学习型社会视野下的开放大学依法治校之思考
时间：2021-03-05 08:00:16 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘 要：依法治校是依法治国方略实施的必然要求，是各级各类学校进行改革的必然选择。开放大学在转型发展中，不断满足人们多样化的学习需求，为学习型社会的形成搭建平台。因此，本文立足于开放大学转型的背景，思考其在服务于学习型社会构建中规范各方权利义务关系的紧迫性，最终明确牢固树立法治观念，走依法治校之路的必然选择。
关键词：开放大学；形势；依法治校；思考
【中图分类号】G 【文献标识码】B 【文章编号】1008-1216（2017）10B-0016-03
依法治校是依法治教的重要组成部分，是依法治国的必然要求。随着教育法制化的发展及民众法律意识的提高，依法治校已逐步成为各级各类学校的必经之路。然而，由于法律意识的淡薄，依法治校的制度和措施不健全，仍然处于一种形式法治、行政化色彩浓郁的态势中。广播电视大学在建设新型开放大学的转型发展中，积极开展学历与非学历教育，承担起构建学习型社会的使命，势必要求牢固树立法治观念，坚持依法治校。
一、开放大学面临的形势
2012年6月经教育部同意，开放大学作为一种正式的高等教育办学机构在原广播电视大学的基础上诞生。至此，开放大学成为一所新型的大学，标志着我国继续教育、终身教育发展进入了一个新阶段。所谓的“新型”，既不同于普通高校（师生处于紧密的联系状态），也有别于网络学院（师生处于分离状态），开放大学的师生处于准分离状态。在此情形下，如何办好开放大学便成为业内热议的话题。广播电视大学在招生办学中实施了“宽进严出”的制度，但“宽进”是相对的概念，是相对于普通高校而言的，在教学资源供不应求时，仍设定了入学门槛，未能从根本上脱离选拔性入学制度的限制。由于受“严出”制度的限制，广播电视大学的学生在读期间，需要以学分制形式进行课程的学习与考核，同时有严格的毕业实践环节。特别是在办学之初，生源多来自于行业及相关部门，尽管他们的学历较低，但却具备一定的学力及相应的知识基础，加之素质相对较高，具有真正的求知欲望而非简单的文凭需求，因此，毕业生的能力、水平都较高，能很好地胜任工作，满足社会对人才的需求，毕业证的含金量自然较高，因此，广播电视大学的生源广泛，招生进入一种良性循环状态。可以说，广播电视大学为社会培养了大批应用型人才，为实现人的全面发展与社会进步做出了突出贡献。
然而，随着国家形势政策的变化，普通高等学校不断扩大招生规模，民办高校也蓬勃兴起，生源出现分流态势。广播电视大学要想在日益激烈的生源市场竞争中获取胜利，必然需要探索新的路径。在此背景下，开放大学应运而生。开放大学是面向全社會设立的、没有围墙的大学，是学历教育与非学历教育并重的、服务于学习型社会构建的新型大学。按照建设规划，国家开放大学将要在教育制度（注册入学、弹性学习、宽进严出）、技术与教育的深度融合、新型学习模式及学分银行上进行探索，这既是一种挑战，也是一种发展需求。开放大学通过建立学分银行，实行学分认证、转换、存取等功能，按照学分累积规则，零存整取，从而获得相应的资格证书，实现学历教育与非学历教育的融通与衔接，为终身教育体系的形成搭建“立交桥”。可见，开放大学的建设已进入一个新的发展时期，非学历教育已成为一种趋势，且与学历教育并重；社区教育兴起，老年教育需求逐步增长，由此引发的法律问题会相应增多，因此，依法治校的必要性更加凸显。
二、依法治校对开放大学发展的重要意义
（一）依法治校是教育民主的必然要求
依法治校是推进依法治国方略的必然要求，是教育法制化、教育改革与发展的必然选择。实行依法治校就要全面贯彻教育方针，合理开展教学活动，为社会培养有用人才。教育活动的开展首先要做到尊师重教，充分体现教师的权利，严守教师的义务，尊重学生的人格，保障学生应有的权利，形成符合法治精神的育人环境，使教育教学活动走上法治化轨道。依法治校是人权的体现与弘扬，是法律至上、权利本位的法律精神的体现。
（二）依法治校是学校管理方式改革的必然选择
依法治校是教育行政职能部门转变职能的必然选择。随着民主法制建设的推进，教育法律法规体系逐步完善，学校的法律地位发生变化，学校、教育行政部门、教师、学生等各方之间的法律关系出现新的特点，因此，需要依法理顺政府与学校、学校与教师、学校与学生及教师与学生等的多方法律关系。这有利于学校自主办学政策的落实，也有利于完善学校民主管理制度，保障学校、教师、学生等的合法权益，最终使教育行政部门依法行政，学校依法自主办学且管理制度化、规范化、法治化。
（三）依法治校是校园法治文化建设的有力保障
法治文化是一个内涵丰富、意义广泛的概念，它包含着法的价值在内的人类优秀法律类型的文化，既有法律制度、法律观念，又有行为方式。法治精神是法律文化的核心内容。青年是社会主义事业的建设者和接班人，培养其法治精神就显得尤为重要。学校是培养法治思维的重要阵地，实行依法治校，加强法治宣传，有利于增强学生的法治精神，树立法治信仰。
三、开放大学建设中依法治校的路径思考
（一）完善规章制度，实现有法可依、有章可循
要实现开放大学的依法治校，必须根据法律法规，完善学校的章程，制定相应的规章制度。我国1995年颁布的《中华人民共和国教育法》中明确规定设立教育机构必须具有章程。 随后1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》，2003年7月教育部发布的《关于加强依法治校工作的若干意见》对高校章程作了相关规定。2006年，各高校在教育部的提倡下将章程的制定“作为学校加强现代制度建设，推进依法治校的重要抓手”。在 2010年5月国务院常务会议审议并通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中对高校章程的建设作出了有关规定。自此，我国各类高校迅速开展了章程制定的工作。同时，国家也围绕着大学章程建设的进度颁布了一系列政策法规，教育部先后发布《高等学校章程制定暂行办法》《全面推进依法治校实施纲要》《中央部委所属高等学校章程建设行动计划（2013-2015年）》《学校教职工代表大会规定》《高等学校学术委员会规程》《普通高等学校理事会规程（试行）》，多个文件指导章程建设的推进，明确要求“加强章程建设，健全学校依法办学、自主办学的制度体系”， 这些法规对章程制定的程序原则、核心内容、运行保障等作出了具体规定，并进行了全面规范。2011年11月颁布《高等学校章程制定暂行办法》，在此背景下，我国各高校章程建设工作进入了“大学宪法”时期。
开放大学作为我国的新型高等院校，其章程的建设与其他高校同样成为现阶段的重要工作和紧迫任务。根据《国家开放大学建设方案》和教育部党组有关要求，国家开放大学制定了“国开三年行动计划（2013-2015年）”。计划中明确了2013年要制定《国家开放大学章程》，以此为基础全面规划和设计国家开放大学制度框架体系。2016年1月教育部发布了《关于办好开放大学的意见》，意见中也提到要全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，切实办好开放大学，推动建设学习型社会。并进一步要求实行依法治校，逐步完善学校自主办学、自主发展、自我管理、自我约束的制度框架。制定学校章程，完善学校内部治理结构，使章程成为学校所有教育教学活动的依据，作为制定、修改、完善学校其他规章制度的依据。
（二）健全运行机制，将主体行为逐步纳入法治化轨道
开放大学是一个办学共同体，纵向来看，包括总部（国家开放大学）和44个分部（含5家开放大学，980多个学院，3700多个教学点），横向来看，包括10个行政学院、9个直属学院。总部和分部按照“统一战略、共同平台、资源共享、相对独立、各具特色”的原则实行灵活的两级管理体制，既相互联系，又相对独立，特别是人、财、物的独立，使得二者之间需要有明确的规范加以约束。作为一种系统办学模式，根据《国家开放大学关于推进办学组织体系建设的意见》和《关于加强国家开放大学总部教学部对教学工作统筹管理的意见》，总部和分部要进行协议书的签订。可见，总部和分部是平等的民事主体，其具体行为符合《中华人民共和国合同法》的相应规定，双方或多方主体应以开放大学的章程为依据进行相关事项（如办学模式、平台使用及利益分配等）的协议，最终明确各方的权利义务关系，使系统办学走向规范化、法治化道路。开放大学是基于网络运行开展的远程教育教学活动，因此，在具体运行中势必涉及网络安全的法律问题；随着办学形势的发展、区域的延伸，我国的开放大学在走向海外办学时，必然需要国际私法的调整；各分部在具体运行中，根据地方特色和需要开展非学历教育，进行各类项目培训，需要相应法律制度加以规范等。特别是电大社区教育的广泛开展，政府职能发生了变化，社区教育成为各方进行合作的终身教育问题，对于政府购买服务的行为自然需要进行相应的法律规制。国内已出台终身教育地方性法规，如2005年《福建省终身教育促进条例》、2011年《上海市终身教育促进条例》、2012年《太原市终身教育促進条例》、2014年《河北省终身教育促进条例》、2015年《宁波市终身教育促进条例》， 以及2017年2月1日起实施的《成都市社区教育促进条例》，从不同层面对主体、组织及实施进行了相应的规制，对县级以上人民政府有关部门及其工作人员，在终身教育培训机构的履职尽责和经费使用等方面进行了责任限定（河北），对经营性民办培训机构从罚款到刑事责任的追究进行了详尽的界定（上海），对政府和教育机构行政责任和刑事责任进行了界定（太原），在终身数据统计，捐赠物使用等方面新增了一些法律责任（宁波）等。
总之，开放大学要探索建立的是一个集约集团、多样多元主体、共建共管共享、开放性的联合办学共同体。各主体的权利义务关系要明确，具体行为要纳入法治化轨道。
（三）提高法律意识、保障合法权益
依法治校的关键在于转变观念，提高法律意识。法律意识是人们长期以来形成的对法及法律现象的观点、认知和心理态度，法律意识的培养是一个长期积淀的过程。个体法律意识指导一个人的行为方式，群体法律意识决定着一个社会法的价值的实现程度。学校要实现依法治校，必须要在学校领导、教师、学生等不同范围内开展有效的法治宣传，且常抓不懈，使法律知识得以普及、法治观念深入人心。开放大学在转型发展中，大力开展非学历教育，构建终身教育体系，促进学习型社会的形成，因此，必须转变观念，提高认识，以良好的法治观念来开展学校的各项教育教学及管理工作。
法的内容就是权利和义务，且以权利为本位，因此，依法治校必须保障各方的合法权益。正如前文所言，开放大学在系统办学中，总部和分部作为办学共同体需要明确各自的权利和义务。同样，任何一个开放大学内部，也需要明确其各种权利和义务关系，包括校方、教师、学生及参与的社会机构等，如对于教师而言，学校要根据《中华人民共和国教师法》与教师签订聘用合同，明确双方的权利、义务，尊重教师的权利，保障教师的合法权益；对于学生，要以教书育人为理念，尊重学生的人格权和其他权益。特别是开放大学的转型，推行多方位、多层次的办学模式，必然会涉及与各类办学实体、培训机构的合作，因此，签订合同来保障双方乃至多方的合法权益势在必行。
（四）推进民主建设，完善民主监督
实行依法治校，必须坚持民主集中制原则。民主集中制是民主基础上的集中、集中指导下的民主，而非简单的民主加集中（形式上民主，实质上集中），即对于一事一人一票一次表决。开放大学的建设中必须保障广大教职工的民主管理与民主监督权，对于学校的重大事项有参与权和知情权。对学校的改革与发展策略，应该充分发扬民主，群策群力，最终形成合理、可行、合法的方案，杜绝走民主化形式。同时，学校要实行政务、财务等公开制度，便于广大教职工实施监督。
总之，依法治校是长期的任务，也是一项艰巨的工程，已成为当前高校发展的必然趋势。开放大学在转型、建设、发展中，不断满足人们多样化的学习需求（特别是老年教育的开展），促进教育公平（实现人人可以上大学的梦想），形成终身教育体系，为学习型社会的形成搭建平台。故此，无论是国家开放大学还是各分部，都有必要结合各自的实际情况，转变管理理念，制定依法治校的基本原则，推进依法治校的工作规划和目标的落实，不断提高依法治校的水平和能力，同时要积极配合、接受各方监督，保证教育改革与发展取得预期成效。
基金项目：本文系内蒙古广播电视大学2016年度教育教学研究重大课题攻关项目（编号EZDGG201606）、内蒙古广播电视大学2016年度科学研究项目重点课题（编号IMRTVU-ISR1634）研究成果之一。
参考文献：
杨志坚.国家开放大学建设：改革与创新[J].中国远程教育，2013，（4）.
