ＷＴＯ与我国证券交易所监管制度的完善

摘要： WTO在金融业方面作出了一系列的规定，确定了金融法律上的价值取向为：自由、效率、秩序、安全等。其中，自由与效率是其核心，也是我国金融证券业方面应该予以足够重视的两个价值目标。在我国证券监管体制的发展的历程中，政府的监管得到了加强，而证券交易所的监管职能却并没有很好地发挥出来，以致不能体现出证券市场对自由与效率的价值追求。这种证券交易监管问题存在的原因是多方面的，体现在证券监管理念、证监会与证券交易所职权划分、证券交易所的性质等方面。因此，证券交易所的监管制度也应从这几个方面进行完善，以期在证券市场的监管中发挥出更好更充分的作用。

关键词：WTO 自由 效率 证券交易所 监管

一、WTO有关金融服务贸易协议及其价值取向

我国已经加入WTO，这表明我国走上一条市场经济的不归之路。在经济全球化的背景下，在WTO法律体系的框架下，我国的市场经济制度应进行一系列的改革，以适应新形势的发展。我国的证券市场监管体系也应在这个经济全球化的浪潮中积极地改革，以使我国的证券市场监管成为一个有效的监管体系。根据“入世”协议，我国加入WTO后，将逐步对外开放我国证券服务业，主要表现在：(1)外国证券机构可以(不通过中方中介)直接从事B股交易； (2)外国证券机构驻华代表处可以成为所有中国证券交易所的特别会员； (3)允许外国服务提供者设立合营公司，从事国内证券投资基金管理业务，外资比例不超过33%，加入WTO后3年内，外资比例不超过49%；(4)加入WTO后3年内，允许外国证券公司设立合营公司，外资比例不超过三分之一，合营公司可以(不通过中方中介)从事A股的承销，B股和H股、政府和公司债券的承销和交易，基金的发起；(5)外国证券类经营机构可以从事财务顾问、投资咨询等金融咨询类业务。我国证券业的开放进一步要求我国证券市场更加地自由与高效。

WTO为国际金融服务贸易构建的法律框架包括：《服务贸易总协定》(GATS)、《金融服务附件》、《关于金融服务承诺的谅解》、《全球金融服务贸易协议》。这些多边法律框架通过市场准入、非歧视性原则、透明度原则及各成员方的具体承诺使各国开放本国金融市场，促使各国在金融服务贸易中逐步减少政府的行政干预，放松管制，保障金融资源以市场为配置基础，实现资源在世界范围内的合理、优化配置。WTO有关金融服务贸易协议作为调整国际服务贸易的规则，实质是促进金融自由化发展的多边法律体系，有其特定的价值取向，这些价值取向在法律上体现为：自由、效率、秩序、安全等。 [1]其中，自由与效率是整个现代法治的核心价值取向，是WTO在金融方面的两个重要的原则，更是我国金融体制改革应该注重的核心理念。

证券业的自由化发展作为金融自由化的重要内容，是WTO有关金融服务贸易协议所要实现的目标之一。WTO有关金融服务贸易协议所推进的自由着重于经济自由，而实践和理论都证明了经济自由只有在市场经济体制下才能成为现实。市场经济需要广泛的经济自由，只有在充分实现了生产、交换、竞争、收益等自由的基础上。市场经济体制才能正常地运作,从而更有效地发挥资源配置的作用。另一方面，只有市场经济体制才能有效地阻止国家权力过度膨胀对经济自由的破坏，才能保障通过实施有效的法律规则促进竞争自由、契约自由和经营自由，WTO有关金融服务贸易协议所倡导的金融服务贸易自由化的实质是要求一国政府在国内及对外金融服务贸易中逐步减少政府的行政干预，放松管制，以市场为资源配置的基础，实现资源的合理、优化配置，获取最佳的经济利益，这一过程以市场经济在世界范围内形成为前提，可以说WTO对各成员方最大的影响就在于其国内市场经济体制的确立与完善，通过保障各成员方国内金融业的自由从而促进世界金融服务贸易的自由化，WTO有关金融服务贸易通过确立市场准入、非歧视性、透明度等原则促进了贸易自由、竞争自由的实现，体现了对自由的崇尚与关注。

效率是指经济组织以既定的投入获得最大的产出的经济资源的利用状态。就法的价值而言，自由与效率有着同质性，如前所述，自由在市场的功能主要是促进效率，充分的经济自由是提高资源配置效率的必要手段。WTO有关金融服务贸易协议通过确立实现金融自由化的宗旨以提高金融业效率，其大多促进自由化目标实现的规定都旨在提高国际金融领域的效率，金融服务贸易自由化使得金融领域的竞争加剧，市场准入与国民待遇、最惠国待遇、透明度原则使得各国金融服务贸易提供者能积极参与全世界范围内的金融资源配置以提高效率。由此可见，效率亦为WTO有关金融服务贸易协议的重要价值取向。

二、我国证券交易所监管的现状

基于不同的政治体制与经济体制，不同的国家采取了不同的证券监管模式。从世界各国来看，证券监管有三种模式：政府主导型、行业自律型、政府监管和行业自律相结合型。由于证券市场作为我国传统计划经济体系之外的市场，其本身的建立和发展不是像西方国家那样自然产生的，而是依靠政府的推进，这使得我国证券市场建立之初就带有鲜明的计划经济烙印，证券市场的发展也始终离不开政府干预。所以，我国证券监管体制采取的是第一种监管模式，即政府主导型模式。

从我国证券市场的发展历程来看，我国证券市场监管体制经历了一个从地方监管到中央监管，由分散监管到集中监管的过程，大致可以分为三个阶段：80年代中期到90年代初期的证券市场区域性试点阶段、1992年到1998年的全国证券统一市场形成阶段、从1998年开始的集中统一的监管阶段。在这个发展历程中，一方面，证券监管机构的地位得到进一步的强化，政府监管的力度得到了加强；另一方面，证券交易所的监管作用也得到了重视，并发挥了一定的作用。但就目前来看，我国的证券市场的监管是一种明显的政府监管模式，在这种模式下，我国证券交易所监管的职能并没有很好的发挥出来，其监管的职能有待进一步地加强，才能适应证券市场的发展。

1993年的《股票发行与交易管理暂行条例》和2005年新修订的《证券法》对交易所的地位都有相应规定，并且对交易所的监管职能也有相应授权。《证券法》第115条明确规定：“证券交易所对证券交易实行实时监控，并按照国务院证券监督管理机构的要求，对异常的交易情况提出报告。证券交易所应当对上市公司及相关信息披露义务人披露信息进行监督，督促其依法及时、准确地披露信息。证券交易所根据需要，可以对出现重大异常交易情况的证券账户限制交易，并报国务院证券监督管理机构备案”。第118条规定：“证券交易所依照证券法律、行政法规制定上市规则、交易规则、会员管理规则和其他有关规则，并报国务院证券监督管理机构批准。”此外，中国证监会相继颁布多个《证券交易所管理办法》 [2]，规定了交易所的组织结构、运行机制和相应职责等。概括来说，中国证券交易所目前的监管职能主要有：（1）通过《上市规则》和《上市协议》监督上市公司的信息披露；（2）通过《交易所章程》和《会员规则》监管会员；（3）通过《交易规则》和实时监控监管证券交易活动。

市场追求自由与效率，WTO有关金融方面的规则也确定了这样的价值目标。证券交易所作为直接参与市场的主体，本应在证券市场中发挥重要的作用，但证券交易所目前在监管职能上的表现并不如人意。在实践中，交易所与政府监管机构之间的关系更多体现为领导关系，而非监管关系，这使得交易所的监管有沦为中国证监会行政监管代理机构的危险。1997年8月，国务院将两个交易所划归中国证监会直接领导，与此同时，由中央政府颁发的各种股市管理制度和规则日益规制到市场的每一个方面，取代了交易所的诸多监管功能。在这种局面下，沪、深两个交易所已经成为在中国证监会直接领导下统一的中国股票市场的两个运行系统。

传统理论一般认为交易所监管的性质为自律监管，相比政府监管有一定的优势。 [3]然而我国交易所监管的现状却使得人们开始质疑交易所监管的性质，并进而质疑交易所是否适合履行监管职能。一些学者已经指出，在公司不能选择上市地的情况下，上市协议不再是私法上当事人意思自治的产物，证券交易所和上市公司都没有权利决定协议的内容和格式或决定不签订上市协议，上市协议的签订对证券交易所和上市公司都是一种义务，上市协议在性质上具有行政规范的色彩。 [4]交易所制定业务规则来自《证券法》的直接授权，并且这些规则必须报国务院证券监督管理机构批准，因此，这些业务规则也不再是普通的民事合同。 [5]正是在这种认识下，有学者进一步认为，我国证券交易所监管的权力来源于政府，而非契约，证券交易所是政府主导下的自律监管组织，主要依据证券监管部门让渡和授予权力来行使市场管理职能。 [6]我国沪、深两个证券交易所建立的时间早于证监会成立的时间，也早于国务院出台第一个关于股票的行政法规的时间。[7]因此，我国证券交易所在市场维护、开发和管理上起到了不可替代的作用。主要表现为在早期颁布和实施了股票市场运作的一系列业务规则和自律管理规章，并且以先进的电脑和通信技术为依托，建立了高效率的股票交易、结算和信息发布系统。 [8]在证券市场监管的发展历程中，政府监管力度不断加强，而证券交易所的监管却没有受到较多的重视，导致目前我国证券交易所监管不能适应市场的需要，不能发挥其应有的职能。

三、在WTO法律体系中完善我国证券交易所的监督管理

我国证券交易所的监管存在较多的问题，其监管作用并没有很好发挥出来，这与WTO所追求的自由、效率价值理念存在较大距离。所以，我国证券交易所的监管制度有待完善，才能符合WTO在金融方面的有关规则及理念，使我国证券监管更充分地融入到国际市场中去。完善证券交易所监管制度应分析其原因，把握以下几点：

其一，证券监管的理念滞后，应重构证券监管的理念。监管理念是监管者开展监管工作的目的、要求和行动指南，是证券监管工作的指导思想。受计划经济的影响，我国监管理念似乎是：证券监管更多偏向于为搞活国有大中型企业服务；证券发行监管以行政审批、额度控制为主要手段；证券监管是监管机构对市场的直接控制等等。 [9]证券监管理念的模糊使得我们的证券法规或者不完善或者朝令夕改，同时也使我们的监管机关的定位、监管方式等都处于不确定状态。这也是监管机关受到多方面的批评和指责，监管权威受到挑战的重要原因。树立正确的监管理念是我国证券市场健康发展首要条件，也是监管工作的重中之重。在我国的证券监管制度中，应贯彻以下几个理念：（1）保护投资者的合法权益。积极参与证券市场的投资者是市场资金和来源者，而且中小投资者往往在市场中处于弱势地位，为树立投资者对市场的信心以保证证券市场的资金来源，并体现现代法律理念中“保护弱者的权利”这一原则，应保护投资者的合法权益；（2）明确监管机构的职能，保证证券监管的独立性。监管机构要与国有企业和证券交易所应分清职责，这样才能以树立其权威，并保证证券交易所的监管职能的充分发挥；（3）充分发挥行业自律的作用。WTO有关金融方面的规则特别注重效率，因为完备而富有效率的市场监管体系是金融市场迅速发展和持续繁荣的重要因素。由于证券行业的复杂性，监管主体过于单一，容易造成监管成本高、效率低。单一地依靠政府监管或行业自律的监管模式都存在一定的缺陷，因此，应将政府监管或行业自律的监管相结合。

其二，证监会过大的监管权力限制了交易所职能的发挥，应限制证监会的权限，给交易所的监管留足空间。依据我国《证券法》第167条、第168条和172条的规定，证监会享有权利包括：政策与规则制定权、指导权、监督权、管理权、调查取证权、询问权、查阅权、查询权、查封权、冻结权、行政处罚权等。虽然我国的证监会被定义为国务院直属的事业单位，实则是一个不折不扣的行政单位。在行业自律中，证券交易所的监管是最重要的自律途径之一，应充分尊重其自律作用。笔者认为，中国证监会的国务院自属事业单位性质与其应有的法律地位相矛盾，造成现实中的管理活动不符合法律的规定，进而影响到中国证监会作为全国证券市场主管机关应有的权威性，使得证监会也不能发挥应有的作用。要完善我国证券市场监管体制，首先就要解决中国证监会自身监管的合法性问题。既然证监会行使的是一个行政职能，那么就应确认中国证监会的行政机关性质，改事业单位为国务院自属行政部门，使其监管有合法依据，也能摆脱其他行政部门的制约。其次要明确证监会职权的边界。笔者赞成证监会应发挥更大的作用，但发挥作用应主要是在加大对证券市场中内幕交易、操纵市场等违法犯罪的打击方面，而不能在各个方面都涉足证券市场，市场能管理的要交给市场来管理。

其三，交易所的定位存在模糊之处，应探索交易所的改革，明确交易所的性质。中国证券交易所在产权结构上极为特殊，既非会员制， [10]也不是公众公司。目前两个交易所均登记为国有性质的事业法人单位。 [11]在法律上，旧《证券法》第95条规定了交易所的“非营利性”，但2005年修订的新的《证券法》第102条规定：“证券交易所是为证券集中交易提供场所和设施，组织和监督证券交易，实行自律管理的法人。”即从法律规定层面不否定交易所的“营利性”。交易所没有外界投人，运作和发展的费用全部来自于自身收入。而交易所改善技术设备往往需要巨额资金，资金需求大。交易所管理层当然要关心收支能否相抵以及有多少资金可以运用。因此，从总体来看，交易所仍然是一个追逐利益的组织。并且因为收入不能分配，所以交易所追逐的将主要是总收入的扩大，而不是净利润的多少。所以，在理论界有学者认为交易所是一个具有企事业组织性质的单位。作为一个企业组织，交易所提供的产品主要有两个方面：为公司提供上市服务、为投资者提供交易市场。从这个角度来说，交易所其实和任何一个商品市场并没有太大区别：通过提供有组织的交易场所，允许某些商贩在市场中出售产品，获得一定的费用。 [12]笔者赞成这种观点，并进而认为，我国的沪、深两家交易所的运作可按照企业组织的形式进行管理，也允许其营利，这有利于提升交易监管的积极性，能使其获得更大的监管作用。另外，证监会不应该要求两家交易所的管理权限与范围进行分工，相反，还应鼓励他们进行竞争，在国内统一的市场和国际统一的市场中发挥更好的监管作用。

On WTO And Perfecting Supervision Regime Of China"s Securities Exchange Institution

Tang Chao

Abstract: The series of financial rules of WTO ascertain the values of the Financial Law : freedom, efficiency, order, security, and so on. In these values, freedom and efficiency are the core values and also should be emphasized sufficient importance in China"s financial market. During this course of China"s security market regulating regime, the regulation function of the government has been strengthened, whereas the supervision function of the Stock Exchange has not been done well. As a result, the freedom and efficiency have not displayed well. There are various reasons for the defects in the supervision regime of the Stock Exchange, such as the concept of supervision, division of the Securities Regulatory Commission and the Stock Exchange, and so on. Therefore, the supervision regime should be perfected in these aspects in order to do better and more sufficient function.

Key words: WTO, freedom, efficiency, Stock Exchange, supervision.

注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。