“新公共行政”之社会公平理论对我国的启示

摘要：“新公共行政”思想的产生对现代公共行政的影响具有划时代的意义，它在批判地吸收以效率和经济为中心的传统公共行政基础上，更重要的是提出了社会公平理论，从而把社会公平作为现代公共行政发展的价值核心。我国尚处在社会转型时期，面临着诸多的矛盾和难题，从“新公共行政”之社会公平理论角度出发，如何才能促进我国的社会公平?政府应该做些什么?这正是本文所探讨的重点。

关键词：新公共行政；社会公平；政府；启示

[中图分类号] D63

[文献标识码] A

[文章编号] 1671—7287(2006)02—0044—05

一、“新公共行政”之社会公平理论解读

随着社会公共行政实践的发展，公共行政理论也在不断地向前发展和演变。按照美国行政学家乔治·弗雷得里克森的观点，大致可将公共行政学发展划为两大阶段：以1968年美国行政学者召开的明脑布鲁克会议为标志，将在此之前的正统时期的公共行政理论和第二次世界大战后重新建立的公共行政理论统称为传统公共行政学阶段，而在此之后的则称之为新公共行政学阶段，这一阶段一直持续到上世纪八十年代末。时代的发展迫使传统公共行政学面临着新的命题，由于上世纪60年代末70年代初，以美国为代表的西方国家连续出现了一系列社会、经济与政治危机，政府改革的呼声此起彼伏，一方面是工业化取得了迅猛的发展，但另一方面是社会的贫富差距也在日益扩大，而相应的社会保障措施却尚未建立和完善，社会动荡不安。面对新的情况，传统的公共行政学说陷入了困境，由此以乔治·弗雷得里克森为首领导的新公共行政学运动呼之而出，新公共行政学派突破了传统公共行政将重点放在建立一个有效、经济和协调的行政管理系统的局限，认为公共行政不仅要以经济、有效的方式为社会提供高质量服务，而且更强调把社会公平作为公共行政所追求的目标和价值核心，从而以社会公平为首，并兼效率、经济作为现代公共行政的三大理论支柱来不断推动现代公共行政的变革。

伴随着全球化时代的到来，社会治理的主体也呈现多元化。在公共行政领域，行使公共事务的主体亦多种多样，如志愿者协会、非营利组织、公司等等，但就当前我国来说，我以为政府还是行使公共事务的最强大主体。所谓社会公平，乔治·弗雷得里克森指出：社会公平包含着对包括组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择；社会公平强调政府提供公共服务的平等性；社会公平强调对公众要求做出积极的回应而不是以追求行政组织自身需要满足为目标……总之，倡导公共行政是要推动政治权力以使得经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。

“新公共行政”关于社会公平的内涵极为丰富，其理论基础来源于美国当代著名政治哲学家和伦理家约翰·罗尔斯的公平正义思想体系。罗尔斯认为，正义的第一原则也即一个人的最基本原则是自由平等原则；正义的第二原则包括两个次级原则：第一次级原则是公平的机会平等原则，第二次级原则即差别原则，包括：①适合于最少受惠者的最大利益。②依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。罗尔斯认为第一正义原则优于第二正义原则，而在第二正义原则中机会平等原则又优于差原则。只有同时具备这两个正义原则，社会才会拥有最大可能的公平、正义。同时罗尔斯又提出了代际公平伦理观，认为代际公平的标准就是在“无知之幕”的后面和原初状态中所选择的标准。在“无知之幕”后面，人们可能(而且应该)选择差别原则和作为公平的正义原则，用以指挥他们的道德和伦理判断。新公共行政学派以此来发展自己的社会公平理论，改造自己的理论体系，推动政府变革，它否定了传统行政片面追求效率和经济而忽视社会公平这一首要价值的理论体系，将为全社会尤其是为社会中最少受惠者提供公平服务的“社会公平”价值观以及有利于代际公平的政策全面运用到当代公共行政的管理理论与实践中。

二、当代中国社会公平现状分析

从当代中国现状来看，由于当前我国正处于社会转型时期，社会不公平、不公正现象在很多方面都存在着。首先，自改革开放以来，我国城乡差距在逐步扩大。胡鞍钢博士认为现代中国社会的基本矛盾是城乡居民之间的二元经济结构矛盾，城乡差距已经成为中国发展面临的一大挑战，也是中国进一步发展生产力和促进社会进步的最大的体制性障碍。尽管农民人口最多，但却是最大的弱势群体，受到社会其他阶层的歧视，突出表现为机会不均等，待遇不公正，社会地位低下。例如从城乡居民收入差距看，改革开放以来，城乡居民家庭人均收入相对差距出现了“先缩小后扩大”的变化趋势。1978年城镇居民人均可支配收入为316元，农民人均纯收入为133．6元，城乡差距是2．36：1，1984年曾缩小到1．86：1。1985年后开始拉大，到1990年扩大为2．2：1，1995年扩大为2．72：1，2000年扩大为2．79：1，2001年扩大为2．9：1。事实上，在农民人均收入中，还要减去用于生产投资、上缴税费，而城市居民的可支配收入中，还要加上农民没有的社会保障、住房补贴、交通补贴等等，这一增一减，城乡居民的实际收入差距就不是3：1，而是5～6：1。从财政税收来看，农村人口占总人口的2／3，但是政府用于农村的财政支出仅占总支出的10％～15％，2000年农村人口实际人均税费比率为5％，而城镇人口实际人均税率为0．58％。从教育来看，目前我国城乡居民教育水平差距比较明显，这反映在人口受教育程度上，2000年我国农村15岁及以上人口平均受教育年限为6．85年，与城市平均9．80年的水平相差近3年；同年全国3／4以上的文盲、半文盲集中在西部农村、少数民族地区和国家级贫困县。从城乡居民公共卫生资源差异来看，1980年农村床位数约占全国总床位数的40％，1995年下降为27．6％，而农村人口净增7000万人；农村人口占全国总人口近70％，而公共卫生资源不足全国总量的30％，其比重大大低于城镇，且在不断下降。其次，由于原有基础和主客观条件不同，我国地区发展差距也在逐年扩大。以城乡收入为例，东、中、西三大地区城镇居民可支配收入之比，1980年为1．11：93：1，1990年扩大为1．26：92：1，2000年为1．40：94：三大地区农民人均纯收入之比，1980年为1．28：1．05：1，1990年为1．59：1．19：1，2000年为1．92：1．3：1。中国已经成为世界上地区发展差距最大的国家之一，是“一个中国，四个世界”，不仅表现为人均收入或人均GDP差异大，而且还表现为其他经济、社会指标差异甚大。从各地区看，第一世界是上海、北京，占总人口的2．17％，相当于世界的高收入国家；第二世界是天津、浙江、广东、福建、江苏、辽宁，占总人口的21．8％，相当于世界上中等收入国家水平；第

三世界像山东等地区，相当于世界下中等收入国家水平，占总人口的21．76％；第四世界大部分是中西部地区，占总人口的50．57％o。还有，我国当前的社会保障制度也不健全，在许多方面存在着不公正现象，等等。尽管改革开放不到三十年，全国人民在党和政府的领导下取得了巨大的成果，但由此现状来看，我们的政府还任重而道远。而值得一提的是，伍德罗·威尔逊(Woodrow wilson)早在1912年的选举之夜向其追随者所做的演讲中，就曾经这样讲到：“我号召你们，将你们的余生投身到通过正义、平等、公平的程序推动政府不断前进的工作中。今晚，我自己并没有胜利感；我所有的，只是一种庄严的责任感。”可见，实现社会的公平、正义是政府的责任。当前，我们强烈呼吁政府能将“新公共行政”的公平精神切实贯彻到我国的行政实践之中，不断的致力于中国的社会公平事业。

三、社会公平理论对改善我国现状的启示

党的十六届三中全会明确提出：“坚持以人为本，树立全面、协调可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”根据十六届三中全会提出的要求，要做到统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济社会发展，统筹人与自然和谐发展，统筹国内发展和对外开放五大方面。强调社会发展包括社会公正和社会和谐等，继续做好就业和社会保障工作，理顺收入分配关系。不难看出中央在充分考虑到全面、协调发展的同时，更加照顾到了农村和中西部广大弱势群体的利益，这正体现了约翰·罗尔斯的两个正义原则，是对“新公共行政”之社会公平理论在我国的实际运用。现阶段要以“三个代表”重要思想为指导来构建社会主义和谐社会，执政党和政府就必须要进一步提高解决社会公平问题的能力。

1．进一步完善公务员制度，加强公务员能力建设，建立具有企业家精神的政府

首先，要进一步完善公务员法，把各个环节纳入到法治轨道，不仅要对公务员选拔、任用、考核等环节实施严格公正的运作，而且还要把有关社会公平的伦理观和道德观纳入到公务员的学习和培训过程中，本着德才兼备的原则和天下为公的精神为我们的政府注入新鲜血液。其次，政府要有企业家精神，不仅要注重工作的经济和效率，追求创新和务实，而且更要转变服务理念，视公众为主人，视公平为生命，为公众提供公正优质的服务。

2．积极稳妥地推进政治体制改革，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明

进一步完善人民代表大会制度，提高人大的实质性作用。使广大人民群众的主人翁地位得到切实的保障，正义的呼声得到高度的关注；加快立法步伐，完善社会立法机制；进一步转变政府职能，政企分开，精简冗员，减少层级节制，提高效能；扩大政府宏观调控范围，明确职责权限；中央政府进一步放宽分权空间，掌主放次，掌大放小，处理好中央和地方政府的集权和分权问题，提高政府整体的运作协调性；坚定不移地加大反腐力度，制定反腐法案，使反腐工作法制化，对公务员引进、在任和退休三环节不断地进行严格全面的审查；还要改革和完善司法及监督制度，上下互动，内外配合，确保社会安定和公务员队伍廉洁高效。进一步完善村民自治制度，扩大直选的主体和范围，提高直选级别，真正为民服务。

3．进一步完善现阶段的社会分配制度，更加注重效率和公平二者的有机平衡

公平与效率的关系并非一定是对立的，处理得好，两者是可以兼得的。公平并不完全等于平等，公平的可以是平等的，也可以是不平等的，但平等的却不一定是公平的。所以，公平的，可以是有效率的，不仅机会均等的公平是有效率的，而且即使公平观包括机会均等，甚至包括一定程度的分配平等，我们也可以定义一种“最有效率的公平分配标准”，这与效率是不矛盾的，只有偏离这种标准的分配才与效率相矛盾。在社会分配领域，我以为在这种“最有效率的公平分配标准”指导下，在初次分配阶段要以效率为主，兼顾公平；而在再分配阶段，要以公平优先，兼顾效率，从而使社会分配制度能发挥出它的最大优势，能更好地配合其他各项社会制度，从而不断促进生产力向前发展。例如国家对个体工商户、企事业单位及个人等征收所得税正是履行社会收入再分配的职能。就个人所得税而言，我以为目前我国的个人所得税法还有待进一步完善，才能更好地起到缩小贫富差距的效果，尽管现在个税起征点提高至1600元，使广大工薪阶层的收入略有提高，但我仍以为“特许权使用费所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得，偶然所得和其他所得，适用20％的比例税率”偏低；而对于“个人将其所得对教育事业和其他公益事业捐赠的部分，按照国务院有关规定从应纳税所得中扣除”的‘奖励’不够，对于捐赠一定数额和一定次数的个人还应给予减免税赋，降低税率的规定，以鼓励富裕阶层对教育和社会公益事业的支持，贫富相济以促进社会公平。

4．积极处理好城乡关系，努力缩小城乡差距

中国现在还是个农业大国，农村人口虽然占全国人口的2／3，但农民却是我国最大的弱势群体，因而在“新公共行政”社会公平理论的倡导下，我国政府完全有责任和义务为这些最少受惠的农民群体获得全面优质的公共服务而进行各种努力。由于我国城乡经济结构的二元化，就必须要采用特殊的方式来加以解决。现阶段由于城市的发展日益加快，陆续进入成熟期，因而工作重心应该转移到农村。政府对城市的管理主要是负责宏观调控，维持城市秩序，提供以市场为主导的发展平台，促使城市自主发展，优化发展；而在广大农村，政府则应先以中观管理的引导手段为主，积极扶持农村市场化、城镇化，加大对农村的政策、资金、人员、技术的投资倾斜；待到农村现代化初具规模时，政府再以宏观调控手段为主进行管理。进一步减免农业税费，推进农业科技化、现代化和规模化，集中生产，规模管理。加大计划生育力度，以宣传教育为主，努力控制农村人口的增长速度，同时取消对农民进城就业的限制性规定，深化户籍制度改革，使农民拥有与城市人口平等的发展机会，享受与城市人口同等的公共服务水平。

5．加快中西部地区综合发展，缩小东西差距

首先，中央政府要给予中西部地区政府以充分的经济发展权，同时各地区要立足于自我发展、自我投资、自我积累，因地制宜，从而发挥各自优势。其次，要建立统一开放、竞争有序的国内市场，打破行业垄断和地区封锁，加强地区间合作交流。再次，政府要加大对中西部地区的政策倾斜，在协调地区资本流动和地区经济发展方面采取兼顾均等的金融和财政政策使中西部地区的经济体能够获得接近于社会平均水平的投资收益率，具体措施包括：①完善财政转移支付制度。一方面应按客观因素公平分配财政转移支付，触动现行的既得利益的分配格局，加大对落后地区的转移支付力度，减少对富裕地区的转移支付；另一方面应参照国际经验

继续完善转移支付的计算方法。随着分税制改革的不断完善和财政收入占国内生产总值的比重不断提高，应调整财政转移支付制度目前平均化严重的“基数法”，实行分若干等级的转移制度，并增加财政转移支付的种类。②培育中西部金融市场，实行有差别的金融政策，发挥政策性银行的功能，完善中西部非银行金融机构的体系。同时在政府的引导下，不仅要加大对中西部地区的基础设施投资，还应该在教育、医疗、法制以及地区政府公共部门内部等软件方面进行配套建设。第四，要加强地区间的优势互补，相互扶持，共同发展。第五，在发展经济的同时，还要确保中西部地区环境和生态的保护，保证可持续发展，避免走西方国家和东部地区片面发展的老路。第六，要循序渐进，稳步发展，同时做好中西部地区居民的社会保障工作。逐步缩小东、中、西地区间的差距，达到各自发展的超地域性，从而完成“三位一体”的融合发展趋势是促进地域公平进而促进社会公平的必要条件。

6．大力发展农村教育，提高农民的综合素质

党的十六届三中全会所确立的科学发展观的本质和核心就是坚持以人为本。以人为本，强调要把人民利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人们的多方面需求和促进入的全面发展，其中促进人的全面发展就是要不断提高人们的思想道德素质、科学文化素质和健康素质，就是要创造人们平等发展、充分发挥聪明才智的社会环境。为此，要实现这一目标就必须要大力发展教育，从社会整体来看，农村人口占绝对多数，因而大力发展农村教育是当务之急。发展教育是一项投资大，回报期待时间长的伟大事业，但要实现变革并最终达到最大可能的社会公平，我们就必须要大力发展教育，甚至不惜一切代价。由于目前我国教育资源分布严重不均，立足整个社会，从公共行政精神的社会公平角度出发，作为政府，首先应该把重点放在广大农村，放在中西部落后地区，因为在那里的儿童正是我国教育系统内的最弱势群体，由于自然条件和社会条件的不平等，这些儿童远远不能享受到同时代城市和东部地区教育资源所拥有的便利。如果现在不努力改变现状，提供与城市和东部发达地区平等的受教育机会和相对公平的教育资源，那么我国的这种城乡差距和地区差距只会越拉越大，社会公平将永远成为一句空话。所以，各级政府应该通过多种合理灵活的政策手段加大对广大农村和中西部落后地区的教育投资倾斜，从而使对物的开发与对人的开发协调发展，真正体现社会主义的公平性和优越性。

7．完善各项社会保障制度，构建具有公平正义品质的和谐社会

做好社会保障工作是确保其他各项事业顺利进行的一个重要部分。长期以来，我们把保障工作重点放在城市，在城市推进和完善各项保障制度，如城市养老保险、失业保险、医疗保险、生育保险、工伤保险和城市居民最低生活保障等等，而我国农村居民目前仅能享有的医疗保险也只有城市居民医疗保险的1／5。所以，从总体来看，我国社会保障事业相比发达资本主义国家尚处于起步阶段，而从局部来看，城乡之间的社会保障工作又存在着明显的差距，因此，我们要继续建立和完善各项社会保障制度，尤其是积极探索和发展农村社会保障制度，以减轻农民的后顾之忧，扩大社会公平。

具体措施如：一是在具备条件的地区，“以个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持”的方式建立农村养老保险制度，同时包括非农就业农民、失地农民、小城镇农转非人员养老保险办法等等。二是尝试建立并不断完善城乡统一的最低生活保障制度。例如山东省威海市自1997年开始建立农村最低生活保障制度，经过多年试验和完善，现已在资金落实和发放程序等方面基本走上了制度化、规范化的轨道，实现了“应保尽保”。三是逐步建立和推广新型农村合作医疗制度。各地可以根据本地经济发展的实际情况采用不同模式开展新型农村合作医疗制度，把中央、地方、个人三者相结合，辅之以社会力量来减轻农民看病贵、看病难的问题。例如江苏“吴县模式”就是典型，吴县实行农民个人缴费、集体扶持和地方政府资助相结合的筹资机制，筹资标准根据收支情况作适度调整，县级风险医疗基金由县乡级财政定额拨款，列入财政预算。乡(镇)级风险医疗基金以农户个人交纳为主，村集体和乡镇财政适当扶持。医药费补偿只限于参加者的住院费用，全年多次住院可累计计算，分段确定补偿比例，给付范围基本上参照公费医疗(城镇职工医保)规定结报。此模式极大地解决了农民的基本医疗困难，使农民切身地感受到了城乡大病医疗的公平性。除了该制度的基本模式外，还有如昆山城乡一体的基本医疗保险模式和陕西镇安的单病种定额付费模式等都可以视具体情况加以引进和完善。四是建立城乡统一的劳动力市场和就业保障制度，并以此为基础，整合多种资源等等。

8．关注代际公平，走可持续发展之路

我们在思考公平问题时，不仅要考虑到当代人的公平，还应考虑到近期后代和远期后代人的公平，这就是一种代际公平问题。约翰·罗尔斯运用了“义储存原则”，即要求一代人要为其后代积累资本，这实质上也就是可持续发展问题。我以为，一方面在处理人与自然关系上，我们要坚持计划生育、保护环境和保护资源的基本国策；坚持资源开发与节约相统一；坚持经济发展与生态发展相统一，走绿色发展之路，实现人与自然的和谐发展，从而为后代的持续发展提供一个相对公平的自然环境。另一方面，我们要维持并发展已经建立的正义制度，包括我国各项先进、合理、公正的经济、政治及法律制度和体制，以及各项良好的社会保障制度等等，它们要随着时间的推移而不断地加以改革和创新，直至将这种公平正义制度延续到子孙后代，这是在制度上的可持续发展。因此，政府应该放眼未来，成为人们在过去、现在和将来和谐相处的守护神。