基层人大在乡村社会治理中应开拓民间法的政治资源
时间：2021-03-21 08:00:44 来源：达达文档网 本文已影响 人 
改革开放以来，体制内的分权通过市场经济而迅速扩展开来，为我国政治发展注入了新的活力[1]，使我国的政治形态[2]和治理机制发生了一系列重要的变迁，国家与社会出现了新的互动[3]，社会公共力量在逐步成长。本文从当代中国乡村社会治理的角度出发，试对当前基层人大建设存在的问题予以讨论。
一、乡村社会治理中的基层人大：困境与转变
1.乡村社会治理的发展趋势与难题
纵观近现代以来乡村社会治理的变迁[4]，可以发现：我国的乡村社会治理是国家政权对农村社会的治理，主要是通过国家（基层）政权建设、依靠国家权力的强化和向下延伸来进行的，其结果是政权逐步入侵农村社会和农民的日常生活，农村社会和农民在某种程度上已成为政权的附属物，国家和社会缺乏应有的公共互动空间。改革开放之后，由于体制内部全面的放权和分权[5]，各社会阶层利益日趋分化，由于相应的制度约束和价值观念的必要整合与凝聚机制缺失，农村基层政权与农村社会和农民的利益并不一致，导致农村基层政权本身并不能较好地代表农村社会和农民的利益。进入20世纪90年代，基层干部和农民的冲突已经带有较多的利益冲突成分，农村矛盾日益加剧。而现实生活中农村社会本身又没有形成对政权的不良行为构成制约的社会公共力量，“农民没有自己的组织”，“中国农民数量最多但最分散”，当政权和农村社会或者农民发生矛盾时，往往很难得到公正的解决。
显然，在乡村社会治理中官方的权威机构即政府和政党在农村治理中起着决定性的作用。尽管如此，我们必须注意到这一过程中的两个历史事实和现实趋势：一是乡村社会治理由国家主导向基层自治转变；二是乡村社会治理由国家与社会的二元构建向包括国家在内的多个公共权威的多元互动转变。虽然国内各地目前发展水平高低不一，甚至一些地方的基层仍然带有强烈的行政推动色彩，但民主治理的社会基础和经济基础正在形成，各种民间组织大量涌现，一个相对独立的公民社会正在成长[6]。
从治理机制的构成看来，这种转变主要发生在社会实体的结构层面，在法律、思想、民情和道德方面没有发生民主治理有益而不可缺少的相应变化。换言之，制度与价值观念层面的转变滞后于结构层面的变迁。当前看来，基层乡村社会治理制度的短缺或者说制度化程度低[7]是问题的关键所在。
2.乡村社会治理中的基层人大
人大作为国家权力机关，无疑是我国法制供给、制度协调和社会治理的权威与核心。地方人大更是肩负地方立法的重任，通过地方立法，寻求国家一般治理法与地方特殊性之间的沟通，以求国家法的一体化和地方治理之实效性。但从目前地方立法的情况来看，相当一部分地方性法规都是从国家现行的法律和行政法规以及部门规章中集录而成，很难在设立新的权利义务方面有所创新。其最大特点就是国家法令中间加上体现地方特色的三五条[8]。加之政绩驱动下的制度模仿与移植，因此各地方性法规也就超乎寻常的相似，与此相应的是地方创制性立法的严重短缺。与此鲜明对照的是，随着社会的开放和发展，基层社会不断生成而且治理功能日见显要的民间法却得不到应有的肯认、定位与法治化导引。
乡镇基层人大作为直接面对乡村社会的国家政权机构和权力机关，虽无严格意义上的立法权，但依宪法规定，仍具有如下基本职权：在职权范围内通过和发布决议；决定本行政区域内的经济文化事业和公共事业的建设计划；审查和批准本行政区域内的财政预算以及预算执行情况的报告；决定本行政区域内的民政工作的实施计划；听取和审查本级人民政府的工作报告；撤销本级人民政府不适当的决定和命令；在一定的程序下（即主席团或者五分之一以上的代表提出并经全体会议代表的过半数通过）可罢免本级人民政府的组成人员等。显然，基层人大享有一般制度意义上的“规则制定权”，通过法定职责整合乡村社会权威、协调乡村社会治理制度（国家的和基层的） 并输出与乡村社会密切相关的制度规范，对基层乡村社会治理产生关键性影响。
但从实践看来，基层人大在基层乡村社会治理中作为不大，其法律文本上的功能与政治现实中的作用很不对称，法定权力虚化、刚性监督乏力、主体履职缺位[9]（如乡镇人大主席包村包点包项目，承担政府职责范围内的具体事务，难以集中精力行使宪法法律赋予的人大代表职责）现象严重，对基层政府缺乏应有的制约[10]。同时，在这种局面下，基层人大对乡村社会丰富的政治资源（如民间法）并没有给予应有的关注。二者结合起来，使其应有的整合权威、凝聚观念、构建秩序的治理功能受到很大的束缚。本文认为，造成这一问题的关键在于，当前的政治运行中行政权对立法权的“现实解构”和基层人大的权力来源于“现实的上级授权”。
我们知道，人大制度是实现公民政治参与的一条重要渠道，为政治参与的发展提供了制度环境和实现机制，基层人大更是国家联系社会的关键枢纽。在乡村社会治理机制已经发生转变的情况下，基层人大若要夯实自身存在的合法性、扩展其政治功能，就必须面向基层社会公共治理进行转变，改变“向上看”的定位和“行政化”的职能，从乡村社会汲取政治资源和治理资源，使其合法性根植于广大人民尤其是基层民众的认同，从而回归人民代表大会的一般本性。从基层人大的性质和法定职责看，这种治理资源就是乡村社会普遍存在且发挥实效的民间法规范体系。综上所述，结合我国政治发展和基层治理的现实，上述制度短缺问题在很大程度上源于基层人大的职能缺位。
二、乡村社会治理中的民间法：价值与冲突
仅仅通过国家法律政令，不可能达成良性的社会秩序；生于民间的乡规民约，更妥帖地维系着人们日常生活交往的秩序。历史地看，无论大陆法系还是普通法系，都注重对地方习惯、乡规民约的汲取吸收。因此，在当前我国建设民主宪政、构建和谐社会的进程中，应注重对习惯乡规等民间法资源的开发汲取，以期在社会公共治理中增进公意和公益 （秩序、安全、便利、福利等）。
民间法是指存在于社会基层单元之中，独立于国家制定法和当事人习惯之外，自发形成并由社会权威管理和约束的，总结某种习惯性规范并内涵有统一权利义务观念的行为规范体系。民间法规范体系主要存在于乡村社会，从外在形式看，主要有民间习惯法、家族法、乡规民约（狭义）和官方在乡村社会中的非正式经验等[11]。
民间法作为法律的初型和土壤，被发现后就成为社会基层单元的“常律”， 具有国家法的初级特征。从社会层面看来，作为矛盾整合机制的民间法，则在某种程度上脱离（极少数情况下）或减弱了（大多数情况下）“标准法理学”中的价值判断。换言之，国家法的价值判断标准是衡一的，而民间法的价值判断标准则是多重的，当国家在为追求自由、正义等价值而努力时，民间法所追求的目标可能仅是生存。在这种明显有别的价值冲突面前，却彰显了民间法独特的乡村社会治理品性。实质上，这种价值冲突的背后透射的是民间法的特征：①特殊性，即民间法是地域生活与民族生活的形象展现。②自足性，即在没有外在冲击的情况下，民间法主体则会选择安居乐业，不主动寻求摆脱这种规则；一旦生存可能转化为生存不可能，民间法规则的变化就成为历史必然；因此，自足性并不单纯由民间法能满足人生存和生活之需要来决定，还有可变革性予以支撑[12]。当新中国传统计划经济模式深入农村，农民生存困难的趋势日见明显，“冒着杀头危险”的小岗村改革就诠释了变革意义上的民间法自足性。
整体看来，在我国当前基层乡村社会中，法制体系呈现出国家法体系与民间法体系并存的二元结构，国家统一法制与乡村社会实际生活之间存在一种张力，试图对其消除既无必要又不可能。但必须在社会法治化的进程中，通过法治原理和法治价值，将其整合在一个有利于社会公益与治理的正当性限度内。需要注意的是，正式的国家法制体系并不因其通常被认为是进步的就必然具有合理性，相应的，乡村社会民间法体系并不因其与国家法发生了冲突与矛盾就是落后与不合理的。
三、基层人大与民间法：乡村社会治理过程中的多元互动
在一般的讨论中，都预设了这样一个前提，似乎只有执行了国家制定的法律才能使中国走向现代法治。这里需要注意的是，我们过去可能忽略了一个非常重要的事实：常年生活在基层农村的农民，其持有的价值观念并不是来源于知识化的纯粹逻辑演绎和理性选择，而根植于农民具体的生活体验和乡村的生活逻辑，这种体验和逻辑就是“民心”，只要诚心是“为人民服务”的，即使出现了“善意下的恶果”，中国农民还会选择承受、忍耐和谅解。迄今为止，社会主义新中国革命与建设种种成功的和失败的实践，都向我们展现了中国传统民族精神的伟大一面，这也是我们今天推进改革、走向现代化的宝贵资源。但往往被混同在民族劣根性中而予以否定。目前，这种“承受和谅解”在经济化的发展方式和经济主义的思考方式中被日益消解。因此，我们要认识农民的生活经验和农民对于自己所经历的事件的思考。这种经验和思考是任何形式的乡村社会村治变迁有效发生的一般前提和观念土壤。
1.乡村治理中基层人大的社会功能转变与组织机构建设
基层人大作为我国国家最末端的政权机构之一，是基层乡村社会治理的国家代议机构，要完成宪法和法律赋予的职责、决定本行政区域内的重大事务、对党政权力形成有效的监督与制约、整合乡村社会权威，切实行使“基层乡村社会规则制定权”，就首先必须协调乡村社会治理中国家法与民间法之间的不适与冲突。由于基层人大直接身处乡村社会的基层性，它离（乡村社会）事实和乡民生活最近，而距国家普遍法制原则和治理价值较远，因此，基层人大就应将乡村社会民间法作为其法制资源和治理基础。在制定“基层乡村社会治理规则”的过程中，诚心而深入地理解乡村社会生活逻辑，把握和回应基层乡村农民的利益诉求，收集、研究当地村规民约等民间法规则体系的现状、遗留、继承和发展，分析、鉴别、整理和归纳民间法当中的优良秩序及价值所在，在地方立法或规则制定、基层乡村治理的正式和非正式制度中及时地体现出来。从而使立法合乎“公论”基础而获得其“正当性”。由此，一方面拓展国家法在基层乡村社会中的合法性基础，协调冲突；另一方面，转化基层人大实践中的“基层乡镇行政部门”这一不当角色，发展其“基层代议机构”之本性。
与此相适应，基层人大在组织结构和制度规范上就必须发生相应的变革。规范基层人大代表的“民间代议性”职责，改变代表职权来源的授权方向和潜在规则[13]，建设基层人大代表的选举机制；提高基层人大代表的代表能力，克服基层人大代表行使职权的随意化、盲从化和利益化倾向，基层人大代表应将对本土乡村社会民间法的调研作为最起码的本职工作，积极回应基层民众的利益诉求；改革基层人大的管理体制，从财政、人事上不断增强其独立性；积极引导基层村民自治组织和民间团体的成长和发展，加强基层人大与基层民间组织的沟通、对话与合作；在乡村社会治理事件（人与制度互动）的过程中，注重提高民众与代表之间的互动及其民主政治素质，积极构建人大制度建设的民主基础。
2.基层人大与民间法的多元互动
当然，强调基层人大对乡村社会的关注和对民间法的汲取，并不是说基层人大可以置宪法和国家法律于不顾而任民间规则恣意妄为。由于国家或社会在经验层面上的非同质性，“国家并不是一个同质性的实体，社会也非简单相对于国家的一个同质性实体，因此，无论是 ‘国家’抑或‘社会’，都是需要在具体分析场景中加以具体辨析的问题”[14]。因此，上述基层人大与民间法的互动都是非同质性的国家、社会在经验层面上的多重互渗关系。作为一种治理机制，它们各自都具有结构、制度、价值观三个核心要素，因此，它们的互动就有多种层次和形态，揭示的是基层乡村社会治理中人们日常生活世界 (包括公共权力的运作) 的内在逻辑及乡村秩序的再生产过程。乡村民间法并非简单地等待基层人大的“合法性”汲取和筛选，而是以自身的自足性力量积极介入乡村基层社会治理中，改变着基层人大建设的结构和制度走向，共同致力于我国基层乡村公民社会的构建。事实上，这一过程包含了政治、经济、文化以及人的价值观念等因素的复杂互动与变迁。
四、总结与讨论
现阶段，市场经济发展，社会分化加剧，价值多元观念形成，村民自治深入推进，民间组织发展壮大，公民社会逐步成长，多个公共权威结合起来治理社会已经不是理论说教。由于基层人大与乡村社会的天然近距离，在治道变迁的背景下，应积极汲取乡村社会民间法资源，转换结构与功能，从而使这种近距离转化为应有的“天然联系”，进而在乡村社会治理中有所作为，与其宪法规定的本性相符合。
注释：
[1][5][6]参见林尚立：《权力与体制：中国政治发展的现实逻辑》，载《学术月刊》2001年第5期。
[2] 详参林尚立：《当代中国政治形态研究》，天津人民出版社2000年版。
[3]在我国，国家与社会应以何种方式与关系建立有利公益和公意的互动，存在诸多明见。可参见张佩国：《乡村纠纷中国家法与民间法的互动》，载《开放时代》2005年第2期。本文认为，现代治理理论提供了一个有益的借鉴和启发，在不同的社会治理层面，应倡导相应的（即相应的权威整合机制）多个公共权威之间的多元互动，从而谋求公益的最大化和善治。显然，问题的前提是社会自身获得一定的自主发育和成长。
[4]限于篇幅和主旨，对近现代以来乡村社会治理变迁的考察分析予以简略，有关讨论将另文进行。
[7]指实际运行、发挥治理功能的制度；制度化也就是与此相适应的行为模式得以确立从而公共利益得以增长的动态过程。
[8]马发明：《地方二次立法之我见》，载《人大研究》2006年第2期。
[9]袁金祥：《试论人大制度作用在法律文本与政治现实上的不对称》，载《南京师大学报》（社科版）2005年第4期。
[10]从实际的机构组成和运行看，基层人大由于自身在财政、人事、代表来源等方面的不独立，文本上规定的对其他国家机构的制约机制几乎不可能实现。
[11]参见谢晖：《当代中国的乡民社会、乡规民约及其遭遇》，谢晖主编《民间法》（第三卷），山东人民出版社2004年版，第270～281页。
[12]参见王青林：《民间法若干问题初探》，见谢晖主编《民间法》（第三卷），山东人民出版社2004年版，第37～39页。
[13]基层人大代表资格的获得主要基于两项“合法性”事实：①其经济业绩或贡献（如致富能手、某种级别的优秀企业家等。在经济社会发展“落后”的西北地区尤其是西北农村地区，这种“经济式”的发展渴望是非常强烈的，因此，“经济”化身的种种力量对西北乡村基层社会的人大机制发生着非常重要的影响）；②其已有的政治资历（如单位的负责人、重要部门的领导、党政的一把手、村长，等等）。而衡量人大代表政治能力和代表能力的民主法制等政治素质却被习惯性地忽略了。因此，从实质上讲，基层人大代表及其“合法性授权”源于“上定”而非“下选”。
[14]邓正来：《“国家”与“社会”研究框架的建构与限度——对中国乡土社会研究的评论》，载邓正来《研究与反思：中国社会科学自主性的思考》，辽宁大学出版社1998年版，第 157页。
（作者单位：西北师范大学政法学院，兰州城市学院社会科学系）
