“一国两制”下的宪政创新

摘要：香港特别行政区和澳门特别行政区成立后，在“一国两制”的条件下，我国在国家性质和制度、国家结构形式、地方政权组织形式、宪法的内容和表现形式等诸多方面都突破了“一国一制”下的传统模式。“一国两制”开创了我国宪政的新模式。极大地丰富了我国宪法和宪政的内容，使得我国宪法和宪政的理论和实践更具中国特色。

关键词：一国两制；宪法；宪政；创新

中图分类号：DF2 文献标识码：A 文章编号：1004-0544(2008)03-0109-03

“一国两制”是“一个国家。两种制度”的简称，是中华人民共和国政府为解决台湾问题、香港问题、澳门问题，实现祖国统一大业而制定的一项基本国策。其基本内涵是指在统一的社会主义国家内，在中央政府的统一领导下，经过最高国家权力机关决定，可以允许局部地方由于历史的原因而不实行社会主义的制度和政策，依法保持不同于全国现行制度的特殊制度。随着香港、澳门的回归，以及香港特别行政区和澳门特别行政区的成立，“一国两制”在中国已经成为现实。在“一国两制”的条件下，我国在国家性质和制度、国家结构形式、地方政权组织形式、宪法的内容和表现形式等诸多方面都突破了“一国一制”下的传统模式。采取了“一国两制”的新模式。“一国两制”开创了我国宪政的新模式，极大地丰富了我国宪法和宪政的内容，使得我国宪法和宪政的理论和实践更具中国特色。

一、“一国两制”下国家性质和制度的创新

在宪法学上，国家性质是指通过特定的宪法规范和宪法制度所反映的一国在政治、经济和文化方面的基本特征，它反映着该国社会制度的根本属性。

我国现行宪法第1条规定“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”这一规定清楚地表明：我国的国家性质是社会主义，社会主义制度是我国的根本制度。实行“一国两制”以后，在大陆地区实行社会主义制度。在香港、澳门地区实行资本主义制度，社会主义制度和资本主义制度这两种截然不同的社会制度同时在我国不同的地区实行并长期共存下去：这一客观存在也实际证明：我国总体上是社会主义国家。但不是所有地区都是社会主义，是有特色的社会主义；社会主义制度是我国的根本制度。但社会主义制度不是我国唯一的国家制度，香港、澳门地区所实行的资本主义制度也是我国国家制度的重要组成部分。正如有的学者所指出：我们所说的“两制”。是指整个国家制度体系内部的两种特定的制度。我国的主体制度实行社会主义，并不排斥香港、澳门地方制度仍然是国家制度体系的一部分。因为香港、澳门地区都是我国领土神圣不可分割的组成部分，香港、澳门地区的社会性质虽然不能影响我国社会主义的总体性质。但改变了我国社会主义的单一性，给我国的国家性质增添了新的内容；香港、澳门地区实行的资本主义的政治、经济、文化和法律制度虽然是在局部地区实行的特殊制度，但这些制度不是独立于国家制度体系之外的，而是整个国家制度的一部分，给我国的国家制度带来了新的变化。

我们必须指出的是。“一国两制”给我国的国家性质增添了新的内容，给我国的国家制度带来了新的变化，既不能被忽视。也不能被夸大。持忽视的态度，是对社会主义制度和资本主义制度两种制度同时并存的客观事实视而不见，也是对香港同胞和澳门同胞的民族感情和爱国情怀的不尊重。不利于国家的统一大业。抱夸大的观点，是对我国社会主义制度优越性和社会主义事业建设成就的自我否定。忽视了社会主义制度和资本主义制度之间的主体与非主体的区别，也没有搞清楚祖国大陆和香港、澳门地区之间的整体与局部的关系。我国所实行的“一国两制”远非其字面上所讲的一个国家、两种制度那么简单，它在中外宪政史上都是一个创举，具有丰富的宪政涵义，主要包括：第一，“一国”必须是一个中国，而且是中华人民共和国，“一国”是实行“两制”的前提和基础；第二，“两制”具体是指在一个中国内的大陆地区实行社会主义制度。香港、澳门地区实行资本主义制度，两种制度互为补充，互相促进，既不要用大陆的社会主义制度去统一香港、澳门地区，也不要用香港、澳门地区的资本主义制度来统一大陆，而是尊重历史和现实，用一个国名、一个中央政府、一个首都的名义实现统一，其余制度基本保持不变；第三，大陆地区是中国的主体地区，大陆地区实行的社会主义制度必须是中国的主体制度，是中国的根本制度，也是中国的第一种制度，香港、澳门地区是中国的特殊地区，香港、澳门地区实行的资本主义制度只能是中国的特殊制度，是中国的第二种制度。两种制度之间有主次之分，既不能等量齐观，也不能相互替代。而应寻求共同发展；第四，“一国两制”的实施必须有宪法和法律的依据和保障。

二、“一国两制”下国家政权组织形式的创新

政权组织形式是指实现国家统治权的机关以及各机关之间相互关系的组织体系。我国宪法明确规定，国家的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家行政机关、审判机关和检察机关都由人民代表大会产生、对它负责，受它监督。由此可见，我国的政权组织形式就是人民代表大会制度。

实行“一国两制”后，香港、澳门回归祖国，中国的国名保持不变，我国的政体依然是共和政体；我国的政权组织形式在大陆地区仍然坚持人民代表大会制度，但在香港、澳门特别行政区则实行非常特别的地方政权组织形式。香港、澳门特别行政区既没有采纳大陆地区的人民代表大会制度。也没有照搬西方的三权分立的体制。按照香港、澳门基本法的规定。香港、澳门特别行政区的政权组织由行政长官、行政机关、立法机关、司法机关构成。行政长官是特别行政区的首长，代表特别行政区，对中央人民政府和特别行政区负责，同时又是特别行政区政府的首长，要对立法会负责。行政长官通过选举或者协商产生。由中央人民政府任命。因而行政长官有别于大陆地区的省长、自治区主席、直辖市市长，省长、主席、市长由同级人民代表大会选举产生，对同级人民代表大会负责。特别行政区政府是特别行政区的行政机关，其首长是行政长官，其主要官员由行政长官提名报请中央人民政府任命。行政机关对立法会负责。立法会是特别行政区的立法机关，立法会由选举产生，产生办法根据特别行政区的实际情况和循序渐进的原则确定。最终达到全部议员由普选产生的目标。司法机关独立行使审判权。终审法院行使特别行政区的终审审判权。三权之间。行政权与立法权既相互配合又相互制衡、司法权独立。立法会通过的法案必须经行政长官签署、公布方能生效；行政长官在对立法会负责的同时，也可以解散立法会；立法会可以在特定的情况下迫使行政长官辞职，也可以对行政长官提出弹劾案。报中央人民政府决定，但不能直接罢免行政长官。

由于香港和澳门各自的实际情况有所不同，因而两个特别行政区的政权组织形式也略有不同。如香港特别行政区没有单独的检察机关，其检察职能属于律政司，因为在普通法系。律政司不属于司法机关。属于行政机关；澳门属于大陆法系，设独立的检察机关，并属于司法机关范畴等。

香港、澳门特别行政区独特的政权组织形式虽然不能改变我国人民代表大会制度的整体政权组织形式。但在形式上直接形成了我国地方政权组织形式的多样性。在民主法制等方面的经验，可供大陆地区参考，以利于在坚持人民代表大会制度的同时，进一步完善我国的人民代表大会制度。

三、“一国两制”下国家结构形式的创新

国家为了实现其对国家的统治。不仅需要建立与自身要求相适应的政权组织形式，还要根据本国国情采取适当的国家结构形式。国家结构形式是指国家整体与其组成部分之间、中央政权与地方政权的相互关系。由于各国的具体国情不同，所采取的国家结构形式不尽相同。一般说来，常见的国家结构形式主要有单一制和联邦制两大类型，非常见的国家结构形式主要有邦联、君合国、政合国等。也有人将联邦和邦联合称为复合制。所谓单一制，是指国家由若干普通行政单位或自治单位、特别行政区等组成，各组成单位都是国家不可分割的一部分的国家结构形式。单一制国家的基本标志有：全国只有一部宪法，只有一个中央国家机关体系。各行政单位或自治单位均受中央政府的统一领导，不能脱离中央而独立，各行政单位或自治单位所拥有的权力由中央以法律形式授予等。所谓联邦制，是指由两个或两个以上的联邦组成单位(如邦、州、共和国等)组成联盟国家的国家结构形式。联邦制国家的基本标志有：联邦和其组成单位分别有自己的宪法和法律以及各自的国家机关体系，联邦的最高立法机关通常采用两院制，其中一院由组成单位选派代表组成。联邦的权力来自各组成单位的授予，凡未授予联邦的权力通常由各组成单位保留等。一般情况下，一个主权国家，只能是一种国体，在国家结构形式上，或者是实行单一制。或者是实行联邦制。

我国从秦始皇统一中国起，迄今2000多年，一直都是实行单一制的国家结构形式。现行宪法规定：中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。这表明我国仍然坚持采用单一制的国家结构形式。随着香港、澳门特别行政区的设立，“一国两制”成为现实后，我国原有的单一制的国家结构形式随之产生一定的变化。虽然在有关中央与特别行政区的关系及其权限的划分和行使等方面。依然遵循单一制国家结构形式的原则。但是，中央授予特别行政区的高度自治权却突破了单一制下地方传统权力的范围。使我国单一制的国家结构形式又带有复合制的某些特征。

在“一国两制”下，我国的国家结构形式保留了单一制的基本标志，具体表现在：第一，全国只有一部宪法，并适用于包括香港、澳门特别行政区在内的全国各个地区；第二，全国只有一个中央国家机关体系。具体包括一个最高国家权力机关、一个最高国家行政机关、一个最高国家军事机关。它们作为中央权力机构代表国家对香港、澳门特别行政区行使主权；第三，香港、澳门特别行政区享有的高度自治权并不是其固有的。而是由最高国家权力机关全国人民代表大会授予的；第四，香港、澳门特别行政区不能以独立的国际法主体的地位进行外交活动，其外交事务由中央人民政府负责管理；第五。香港、澳门特别行政区是单一制国家结构形式的组成部分。在任何时候都不能以任何理由和任何方式从中国分离出去。也不能搞独立。

在“一国两制”下。我国的国家结构形式又的确具有不同于一般的单一制国家结构形式的特点，主要表现在：第一，与一般的省、直辖市相比较。香港、澳门特别行政区享有的权力属于地方自治权，而一般的省、直辖市享有的权力只是地方事务的管理权；第二，与民族自治地方相比较，香港、澳门特别行政区享有的权力和民族自治地方享有的权力虽然都具有自治权的性质，但是两者的高度和范围却大有不同，香港、澳门特别行政区享有高度的自治权，包括行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权等，这些权力的高度和范围均远远大于民族自治地方所享有的普通自治权；第三。香港、澳门特别行政区虽属地方行政区域。但并不实行我国行政区域的分级划分制度，香港、澳门特别行政区之下不再分县、乡镇等。此外，香港、澳门特别行政区享有的高度自治权并不是无限度的，而是有所限制、但又不能随意限制的高度自治。如国防权、外交权的限制、权力源于中央的授予等都有明确的法律依据。正因为如此，使得香港、澳门特别行政区不同于联邦制下的成员单位，我国的国家结构形式也就不可能演变成联邦制，只能带有复合制的某些特征。

四、“一国两制”下宪法内容和渊源的创新

实行“一国两制”，在一个中国的前提下，国家的主体坚持社会主义制度，香港、澳门特别行政区保持原有的资本主义制度长期不变，按照这个原则来推进祖国和平统一大业的完成。这是一种新的社会主义发展模式，是对原有社会主义理论框架的重大突破，是社会主义宪政建设的新创造。“一国两制”使中国特色社会主义宪法的包容性扩大，不仅在国家的性质和制度、国家地方政权组织形式、国家结构形式等重大方面取得突破和创新，而且在宪法的具体内容和表现形式上也有新进展和新成就。

首先。在宪法法典中直接增添了表述“一国两制”内容的具体宪法规范。现行宪法第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”第62条第13项规定：“决定特别行政区的设立及其制度”的职权由全国人民代表大会行使。这样的规定在我国过去的宪法法典中都不曾有过，也不可能有，因为我国在那时还没有能力解决香港、澳门问题，更不用说解决台湾问题。

其次。创立特别行政区基本法的形式。配合宪法法典将“一国两制”具体化、法律化。宪法与香港、澳门基本法的关系是宪法与基本法律的关系、宪法与宪法性法律的关系，在宪法层面上体现了“一国”与“两制”的关系。香港、澳门基本法以宪法为依据，将“一个国家，两种制度”的方针明确写进了各自的序言之中，在坚持“一国”的前提下具体规定了“两制”的主要内容。香港、澳门基本法坚持“一国”的前提主要体现在：(1)在基本法的名称中都冠以中华人民共和国的字样；(2)在序言中声明，香港、澳门基本法是根据中华人民共和国宪法，由全国人民代表大会特别制定的；(3)在第1条规定香港、澳门特别行政区是中国不可分割的部分；(4)在第2条规定香港、澳门特别行政区的高度自治权是来自全国人民代表大会的授权，等等。

香港、澳门基本法对“两制”内容的规定主要是对“第二种制度”的规定：(1)在政治上，规定“港人治港”、“澳人治澳”。以实现香港、澳门特别行政区的高度自治权，规定香港、澳门特别行政区不实行社会主义的制度和政策，保持原

有的资本主义制度和生活方式50年不变，这是“两制”最直接的表达和最根本的内容；除国旗、国徽外，香港、澳门特别行政区还可使用区旗、区徽。(2)在经济上，香港、澳门基本法第6条都承诺依法保护私有财产权，对于特别行政区境内的土地和自然资源，国家虽宣布属于国家所有。但同时又规定由特别行政区政府负责管理、使用、开发、出租或批给个人、法人使用或开发，其收入全部归特别行政区支配。在澳门基本法中，国家甚至承认在澳门特别行政区成立前已依法确认的私有土地的所有权。(3)在法律上，香港原有法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法。除同香港基本法相抵触或经香港特别行政区的立法机关作出修改者外，予以保留；澳门原有法律、法令、行政法规和其他规范。性文件，除同澳门基本法相抵触或经澳门特别行政区的立法机关或其他有关机关依照法定程序作出修改者外，予以保留。这就是说香港、澳门原有的法律基本保持不变。(4)在文化上，香港特别行政区除使用中文外，还可使用英文。英文也是正式语文；澳门特别行政区除使用中文外，还可使用葡文，葡文也是正式语文。等等。

再次，制定《反分裂国家法》，以法律形式贯彻“一国两制，和平统一祖国”基本国策和方针。从法律的性质和层次来看，《反分裂国家法》属于宪法性的法律文件，可以视作宪法渊源的一种表现形式。我国宪法在序言中严正声明“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分。完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责。”《反分裂国家法》依据宪法而制定，进一步规定：世界上只有一个中国，大陆和台湾同属一个中国，台湾是中国的一部分，中国的主权和领土完整不容分割：维护国家主权和领土完整是包括台湾同胞在内的全中国人民的共同义务；国家绝不允许“台独”分裂势力以任何名义、任何方式把台湾从中国分裂出去；坚持一个中国原则，是实现祖国和平统一的基础；国家和平统一后，台湾可以实行不同于大陆的制度。高度自治。《反分裂国家法》虽然主要针对台湾问题而制定，但这不等于说。它的意义仅仅限于台湾问题。事实上，这部宪法性的法律关于反对分裂势力分裂国家，维护国家主权和领土完整，维护中华民族的根本利益。维护国家主权和领土完整是全体中国人民的共同义务，以及中国内部事务不受外国干涉等基本原则和基本精神，适用于一切反分裂斗争。任何时候，任何地区，任何人，任何集团和势力，以任何名义、任何方式企图把中国的领土分裂出去，都是绝对不允许的。宪法和香港、澳门基本法以及反分裂国家法的这种交相呼应、分工合作都是围绕“一国两制”展开的，服务于“一国两制”，是“一国两制”下宪法内容和渊源的创新。

总之。“一国两制”下的宪政创新。不仅不会影响我国宪法的稳定性。而且极大地促进我国宪法的完善和推动我国宪政的发展，大大强化我国社会主义宪法和宪政的中国特色。

责任编辑：刘凤刚