超越“行政有效，治理无效”的困境

摘要：本文围绕我国当前所出现的“行政有效，治理无效”的困境，从国家治理体系及治理能力现代化视角，分析了在“双轨政治”和“共生政治”中，“行政有效”和“治理有效”一致性的可能和实现路径。以江苏太仓和浙江枫桥为个案，重点探讨了“行政吸纳治理”的多样性和创新社会治理体系的实现路径，最后提出以建立和健全吸纳机制作为突破点，建立有效的“行政吸纳治理”的机制。

关键词：治理无效；双轨政治；共生政治；行政吸纳治理

中图分类号：C916文献标志码：A文章编号：1007-9092（2014）05-0023-06

一、研究缘起

党的十八届三中全会全面总结三十五年来的改革经验，清晰提出了“两条主线和一条底线”的总体思路，一条主线是针对经济领域，强调“市场在资源配置中起决定性作用”，再次明确了经济领域的动力观。另一条主线是针对社会领域，全新提出“创新社会治理体制”，确立了社会领域的改革观。而底线是连接市场和社会两个领域所涉及的发展逻辑：即公平和正义。在全面深化改革的总目标中，第一次把推进国家治理体系和治理能力上升为中国现代化的目标。

当前，有关国家治理体系及治理能力的研究已成为学术界的热点，针对目前我国政府行政和基层治理存在的不一致性，复旦大学林尚立教授概括性地提出了“行政有效，治理无效”的判断，他以上海居委会工作现状为例，认为社区居委会本应是居民自治组织，现在成了政府的行政“末梢”。本应并存的两套管理系统——政府行政系统与居民自治系统，不可避免同化成一套系统。如此一来，看似政府可以一管到底，行政确实有效，但造成的后果是基层社会的组织能力衰败。为此，他还提出了基层治理至少需要依靠四维力量：民众、政党、法律、政府。改变这一现状的突破点是加强和引入“根在社区、衔接政府”的“社区领袖”。①

从创新社会治理体制来看，目前的“行政有效，治理无效”不一致性需要破解，不仅要实现“行政有效”，更要同时实现“治理有效”。因此，从国家治理体系及治理能力现代化视角，本文的核心问题是探讨和分析“行政有效”和“治理有效”一致性的实现途径和机制。

二、“双轨政治”中行政和治理的一致性

（一）传统社会的“皇权不下县”与“双规政治”

在中国传统社会中，“皇权不下县”被认为是国家——社会运行的主要特点。费孝通先生认为：“中国传统政治结构有着中央集权和地方自治的两层；中央所做的事情是极有限的，地方上的公益不受中央的干涉，由自治团体管理；表面上，我们只看见自上而下的政治轨道执行政府命令，但是事实上，一到政府和人民接触时，在差人和乡约的特殊机构中，转入了自下而上的政治轨道，这轨道并不在政府之内，但是其效力却很大的，就是中国传统政治中极重要的人物，绅士。绅士可以从一切社会关系，亲戚、同乡、同年等等，把压力透到上层，一直可以到皇帝本人；自治团体是由当地人民具体需要中发生的，而且享受着地方人民所授予的权力，不受中央干涉”。费孝通：《费孝通选集》，天津人民出版社1988年版，第129页。费孝通先生还进一步认为：“乡土社会里的权力结构，虽则名义上可以说是‘专制’、‘独裁’，但是除了自己不想持续的末代皇帝之外，在人民的实际生活上看，是松弛和微弱的，是挂名的，是无为的”。费孝通：《费孝通文集》，群言出版社1999年版，第368页。

在中国传统社会中，国家与社会的运行方式是通过两条平行的轨道进行的：一条是自上而下的中央集权的专制体制的轨道，它以皇帝为中心建立了一整套的官僚体系，最后可以到达县这一级；另一条是基层组织自治的轨道，它由乡绅等乡村精英进行治理，而宗族是士绅进行乡村治理的组织基础。秦晖进一步将其概述为：“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”。秦晖：《传统十论：本土社会的制度文化与其变革》，复旦大学出版社2003年版，第3页。

总之，在中国传统社会，“皇权不下县”是指国家的实际控制能力仅达县这一级，地方社会是由士绅精英以宗族等形态控制的自治联合体，皇权意志是通过乡绅执行进入到乡村。中国传统行政机构最低一级就是县，更低级别的亭长、里长都是推举出来的乡绅，乡村是通过乡绅实现自治。

（二）“双轨政治”及其问题的演变

“皇权不下县”造就了“双轨政治”的运行，即作为政府行政系统与基层自治系统各自在各自的空间之中运行，因此，各自独立运行，互不干扰。在这一情形下，为“行政有效”和“治理有效”一致性提供了前提和可能。

但事实上，中国乡村“双轨政治”已由传统型向现代型的转变，经过民国的政权下乡建设，国家政权开始进入乡土社会。在西欧民族国家形成和发展过程中，也都经历了一个国家政权向乡村社会的侵入过程。为军事和民政扩大财源，通过政权的官僚化与合理化，政权向乡村渗透。Charls Tilly， The Formation of National States in Western Europe， Princeton University Press， 1975， p.7.因此，在这一背景下，如何实现有效的乡村治理问题，转变成为“政治绝不能只在自上而下的单轨上运行，一个健全的、能持久的政治，必须是上通下达、来回自如的双轨形式”。费孝通：《费孝通选集》，天津人民出版社1988年版，第125页。在这种“双轨政治”中，费孝通先生提出，防止任何一道出现“污塞”是其核心问题，即要做很好上通下达才是“双轨政治”的关键。防治“污塞”最重要的是“政治绝不能只在自上而下的单轨上运行，人民的意见是不论任何性质的政治所不能不加以考虑的，这是自下而上的轨道”。费孝通：《费孝通选集》，天津人民出版社1988年版，第125页。费孝通先生突出强调，“双轨政治”的核心是要面对如何解决自下而上的这一轨道最容易“污塞”这一问题。

三、“共生政治”中行政和治理的一致性

（一）现代社会的“地方法团化”与“共生政治”

改革开放以后，中国地方经济获得了前所未有的发展，地方政府被认为发挥了极其重要的作用。戴慕珍（Jean Oi）使用“地方政府法团主义”（local state corporates）来解释在改革开放时期政治权力和经济活动之间，以及政府和企业之间相互交织的特点及其现象。她认为农业非集体化和20世纪80年代财政改革给予地方政府发展经济的动力。为了推动当地经济的发展，地方政府通过动员政府和地方社会的资源来支持集体企业的发展。在此过程中，政府与地方社区、企业结成了法团化的组织，成为了一个利益共同体。Jean C. Oi， Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China， World Politics， 1992（45），Pp.99-126.地方官员通过调动资金、提供技术帮助、寻求市场机会、颁发执照来支持辖区内私营企业的发展；地方社区则为企业提供土地和劳动力等；企业反过来给政府创造了大量的财政收益，也给地方社区提供了就业机会，企业的利润也用来缴纳地方的各种税收，为社区居民提供各种福利。这种由地方政府主导的法团主义使得集体企业解决了私营企业面临的资金、技术、销路等问题，促进了地方乡镇企业的发展。Jean C. Oi， Rural China Takes Off： Institutional Foundations of Economic Reform. Berkeley： University of California Press， 1999.

林南则用“地方市场社会主义”（local market socialism）来解释乡镇企业的成功。他以大邱庄为案例，分析整个大邱庄的政治组织与经济组织浑然一体，总公司既是党委办公室，又是村行政机关，形成党、政、企三位一体的法团组织，以经济为重心，以营利为主要目标。大邱庄整个村庄就是一个公司，村内经济制度极强地附着在一个以家族网络为主体的社区中，村内权威建立在个人魅力的领导风格上。能够有效动员社区资源参与市场竞争，形成党、政、企一体化的法团组织。这一法团组织是以市场为目标导向，在竞争中具有优势，是很多地方经济起飞的关键，例如他研究的对象——大邱庄就是典型。Nan Lin， Local Market Socialism： Local Corporatism in Action in Rural China， Theory and Society， 1995（24）， pp.301-354.地方政府作为地方代理人的角色得到了广泛的关注，地方政府都要想方设法发展和保护地方经济。这种关系使得许多地方出现政府与社会法团化的现象，特别是在乡镇企业发达的地区，二者的共生关系尤为明显。陈家建：《法团主义与当代中国社会》，《社会学研究》，2010年第2期。

总之，由于地方政府常常是法团组织的核心，地方政府并不仅是上级的代理人，而是在经济、政治、宗族、文化等联系下与地方社会形成共生关系。由此形成的地方的法团化，使得社会的组织单位实际是地方社区，这既是基层社会的特征，也是共生政治的重要特征。

（二）“共生政治”及其问题的演变

法团主义（corporatism）也被译为“社团主义”。法团主义可以被视为一种对国家和社会间常规互动体系的概括。它寻求对利益整合的解释，抛开了体制内外的分野，提供了一种不同于“国家——社会”分化的视角。

法团主义作为一个利益代表系统，它的作用是将组织化利益联合到国家的决策结构中去，这个利益代表系统的关键是由一些组织化的功能单位构成。张静：《法团主义》，中国社会科学出版社1998年版，第23页。在国家——社会关系层面，它关注的核心问题是：社会不同利益如何得到有序的集中、传输、协调和组织，并通过各种方式进入体制。张静：《法团主义》，中国社会科学出版社1998年版，第27页。

基于法团主义视角，从中国现代社会“共生政治”状态出发，本文认为用“吸纳”作为核心概念更符合国情。哲学家巴什勒（Gaston Bachelard）认为吸纳，意指接纳、接受新的或新奇的性质到一复合体中。巴什勒强调“吸纳”不等同于生成、变化。当一个复合体接纳新的性质到其整体中时才是“吸纳”。巴什勒用“albescence”来表达“吸纳”。见樊美筠、王治河：“和者生存：走向一种建设性后现代的尚和文明”，《马克思主义与现实》，2012 年第6 期。此外，欧盟在2006 年的“首脑务虚会”会议上，提出了欧盟“吸纳能力”（absorption capacity）的概念。把“吸纳”的概念与政治相结合，则来源于金耀基在总结港英政府治理模式时归纳的“行政吸纳政治”（administrative absorption of politics）。他使用这个概念是对“港英政府”在香港的治理模式的概括，“是指一个过程，在这个过程中，政府把社会中精英或精英集团所代表的政治力量，吸收进行政决策结构，因而获致某一层次的‘精英整合’，此一过程，赋予了统治权力以合法性，从而，一个松弛的、但整合的政治社会得以建立起来”。金耀基：《行政吸纳政治——香港的政治模式》，载金耀基：《中国政治与文化》，香港：牛津大学出版社1997年版，第21-45页。在这之后，康晓光在“分类控制”体系的基础之上又提出了“行政吸纳社会”概念，并以此概括当前中国大陆国家与社会关系的结构特征。康晓光、卢宪英、韩恒：《改革时代的国家与社会关系—行政吸纳社会》，载王名：《中国民间组织30 年—走向公民社会》，中国社会科学出版社2008年版，第287-337页。此外，还有学者在研究乡村社会治理时使用了“体制吸纳”概念。

近代以来，中国发展的“强国家”取向由于赶超型现代化的实施而不断强化。高度集权体制首先完成了民族独立。新中国成立后，中国共产党建立了国家与社会一体化的高度集权的全能主义体制，把行政权力延伸到了社会最基层，实现了对社会的全面渗透。改革开放以来，市场化改革虽然使政府退出了某些领域，但没有改变政府主导的体制，面对经济社会环境的变化，强国家取向的治理模式没有改变，政府依然不断强化在治理中的主导作用。唐文玉：《行政吸纳服务——中国大陆国家与社会关系的一种新诠释》，《公共管理学报》，2010年第1期。

因此，与“双轨政治”强调各自独立运行，互不干扰不同。本文把“行政吸纳治理”作为“共生政治”的表达形式之一，吸纳反映的是基于目前地方行政和治理可能出现的相互影响和相互作用，特别是地方治理较弱，而行政能力较强的状态，造成了行政和治理复合在一起的状态。在这个意义上，“行政吸纳治理”为“行政有效”和“治理有效”一致性提供了可能。

四、“行政吸纳治理”的多样性及其实现

在“行政吸纳治理”中，所谓的“行政”指的是政府或国家，也指政府或国家的行为。“治理”在这里特指“地方治理”（local governance），是由制度、机制和过程所组成，通过这些，地方上的公民、群体和地方社区能够明确地表达自己的利益和需求，协调其差别，享有权力和承担义务。http：//www.undp.org/content/undp/en/home/librarypage/results/fast_facts/FF-local-governance.html.

在本文看来，“行政吸纳治理”不是一种平等的合作关系，而是一种依附性的合作关系嵌入政府主导的地方治理结构之中。实质上是一种资源相互依赖的关系。需要强调的是，在目前的权威体制下，由于所掌握资源的重要程度和稀缺程度不同以及双方提供资源的能力不同，建立在资源依赖基础上的双方关系呈现出一种权力上的不对称性，具有一定的行政依附性色彩。用“行政吸纳治理”来表明，我国的地方治理正朝着一种既不同于全能主义，又有别于传统社会和西方多元共治的治理模式发展。

将“行政吸纳治理”作为观察中国地方政府行政改革和地方治理发展方向的切入点，主要是基于：第一，自上而下的政府行政权力和自下而上的社会自治力量共同推进国家治理。第二，国家与社会在双赢的前提下不断扩展自己的空间，各自沿着自己的轨道不断强化，国家掌控能力不断增强，对社会的掌控越来越精细化，社会自治空间也不断扩展，自治性和参与性都不断增强。在这前提下，政府有意引导和扶植社会组织的发展和民众的参与，政府与社会开始形成一种良性的互动关系和格局。从而使社会治理体制在利益多元化的社会变革中不仅不会僵化，相反其开放性推动其不断充满活力，政府与社会组织的关系不是此消彼长，而是呈现出一种“强国家-强社会”的发展趋势。

（一）江苏太仓的“政社互动”

长期以来，苏南区域的苏州、无锡、常州、南京和镇江，在高水平的经济和社会发展的基础上，顺势而为，按“强政府、强社会”开展社会建设，全面提高社会自治与自我服务能力，形成政府与其他社会主体共同参与社会治理的体制机制。

（1）创新三项机制，促使政府转变职能。太仓市从2008年开始，积极推进“政府行政管理与基层群众自治衔接互动”（简称“政社互动”）探索实践，一是厘清两份清单，政社权责分开。严格按照法律法规的有关规定，将村居的所有事项进行清理。整理出村居组织依法履行职责事项10项，即村居依法“履职”清单；清理出村居依法协助政府管理事项28项，即村居依法“履约”清单，其他行政事项全部退出村居。二是签订一份协议，政社平等合作。全面废止基层政府与村居组织之间签订的行政责任书，就政府委托村居协助的事项平等签署《协议书》，村居实行“一揽子”承接，政府实行“一揽子”支付，权利义务对等。通过契约式管理，将基层政府与村居组织的行政隶属关系进行机制切割。三是实行双向评估，政社良性互动。每年年终，基层政府与村居组织之间对照《协议书》进行双向评估，改变政府一贯的单向考核方式。“两份清单”划清了“行政权力”与“自治权利”界限，为推进“政社互动”奠定了坚实基础，使协助政府工作事项的“瘦身率”达到了66%。村（居）干部报酬由“财政支付”变为自治组织的“协管经费”。王剑锋：《以政社互动推进社会管理的创新》，《领导理论与实践》，2012年第1期。

（2）归还四项权力，推进还权于民。太仓市推进四项权力还权于民。主要有：一是村居组织的发展权。通过“自主指标”的形式归还给村（居）民代表会议。政府不再为村居下达年度发展指标，经济建设和社区建设的发展指标都由村居民代表大会决定，政府只作指导，不作考核。二是村居干部的考核权。本着“谁选举，谁考核”、“由谁考核，让谁满意”的法理要求，把村居干部的考核权归还给所辖的全体村（居）民群众。政府只对村居组织的履约情况进行评估，不再对村居干部进行年度绩效考核。三是村居财务的管理权。政府逐步退出“村账镇管”的监管模式，把监管权还给村居监委会，政府引导村居自行聘请社会专业组织如会计事务所来帮助村居理财。四是行政事务的准入权。准入权归还给村居两委会。政府一方面制订行政事务“禁入制”，通过行政自律减轻村居抵御干预压力；另一方面，公布村居拒绝行政事务的清单，明确规定不属依法协助的行政事务，村居组织都有拒绝权力。政府部门其他的进村入居事项必须通过协商并获得村居的同意，或以购买服务的形式进入。

（3）促进了社会治理体系的重构。“政社互动”促进形成了以社区公共需求为导向，以社区组织为平台、社会组织为纽带、专业社工为骨干的“三社联动”公共服务新机制；形成了党组织领导、村居社团组织、驻区单位参与、家庭群众志愿的乡风文明协同治理新机制；形成了业委会牵头，社区协调、物业公司和居民代表协商包容的社区矛盾自我调节新机制。

总之，江苏太仓通过厘清政府和基层群众自治组织职责，采取“购买服务”的方式委托基层群众自治组织承担部分社会服务管理职能，开展政府和基层群众自治组织“双向评估”，建立社区、社会组织、社工和志愿者“三社联动”社区服务运行机制，进一步规范了政府与基层群众自治组织的关系，建立了公共服务新机制，构建了中国特色城乡新型治理结构。石永红：《江苏太仓政社互动实践》，《瞭望》 ，2013年第32期。

（二）浙江“枫桥经验”

20世纪60年代初，浙江省诸暨市枫桥镇创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现少捕人、治安好”的“枫桥经验”。推动村民自治，实现基层民众自我管理、自我约束、自我教育，并提出“民主法治村”的建设口号，建立和完善了民主监督和民主管理等各项制度。

健全了社会化大调解方法。“枫桥经验”是浙江省基层民间自我创造的一个社会治理的典型。不断发展和创新了“枫桥经验”，坚持就地化解矛盾的工作理念，逐步构建起一个以人民调解为基础，融合司法调解、行政调解、仲裁调解和联合调解为一体，吸纳政府力量、专业力量、社会力量共同参与的社会化大调解方法。在枫桥经验中，解决问题，化解矛盾不是依靠高层政治权威，而是充分利用协商、沟通、谈判等方式来协调关系，化解矛盾。它植根于中国传统文化习俗（重调节，轻诉讼）的深厚土壤中，发挥家族长者、亲邻关系和各种调解员来调解纠纷，化解矛盾。从而使枫桥经验获得了保持生存和发展的充分的营养，具有了强大的生命力。它立足基层，和群众利益紧密结合起来，能够真正给人民群众带来实际的好处，从而获得了长期发展的社会基础，实现了成本很低地解决社会问题。吴玉宗、吴昊：《枫桥经验历久弥新之道——基于公共治理理论视角的分析》，《观察与思考》，2013年第11期。

形成了多元治理机制。形成了坚持以“‘四前’（组织建设走在工作前，预测工作走在预防前，预防工作走在调解前，调解工作走在激化前）工作机制为核心，全面推广‘四先四早’工作机制（预警在先，苗头问题早消化；教育在先，重点对象早转化；控制在先，敏感时期早防范；调解在先，矛盾纠纷早处理）、矛盾化解‘五分法’（分工负责、维稳责任具体化；分块实施，综合治理网格化；分层掌控，源头预防动态化；分级联动，矛盾化解及时化；分类管理，服务教育人本化）”和变群众上访为领导干部下访等行之有效的制度。刘翔：《“枫桥经验”创新发展的经验、价值与路径研究》，《观察与思考》，2013年第10期。

构建了社会治理的新格局。“枫桥经验”核心就在于它通过畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障的渠道，充分调动了广大居民的积极性，使群众更好地实现了自我教育、管理、约束和服务，促进了社会和谐稳定的良好局面的形成。由此形成了党委发挥总揽全局和统领各方的作用，政府承担社会管理和公共服务的职能，社会各界密切配合和协同管理，群众积极依法理性和有序参与的新格局。卢芳霞：《乡镇社会管理格局的建构——基于浙江省枫桥镇的调研》，《浙江省委党校学报》，2013年第4期。

上述两个个案表明，政府行政管理与社区居民自治互动途径具有可创新性，地方行政和地方治理链接形式具有多样性。地方治理虽然嵌入在政府主导的治理结构中，但地方治理的空间可以伸缩，手段可以常新，其过程和结果同样可以形成充满活力且和谐有序的局面。

（三）创新社会治理体制，从建立和健全吸纳机制入手

创新社会治理体制，就要是从共生政治出发，注重“行政吸纳治理”的机制建设。打造政府行政管理与社区居民良性互动，建立和健全吸纳机制是其关键。

建立“和而不同”的吸纳目标。随着现代社会的发展，特别是进入到市场经济时期，当下社会的“不同”是主流，这正是现代社会发展进步的标志，有道是“和实生物，同则不济”，表现出不同的价值观念、不同的行为模式、不同的利益诉求等等，治理之所以能兼容并蓄，追求的就是一种和而不同的理想境界。它是把尊重个性的多样性及其个性差异作为社会治理的前提。治理之所以能安定有序，追求的就是一种和而不同的理想境界。它是社会各成员及要素各不相同中的和谐、差异中的和谐、多样性中的和谐的局面。由此，社会治理的内涵也越来越丰富多样，社会的发展越来越具有活力，这一状态的前提是社会中承认差异，包容差异，乃至尊重差异，实现共存共荣，达到“和而不同”的社会美妙状态。

建立便于吸纳的利益表达机制。在经济社会的大发展过程中不可避免地积累了一些矛盾，表现为利益主体多元化、利益诉求多样化、利益冲突显性化，而解决问题的关键是要通过制度化建设，构建解决社会矛盾与社会问题的制度化、程序化的机制，以培育、提升社会制度对于社会冲突与矛盾的容纳能力。特别是针对由人民内部矛盾而引发的群体性事件要采取非对抗、制度化解决方式。非对抗性是采取沟通、和解、疏导的态度，将谈判管理、冲突管理视为其制度运作的核心机制；通过制度建设路径消减各类群体性事件发生的风险及其影响。

建立便于吸纳的互动机制。实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。社会治理是一个共同治理的过程，各种公共管理主体在社会生活中承担着不同的角色，履行着不同的职责，发挥着各自不可替代的作用。一方面，社会治理强调多元主体通过协商协作方式实现对社会事务的合作管理，更强调多元主体之间协商协调的持续互动过程，通过搭建组织参与平台、搭建社区自治平台和搭建活动平台，畅通参与渠道，拓展公众参与领域，实现参与实践的多样化。另一方面，社会治理的关键是社会协同。在基层，通过居民自治，让居民自己组织起来解决自己的问题。要健全以城乡社区党组织为核心、以自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型城乡社区管理服务体系，把城乡社区建成社会治理的平台、居民日常生活的依托、社会和谐稳定的基础。要以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，努力让居民更好地行使民主权利，提高自我管理、自我服务水平。

总之，从“行政有效”到追求“行政和治理都有效”的过程，本质上要求政府转变对良性社会秩序的认知和理念，更加注重形成一套现代社会多元利益协调和表达的长效机制，最终实现社会运行既有秩序又充满活力。□

（责任编辑：严国萍）2014年第5期

总第159期中共浙江省委党校学报

Journal of ZheJiang Party School of C.P.CNo.5，2014

General No.159中共浙江省委党校学报2014年第5期编者按：十八届三中全会以来，中国进入全面深化改革时代，政府与市场、社会的关系正在重塑。行业协会商会作为政府与市场之外的第三部门，在我国又是得到优先发展、迄今最为充分发展的社会组织，它在全面深化社会体制改革的进程中无疑扮演着重要角色。本期刊发的三篇文章对全面深化改革背景下行业协会商会发展问题进行了多角度的探讨。《全面深化改革时代行业协会商会职能的新定位》一文基于深化市场经济体制改革精神，强调回归行业协会商会“服务会员”的本质属性。文章依据行业协会商会自治性和互益性属性及职能履行对其生存发展的重要性程度，重构了由“基础性核心职能”、“优先职能”和“其他职能”等三个层次构成的职能体系。《行业协会商会的自治权与依法自治》一文就当前如何推进行业协会商会依法自治做出了回答。《全面深化改革时代政府与行业协会商会关系的重构》一文在回顾我国政府与行业协会商会关系演进过程基础上，提出了当前政会关系重构的体制机制。这些探讨对认识当前行业协会商会的改革方向和路径当有所贡献。