“平安三率”测评中，尽管群众知晓率和满意率都较高，但参与率却普遍较不高，而这恰恰是平安创建的关键。一些群众即使参加了平安出行、平安宣传、防火防盗等平安建设活动，但询问时他们都会说没有，对于自己参与社会管理的行为并不清楚。部分村居设备配备“底气”不足，场地受限、设施不全，需要投入较大资金去建设。而已建成的一些基础设施如农村文化礼堂等，实际使用效率不高，作用发挥低于预期。
二、“一体两翼”治理体系的提出与内涵
乡村振兴中如何创新“三治融合”模式，做到以自治消化矛盾、以法治定分止争、以德治春风化雨，是摆在我们面前的一个重大课题。为此，梳理分析基层治理的主要问题，深入研究相关文献，并对枫桥、桐乡等地治理经验开展比较研究，通过学理、政策、实践三个层次的研判，试图提出具有学理支撑的实践方案。
探索和推动“三治融合”，首要的是分析把握“三治”的逻辑辩证关系。“三治融合”中，村民自治是中国特色社会主义民主政治在乡村治理领域的实现形式，是法治、德治的目标，因此也应该成为乡村治理体系的核心目标。作为一种内生约束，自治的主要任务是健全自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的乡村自治体系。而乡村治理体系能否平稳运行，取决于治理法治化的进展水平，以法治保障自治、规范自治、实现自治。中国的德治传统源远流长，古代社会通过“援仁入礼”将礼治渗透到国家治理、社会秩序维护、人际关系调节和人的行为规范等各个方面。因此，德治作为一种柔性约束，是自治、法治的基础和支撑。
基于以上认识和定位，在“三治融合”治理体系中，自治是目标，法治是保证，德治是支撑，三者构成“一体两翼”。其中，自治是一体，法治和德治是两翼，以自治为目标，需要以法治确保乡村自治在法治轨道上顺利实现，需要在德治提供的情感基础上主动维护良好的自治秩序。“一体两翼”明确了“三治”之间内在逻辑关系，把握了“三治融合”的目标指向，并指出了“三治融合”的实现路径和着力点。打造“一体两翼”乡村治理体系，就是要在党委政府主导下，处理好“三治”之间的协同关系，以自治激发民主活力，以法治推进现代治理，以德治涤荡文明乡风，达到“自转+公转”的有机结合，探索出一条“管理民主”向“治理有效”升级的特色之路。通过系统推进、互动共治，实现政府治理、社会自我调节与居民自治良性互动的善治。
三、“一体两翼”治理体系的构建路径
“一体两翼”治理体系是一项系统工程，需要在“三治融合”思想的指导下，按照“一体两翼”的定位和构想，明确自治、法治和德治的各自重点工作，从而打好乡村善治“组合拳”。
（一）坚持自治为本，提升乡村治理内生力
乡村治理体系中的“自治”，其宗旨就是要让村民当家做主，自我决策、自我管理，自我服务和自我监督。在治理目标上，要突出维护村民权益和社会公平正义。因此，突出自治为本，就是要继续完善村级选举民主，发展党组织领导下的基层协商民主，强化和发挥村规民约作用，在自治中实现法治、践行德治。
一要坚持党建统领。基层党组织是政治力量在乡村社会的一种权力存在形式，是乡村治理的领导核心。从路桥实践看，越是基层党组织作用发挥得好的村居，“自治”的作用越能充分体现。因此，要提升基层党组织领导驾驭社会治理的能力水平，使乡村自治的发展轨迹不偏离党所预定的轨道，实现党的领导与乡村自治的有机统一。以打造全省“双整双全”标杆区为目标，实施好“整乡推进、整县提升”三年行动计划，加强基层党建工作巡查，实现农村基层党建“满园春”。作为农村治理的一个特定群体，村干部正日益成为国家权力向乡村社会下渗的抓手（2）。要深化“头雁工程”，创建村级好搭档，探索推進村干部职业化，带动农村党员队伍素质整体提升。要加强“党员微格”和“全科网格”双格联动，把优秀网格员培养成党员，把党员网格员培养成村两委干部。要开展“扫黑除恶”专项行动，加大基层小微权力腐败惩处力度，推进清廉村居建设。值得注意的是，村居党组织在顺应民意与引领民意、服务群众与引导群众之间要进行有效平衡，把党的政治功能和服务功能有机结合起来，这样才能有效地将群众团结凝聚在党组织周围。另外，从发展眼光来看，目前有些村庄注定会从中国的地理版图上消失，有些村庄将发展成为新型城镇或既有城镇的组成部分，有的村庄将维持下来（3）。基于治理效率提升的考虑，应科学把握乡村的差异性和发展走势分化特征，积极推进村居规模适度调整。
二要重塑村规民约权威。针对村规民约在乡村治理中的现实困境，要指导各村及时修订完善村民自治章程和村规民约，加强有效性衔接。一方面，要紧密结合村域实际来制定。不同村居有着不同的地理特点、传统文化和经济特质，由此形成的村规民约成为各自独特的社会治理名片。因此，对于不具有普遍性，带有明显村域特色，而国家法律政策尚未予以规范的领域，要通过村民协商形成村规民约。另一方面，要主动承接政府基层管理的部分职能特别是推动中心工作、重点工作落实，这也是村规民约重塑乡村治理权威的重要途径。当然，镇（街道）也要加强指导和引导，确保村规民约内容的合法化和制定程序的合法性，以村规民约的修订体现法治和德治。
三要发展基层协商民主。习近平总书记指出：“要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”要积极推进民主协商议事会建设，形成以镇（街道）民主协商会为主渠道、代表人士为引领，延伸到村居社区的全覆盖、广泛多层常态化的基层协商网络。要围绕“谁具体抓协商、在哪里协商、与谁协商、协商什么、怎么协商、协商以后怎么办”等问题，进一步完善民主协商议事制度。根据不同渠道、不同层次、不同地域特点，合理确定协商内容，重点应把“四公一热”即重大公共决策、公共事务、公共利益、公益事业和民生热点难点问题纳入基层协商范围，并建立健全协商成果办理和反馈制度，确保协商“说了不白说”。同时，流动人口服务管理是社会治理不可或缺的一环，要加强流动人口再组织化工作，通过推广流动人口自管模式，加强新居民联谊会建设，探索“绿卡”模式等，以“同城待遇”吸引流动人口参与社会治理，并引导成立自治组织以起到“以外管外”作用。
（二）坚持法治为要，提升乡村治理硬实力
乡村治理中的村民自治，是法治基础上的自治。自治依法而行，自治即为法治。坚持法治为要，就是把乡村社会治理纳入法治化轨道，推动法制意识入脑入心、法律服务联村联户、遵法守法人人自觉，实现民意、法律和道德相辅相成。
