市流动人口计划生育管理的现状与思考

    改革开放以来中国流动人口的迅速发展，从纯人口学的角度来看，以常住地是否改变为唯一标志，将流动人口定义为暂时离开户籍地而非迁移的各种流动人口。然而，在推进城市化、实现工业化过程中和社会主义市场经济条件下的中国流动人口，即是在农村“推力”和城市“拉力”的作用下，采取直接或间接转移形式，按照由低收入地区向高收入地区、贫困地区向发达地区、农村向城市不断流动的人口。当代中国的流动人口与世界各发展中国家的流动人口有其共同之处，都是以农村人口大量流入城市的“向心式”流动为其最显著的特征的。从流动人口滞留的时间和原因看，可以把其划分为长期性流动人口和短期性流动人口。从流动人口流动的目的看，可以把其分为公务型流动人口、社会型流动人口、经济型流动人口、盲流型流动人口和中转型流动人口。不同类型的流动人口因其自身特点对中国的经济、社会起着不同的影响。但对中国推进城市化、实现工业化和发展市场经济影响最大的是长期性的经济型流动人口。这类流动人口的主体是农业剩余劳动力，其流动的显著特点是以谋生和就业为目的。对中国城市的经济和社会发展起着积极的作用。但对于短期型的盲流型的流动人口，对我国的社会治安、计划生育等方面也有一定的负面影响。这是我们研究当代流动人口必须予以高度重视的。我市的流动人口与全国流动人口的类型基本一致，本文就我市流动人口计划生育管理的现状以及存在的问题及下一步采取的对策作一粗浅的思考。

一、我市流动人口情况及计划生育管理的现状

（一）流动人口数量呈高速发展态势

从八十年代开始，随着农村承包生产责任制的贯彻落实，经济体制改革的进行和对外开放的实行，我市流动人口开始不断涌现，特别是近几年，我市经济高速发展，流动人口数量也迅速增加。根据市公安局调查统计，2000年底，全市外来人口70万，2001年达84万，2002年119万，到今年六月底止，全市已有外来人口142.32万，年递增率为31 ％。从流动人口的年龄结构看，年轻型人口占绝大多数，从市公安局统计报表显示，我市142.32万外来人口中，其中18-49周岁为117.51万，给我市的经济社会发展做出了贡献，但也给我市的计划生育工作、治安管理、劳动就业等带来了一定的难度。因此，加强流动人口的管理、服务，维护他们的合法权益，是今后政府工作的一个重要课题。

（二）流动人口中育龄妇女的基本情况

从我市流动人口的计划生育报表显示，全市2002外来育龄妇女45.24万人，其中已婚育龄妇女26.2万人，户籍为本市的2.8万人，占6.19 %；省内外市的89997人，占19.89 %，外省的285209人，占63.04%。从流动人口育龄妇女生育节育情况分析，其在生育、生殖保健方面具有如下特点：一是计划生育率低，计划外生育和非婚怀孕、生育的比重大；二是生殖保健意识不强，意外妊娠占相当大的比重，孕产妇死亡的比重相当大，据市卫生局统计，在**市孕产妇的死亡中，外来人口占70%。三是外来育龄妇女以接受计划生育技术服务部门的查孕、查环、查病的“三查”服务，作为其生殖保健服务的主要方式。

(三)流动人口中育龄妇女计划生育管理与服务现状

1、工作方法和工作思路有了明显的转变。

随着计划生育工作的深入开展，计划生育管理的工作思路和工作方法都有了很大的转变，即由单纯地抓计划生育向与经济、社会发展紧密结合，采取综合措施解决人口问题转变；由以社会制约为主向逐步建立利益导向和社会制约相结合，宣传教育、综合服务、科学管理相统一的机制转变。《中共中央国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》提出以人的全面发展为中心，尊重人民群众的计划生育主人翁的地位，维护其合法权益。因此，流动人口的计划生育管理，也从单纯的管理转变为与服务相结合，寓管理与服务之中。去年9月1日开始实施的《中华人民共和国人口与计划生育法》，其立法的一个重要原则就是实行公民计划生育权利与义务相统一，十分强调对公民合法权益的保护；去年9月3日颁布的《浙江省人口与计划生育条例》，也十分强调对育龄妇女合法权益的的保护。如规定了女方离开户籍地，在现居住地连续居住时间半年以上的，经女方户籍地向现居住地履行委托手续后，可由现居住地进行生育管理，这为育龄流动人口提供了很大的方便；《计划生育技术服务管理条例》还规定“保障公民选择安全、有效、适宜的避孕节育措施，实行避孕方法的知情选择，对传统的落实避孕节育措施实行“一刀切”的做法进行了改革。           

2、坚持以人为本，为外来育龄妇女提供多种服务。

一是把流动育龄妇女的计划生育纳入现居住地管理和服务。《浙江省流动人口计划生育管理办法》第六条规定：流动人口的计划生育工作由其户籍地和现居住地管理，以现居住地管理为主。全市计划生育部门在工作实际中也体现了现居住地管理的要求。在查验《流动人口婚育证明》后，及时纳入现居住地管理和服务。把一部分具有常住趋势的外来育龄人员纳入常住地管理和服务。比如为外省市符合生育政策的对象经户籍地办理委托手续后，在现居住地办理《生育证明》，享受与本地的已婚育龄妇女同等的计划生育权利；各级计划生育技术服务机构为外来已婚育龄妇女免费提供查孕查环服务；各地通过设立免费药具发放点、计划生育服务站、社区服务室，为外来人口免费发放避孕药具等。极大地方便了外来已婚育龄妇女。

 二是建立外来已婚育龄妇女节育手术经费投入机制。为促进我市流动人口以现居住地为主管理和服务机制的建立，2001年根据省计生委、省财政厅《关于印发全省流动人口节育手术费结算补助试行办法的通知》精神，我市建立了流动人口节育手术费用补助办法，由省、市、县三级财政解决。对外省市来**的外来人口，实行节育手术的费用，由当地政府结算后，省市计生委给予一定的补助。我市财政局专门安排经费，建立了比较完善的运作机制。

三是取消了流动人口计划生育管理费用。根据国家、省《流动人口计划生育管理办法》，从1993年开始，省财政、物价、计生三家联合发文，出台了《流动人口计划生育收费管理办法》，规定对流动人口的已婚育龄妇女每月收费管理费2元，其余流动人口每月收费1元。为进一步减轻流动人口的经济负担，根据国家的统一要求，市计生委于2001年年底取消了流动人口计划生育管理费，并把这项收费作为检查督促和评价各地工作的重要内容，据测算，全市每年减少流动人口收费1000万左右。

四是积极向流动人口开展宣传，提供相关信息服务。全市计划生育系统通过向流动人口免费发放宣传资料、来杭务工时利用外来劳动力市场、外来人口服务中心、社区人口学校等场所，对外来人口实行计划生育方面的教育，发放计划生育的宣传品，同时，利用社区内的政务公开栏、劳动触摸屏等宣传媒体宣传流动人口计划生育的有关法律、法规、办事程序等，提高外来人员的政策水平、维权意识、生殖保健常识。萧山区还专门向外来人员发放《服务证》，提出各项免费服务的承诺，公开服务咨询电话。

二、存在的问题

最近几年以来，我市就流动人口计划生育管理进行了一些探索，也取得了一些成效。但随着市场经济的发展，人口流动空前增加，流动人口计划生育管理中暴露出的问题越来越多，严重制约着计划生育工作的开展，成为当前计划生育工作中的难点，也成为流动人口管理的重点工作之一。

（一）流动人口管理机制不够健全，部门综合治理的力度不够。公安、计生、劳动等部门形成的合力不够，部门之间流动人口存在着重复管理、重复劳动的情况。加之现有的流动人口计划生育管理机构、人员、经费与肩负的工作职责不相适应。我市各级计划生育机构、人员是按户籍地计划生育管理职责的要求配备的，绝大部分的计生部门没有专门的流动人口管理机构、管理人员来承担流动人口计划生育管理工作，公安部门流动人口协管员队伍也严重不足，借助部门管理的力度也在下降。所以，建立健全流动人口综合管理机制尤为重要。

（二）现行的管理制度尚不够规范。一是管理重点不够突出。根据国家的流动人口管理办法规定，18至49周岁的育龄人员属计划生育管理对象，管理对象庞大，管理成本较高，管理效率低下。二是户籍地与现居住地的管理职责不明确，尽管确立了户籍地和现居住地共同管理，以现居住地管理为主的原则，但在实际工作中，户籍地和现居住地在流动人口计划生育管理过程中职责很难分清，相互推委的情况十分严重。在计划生育的统计报表、违法生育的考核责任方面仍以户籍地为主，一些计划生育的超生户往往逃生。现居住地和户籍地都很难发现。三是现有的法律、法规互相打架，国家及省的流动人口管理办法规定的部门职责与相关部门的法律、法规冲突。比如流动人口计划生育管理办法规定，在外来人口办理《暂住证》时，必须查验《婚育证明》。但公安部门最近规定在办理《暂住证》时，不得以查验《婚育证明》为前置条件等。致使流动人口的计划生育管理难度不断增加。四是计生技术服务薄弱与流动育龄妇女的需求的矛盾。流动育龄妇女离开户籍地后，计划生育及生殖健康保健需完全依赖现居住地的技术服务，目前，现居住地的技术服务机构还满足不了流动育龄妇女的需求，特别是免费服务的困难，形成了服务现状与实际需求的矛盾。五是计划生育的一些法律法规不够健全，给有意违反计划生育的流动人口钻了空子。比如：新的《社会抚养费征收管理办法》出台后，规定违法生育的对象在现居住地或户籍地均可征收社会抚养费，一些比较富裕地方的流动人口逃到经济相对落后的地方生育，要求按当地的经济情况征收社会抚养费，大大降低了法律的严肃性。 

（三）宣传教育的形式、内容、手段缺乏新意。在流动人口的计划生育宣传教育中，现有的宣传形式仅限于发放一些计划生育的宣传品，在一些大型广场、广播电视中进行粗放型的宣传，而面对面的、有针对性的宣传比较少；在宣传内容上，对流动人口《婚育证明》的领取、验证的程序、对违反流动人口管理办法的处罚措施以及生育政策等刚性的政策宣传较多，但对国家有关法律、法规的修改，比如婚姻登记管理条例的修改、实施，一些地方取消《暂住证》等新情况、新问题的的出现，外来人员应采取的应对措施以及育龄妇女生殖保健等人性化的内容宣传比较少；在宣传手段方面，计划生育单打一以及说教式的宣传比较多，而适应各类人群的、部门联合的、渗透性的宣传形式比较少等，原有的宣传形式和宣传手段已经不能适应不断变化的形势发展的需要。

  三、流动人口计划生育管理的对策

（一）建立流动人口计划生育综合管理机制。建立流动人口计划生育综合管理机制，探索流动人口的教育、服务、维权、管理“四位一体”的工作方法，形成“政府领导，公安牵头、部门参与、综合管理的流动人口综合管理的新机制，是加强流动人口计划生育管理的关键。在市场经济条件下和政府机关机构改革的前提下，既方便了外来人口，也减缓了政府流动人口管理的机构、人员、经费不足的矛盾。

一是成立流动人口综合管理机构。将目前的**市流动人口治安管理小组和流动人口计划生育协调小组取消，成立流动人口综合管理领导小组。由市政府有关领导任组长，各有关职能部门领导为成员，综合管理小组下设治安管理、计划生育、劳动就业、维权服务等若干个办公室，定期专题研究解决流动人口管理方面的问题，对流动人口所带来的一系列的社会问题进行综合治理提供组织保障。县以下各级人民政府也成立相关组织，统一行使流动人口的管理、服务和指导的职能。行政村、社区居委会建立协管组织，负责本辖区范围内外来人口的登记、统计、计划生育、日常的管理和服务工作。

二是实行“三证合一”。目前，外来人口到现居住地后要分别到三个部门办理《暂住证》、查验《婚育证明》、办理《劳动就业证》等。既给外来人员带来了不便，也给管理部门增加了人员、场所、经费的负担。我市将《暂住证》、《婚育证明》、《劳动就业证》三本证合为一本证，可更名为《流动人口综合管理证》（也可由IC卡暂住证取代《暂住证》，IC卡暂住证中设立治安管理、计划生育、劳动等部门的内容），由公安部门为主签发。同时，设立综合管理办公场所，将有关部门必须的管理人员集中办公，体现了管理部门、管理职能、管理场所的“三合一”。

三是实行流动人口综合管理、服务和执法。综合管理办公室行使三个部门的流动人口管理职能，执法检查时统一稽查，分别处罚（也可由综合执法大队统一处罚）；提供一个统一对外综合服务的窗口，如办证、政策咨询、受理投诉、解决争议等等。另外，计生部门根据法律、法规的相关要求，可开展每年两次的查孕、查环、查病服务。

四是实行管理信息资源共享。实行“三证合一”、一个窗口服务，较为重要的是公安、劳动、计生必须实行信息资源共享。具体可由公安部门开发信息共享软件，在公安部门现有的软件中增加劳动、计生等相关内容，公安必须保密的内容可由隔离墙隔开；确定一名专人将外来人员信息输入微机；公安、计生、劳动三家实行计算机联网，按需各取信息。由于基础信息相同，实行信息资源共享后，可节省信息重复操作，减少不必要的人力、财力的浪费。

五是保障综合管理办公室所必须的经费。针对计生、公安等部门有关流动人口管理费取消的实际问题，由各级财政保障必须的经费。流动人口计划生育管理经费可采取两种办法解决。即由财政补足取消的流动人口管理费，也可将流动人口计划生育管理经费按常住人口的计划生育管理经费的纳入预算。

（二）建立健全流动人口计划生育管理制度。一是明确重点管理对象。将18周岁以上的育龄女性作为流动人口计划生育管理的重点。可取消男性《流动人口婚育证明》和男性的计划生育的基础管理档案，减少管理成本和不必要的劳动。二是明确管理责任。真正确立以流入地为主的管理机制。改革流动人口出生统计上报制度。由流入地负责统计流动人口的出生，对违反政策的出生主要考核流入地政府。由计划生育管理地（现居住地）负责征收社会抚养费，避免了违法生育的对象钻法律的空子。三是加强流入地计划生育技术服务，为外来人口提供与户籍地人员一样的服务，特别是生育、节育的服务，减少外来人员的意外妊娠率和孕产妇死亡率。四是强化法定代表人负责制。根据国家、省流动人口计划生育管理办法规定，采取“谁用工、谁负责”的原则，落实用工单位的职责。对不履行法定职责的用工单位，由县以上计划生育行政部门履行处罚职能。     

  （三）加强宣传教育，提高外来人员的法律意识和生殖保健知识。一是要在宣传教育的内容方面予以扩展，除了加强流动人口政策方面的教育以外，特别要加强外来人口的生殖保健知识的教育，要针对外来人员意外怀孕率高、孕产妇死亡率高的特点，对外来人员开展生育、节育的知识教育。及时给他们提供避孕节育的工具，提高他们自我保护的能力，减少意外妊娠率。同时，要针对一些法律、法规的修改，比如新的《婚姻登记条例》的颁布实施，在婚姻登记时取消婚姻状况证明，青年人可根据自己的志愿宣誓结婚，减少了过去由于政府干预而导致的非婚生育等。二是在宣传形式上要根据流动人口的年龄特点、行业分布及知识层面等特点，进行有针对性的宣传。比如针对外来人口中青年人比重大的特点，利用美国与我市合办的国际青春性健康项目加强外来人口的青春期教育，将取得事半功倍的效果。三是在宣传手段上要灵活多样，比如，部门联手进行宣传教育，特别是与劳动、公安、民政、卫生等部门进行联手，将婚姻法、收养法、计划生育法、劳动法、外来人员管理条例等法律一起联手宣传，将以上各法律的主要内容编制成碟片进行宣传，效果将大大超过单一的计划生育宣传。