从法团主义视角看中国政府与国际非政府组织的关系
时间：2021-03-21 08:04:28 来源：达达文档网 本文已影响 人 
一、法团主义理论
近年来在国内外学界，越来越多的学者从国家与社会关系角度运用“法团主义”这一分析工具来探讨非政府组织的兴起与发展问题。“法团主义”(corporatism，又译为社团主义、合作主义)作为一种较为完整的理论体系是在20世纪70年代出现的。著名学者菲利普?施密特对法团主义给出了相对全面的定义：“法团主义，作为一个利益代表系统，是一个特指的观念、模式和制度安排类型，它的作用，是将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中。这个利益代表系统由一些组织化的功能单位构成，它们被组合进一个有明确责任的、数量限定的、非竞争性的、有层级秩序的、功能分化的结构安排之中。它得到国家的认可(如果不是由国家建立的话)，并被授予给予本领域内的绝对代表地位。作为交换，它们在需求表达、领袖选择、组织支持等方面，受到国家的相对控制”。
依照学者观点，法团主义具有如下特征：第一，这些组织要么由国家直接出面组建，要么获得国家的批准而具有某种垄断性；第二，国家在需求表达、领袖选择、组织支持等方面对这些组织行使一定的控制；第三，在某一社会类别中社团组织的数量有限，因此形成非竞争性的格局；第四，社团一般以等级方式组织起来。
根据政府和社会力量对比的差异，法团主义可分为“国家法团主义”和“社会法团主义”，也有人称之为“权威法团主义”和“自由法团主义”。在“国家法团主义”模式中，社团的设立是国家的特许行为，这些组织作为国家和经济生产者之间的中介体而存在；“社会法团主义”一般是发达国家社团权力日益增长的一种“自然”结果，社团在国家与社会合作的结构中占据了主导地位。国家法团主义说明一种自上而下的组织关系，国家作为社会发展的主要推动力，一些发展中国家结社行为具有国家法团主义特征；在欧美发达国家中，结社呈现自下而上的组织关系，社团力量主导着国家一社会关系的秩序，称之为社会法团主义。
我国学者王俊敏认为，中国社团20年来的复苏与发展主要是国家授权的产物，国家与社团之间形成了“国家法团主义结构”。作为活跃于中国大陆社团大军中的一支重要力量，国际非政府组织的生存与发展是否也适用于法团主义理论呢?本文正是试图通过对第一家合法登陆中国大陆的国际非政府组织——国际狮子会实地调查研究，透视目前中国制度环境下国际非政府组织与政府的关系。
二、国际狮子会登陆中国
20世纪70年代末随着改革开放中国国门的打开，一种新型的、不引人注目的组织——国际非政府组织开始入境中国。国际非政府组织可以定义为：“一种由个人或团体基于一定社会宗旨以非官方协议成立的跨越国界的民间联合体。”从80年代起仅福特基金会等少数几家国际NGO在中国内地活动，到1995年这样的组织已逾百家。2006年《中国发展简报》公布在大陆设立办公室的国际NGO已经接近500家，清华大学NGO研究所所长王名教授称，目前境外在华社团的数目大约在3000到6500家。尽管存在着许多的制约和障碍，但事实上，各种各样的国际非政府组织正在逐渐加速进入中国的步伐，并悄悄地融入中国经济社会发展的进程中。他们进入中国的方式可谓多样，或在在北京设立办事处，或以企业形式在工商局注册，或在香港建立总部或分部以指导在大陆的项目运作。这些非政府组织在中国活动的重点是社会发展领域，如扶贫、环保、教育、医疗卫生、社会福利以及落后地区发展等，主要服务对象是各弱势社会群体，如贫困人口、残疾人、妇女儿童、青少年、老年人等。近几年来，它们每年在中国的投入至少在2亿美元以上。除了提供项目资金和技术援助，国际非政府组织还为中国带来了先进的理念和项目管理经验。为了更加深入了解国际非政府组织在华情况，笔者选择了一个国际NGO的典型——国际狮子会进行调查研究。
(一)国际狮子会简介
狮子俱乐部国际协会通常简称国际狮子会(LIONS，由Liberty、InteUigence、Our、Nation"s、Safety首个字母组成)，创建于1917年，是世界最大、历史最悠久的服务组织，拥有46000个分会及140万个会员，会员分布于世界193个国家，总部设于美国。成员来自各行各业，多为中产阶级，如医生、律师、商人、公职人员、教师等，有“精英团队”之称。狮子会的宗旨是我们服务(WeServe)，在众多的社会公益活动中，狮子会的防盲治盲工作誉满全球，原因是1925年海伦凯勒女士要求狮子会成为“盲人的武士”，从此狮子会以防盲治盲为己任。国际狮子会另一显著特征是“非政治性”，狮子会宪章规定会员“不得讨论党派政治和宗教派别”，它致力于服务他人和维护世界和平，这一点与中国共产党服务人民的理念相似。
(二)狮子登陆中国
1、解放前
早在1920年，国际狮子会就在中国天津、青岛设立了分会，由于政权更迭，“狮子”撤离天津青岛，落户台湾，名称为“中华民国台湾狮子会”。台湾狮子会经过数十年的苦心经营，已经拥有45000多名会员，每年的会费金额和捐款数字在国际狮子会中名列前茅，在国际狮子会里、从而也在国际舞台上很有影响。利用民间外交的方式削弱台湾的影响，在一定程度上挫败台独分子的图谋，是中国外交部极力促成“狮子”进入中国大陆的重要原因。
2、改革开放后
为了进一步扩大国际影响，发展更多会员，国际狮子会对将具有世界最多人口和重大国际影响力的中国大陆纳入其版图期待已久。20世纪90年代，国际狮子会在中国不附加任何先决条件陆续展开涉及赈灾、扶贫、医疗卫生、社会福利、教育、残疾人康复等诸多领域的服务活动。其中，“视觉第一中国行动”堪称中国政府与国际非政府组织开展合作影响和规模最大的项目。
1997年，国务院批准卫生部、中国残联与国际狮子会合作开展了为期五年的“视觉第一中国行动”，。国际狮子会深入内地31个省、市、自治区为210万白内障患者施行了复明手术，建立了100个县医院眼科，培训了11000名眼科医务工作者。项目的成功实施，使我国于1999年率先在发展中国家实现白内障致盲人数负增长，被世界卫生组织和国际防盲协会誉为全球防盲治盲工作的典范。1999年9月，江泽民主席致信第六届国际防盲大会，对国际狮子会在中国开展的“视觉第一中国行动”给予了高度评价，朱镕基总理称此行动为“造福人类的义举”。
3、深圳、广东狮子会的成立
国际狮子会在履行“视觉第一中国行动”5年计划过程中，并未向中方提出任何先决条件。很显然，5年计划的成功，给中方留下了好印象。2000年时任国家副主席的胡锦涛称中国应该有狮子会的分支机构。2001年包括中残联、外交部、卫生部、民政部、国务院对台办在内的7个部委商谈同意“狮子”进入中国。2002年4月，深圳狮子会、广东狮子会成立相继成立，随后国际狮子会召开会议，吸收中国深圳、广东狮子会加入国际狮子总会，分别隶属国际狮子总会380区、381区，狮子正式登陆中国大陆。作为协商的条件，改“中华民国台湾狮子
会”为“中国台湾狮子会”，从而解决了这一政治敏感问题。
4、中国狮子联会的成立
鉴于“视觉第一中国行动”第一期项目的成功实施，国际狮子会再次与中国合作，开展“视觉第一中国行动”第二期项目，再次投资1550万美元，期望在2002年到2007年的5年里，能帮助250万白内障患者重见光明。在此基础上，2005年6月14日中国狮子联会在北京正式成立，中国狮子联会的成立，标志着大陆狮子会的组织架构基本完备。中国狮子联会在北京、广东、深圳、沈阳、大连、青岛分别设立了分会，现有会员2500多人。根据《条例》，地区性社团组织不能冠名为“中国”、“中华”等字样，也无权和境外NGO发生关联。中国狮子联会的成立，可以直接和国际狮子会进行合作，从而解决了地方狮子会的涉外权限问题。中国狮子联会加入国际狮子会，接受国际狮子会和中国残联的“双重管理”。中国狮子联会的成立使狮子会可以在中国发展会员，也可以募集资金，走在了国际NGO的前列。
三、法团主义视角下的国际非政府组织分析
在具体分析国际狮子会之前，有必要将法团主义理论所描述的特征与中国管理国际非政府组织的法律条文作一个比较，以此对国际非政府组织进入中国和发展进行法团主义特征分析。
(一)《外国商会管理暂行规定》和《基金会管理条例》的法团主义特征
目前中国仅有两项法规是同国际非政府组织有关：1989年颁布的《外国商会管理暂行规定》和2004年公布的《基金会管理条例》。前述法团主义的基本特征有：第一，国家出面组建或给予垄断性认可；第二，国家行使控制权。对比中国的《外国商会管理暂行规定》和《基金会管理条例》，可以发现其中的许多规定具有明显的法团主义特征，比如，对应上述法团主义特征的第一点，在《外国商会管理暂行规定》的第七条中规定，成立外国商会应报送对外经济贸易部审查，第九条规定审查同意后向民政部办理登记方可成立；在《基金会管理条例》第十三条规定，境外基金会在中国内地设立代表机构，应当先经有关业务主管单位同意后，再向登记管理机关登记。对应法团主义特征的第二点，《外国商会管理暂行规定》的第十一条、十三条规定，外国商会应当向审查机关、登记管理机关提交年度活动情况报告，接受中国有关主管机关的监督。第十二条、十四条规定，外国商会变更和解散，应向登记管理机关办理变更和注销登记；《基金会管理条例》第十五条、十六条规定境外基金会变更和注销，应向登记管理机关办理变更和注销登记。
(二)广东狮子会的法团主义特征
在上述《外国商会管理暂行规定》和《基金会管理条例》的大框架下，笔者选取国际狮子总会381区——广东狮子会进行实地调查，发现其在社团组建、政府控制两方面探讨具有法团主义特征。
1、广东狮子会简介
2002年4月19日，经中央批准，参照国际狮子会的做法，广东狮子会成立，其主管单位为广东省残联。截至2007年10月，广东狮子会下设广州、岭南、创梦、珠江等19个分会，会员达600余人，其中90％是企业家。现有专职人员5人，一名秘书长、一名总干事、三名干事，其他成员都是志愿者。仿照国际狮子会惯例，广东狮子会每年举行一次年会，民主选举会长和理事。会费2000元／年，会员证由美国总部统一编号。其活动资金主要来源于个人认捐、拍卖、义卖，而会费仅作为管理费用开支。
2、广东狮子会的法团主义特征
(1)由政府特批组建
与其他国家和地区狮子会成立模式具有鲜明差别的是，不是国际狮子会在中国成立中国分会，获得了中国政府的审批，登记成功。而是反过来，广东狮子会由中央特批注册成立，加入了国际狮子会。据广东狮子会秘书长李克栋介绍，由于早期在中国开展活动期间国际狮子会总部高层领导与中国残联主席邓朴方的交情深厚，在他的引见下，中央部委同狮子会协商同意将对外开放的窗口广东作为试点，由残联牵头创建两个狮子分会作为“实验田”，如果可行，再在全国范围内推广。同为四大国际慈善组织之一的扶轮社，目前仅在中国北京和上海各有一家筹备处，成员均是外国公民，不能在中国成立正式机构。对应前述法团主义特征第三点，政府控制在某一社会类别中社团组织的数量有限，在这里也找到了证明。
(2)被政府监督控制
狮子会与政府的关系严格来说，不是合作的关系，而是被监督的关系。虽说狮子会具有“非政治性”，同大部分国际NGO一样，不以争取地方政权为目的，相反而是以认可民族国家的权威而进入一个国家开展工作的，但作为一个有国外背景的非政府组织，政府对待狮子会的活动持怀疑和消极接受的态度。狮子会的大型户外活动(200人以上)，必须经过政府严格审批才能开展；狮子会前往贫困地区实施白内障手术，这中间会涉及众多繁琐的手续，需要上级部门、当地残联、卫生部门以至村委会的批准，狮子会请来的医生异地行医也要经过政府特批并承担风险；狮子会领导透露，即使是募集了一批资金要捐给贫困地区仍需慎重，因为当地政府官员可能认为这是对其扶贫政绩的否定而拒绝接收捐赠。
上述分析我们发现广东狮子会的组建及运作打上了“国家法团主义”的烙印。在国家法团主义视角下，政府为了自身利益，根据国际非政府组织的价值理念和服务领域，对不同的国际非政府组织采取不同的控制策略，例如基于乌克兰、吉尔吉斯等国家发生“颜色革命”的教训，政府对于以宗教信仰和人权维护为主旨的此类政治敏感的国际NGO是禁止和排斥的。对已经进入境内的不敏感的国际非政府组织，政府的管理限制与立法空白又使得国际非政府组织难以发挥最大的作用。我们期待国家尽快制定专门的法律，设立专门的管理机构，建立与国际非政府组织积极主动的合作模式。
