构建和谐海关之海关与行政管理相对人之诚信关系

构建和谐海关包括很多方面，如构建和谐顺畅的通关环境、构建和谐文明的机关环境、构建和谐发展的人文环境等等。本文笔者仅从建立和谐海关之海关和行政管理相对人之间的诚信关系角度予以简要阐述。长期以来，因法律法规对行政管理相对人的诚信要求规定的比较充分具体，如海关法规定，有关单位和个人应当如实回答海关询问，并予以配合，任何单位和个人不得阻挠，如果海关执行职务受到暴力抗拒时，公安机关和人民武装警察部队可以予以协助。进口货物的收货人、出口货物的发货人应当向海关如实申报，如申报不实，海关可以依据《海关行政处罚实施条例》的有关规定予以处罚；申请人申请行政许可，应当如实提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责，行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告。行政许可申请属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在一年内不得再次申请该行政许可等等。但法律法规对于行政机关应当遵守诚信原则的规定却少之又少，诚如应松年教授所言，“政府本身也应该建立、遵守诚实信用、信赖保护的准则，成为整个社会诚信的示范者，切实保障公民权益。” 严格来说，诚实信用原则是民法领域中的“帝王条款”，其在行政法领域运用过程中逐渐形成了行政信赖保护原则，并且逐渐成长为与行政合法性、行政合理性、行政应急性原则并重的当代行政法基本原则，在公共行政管理各个领域发挥着重要的作用。本文仅从构建和谐海关中海关应遵守的信赖保护原则有关问题进行简要探讨，以其引起大家的思考，起到抛砖引玉之效。
    一、信赖保护原则的起源及内涵
　　（一）信赖保护原则的起源
　　一般认为，行政法上的信赖保护原则萌芽于第一次世界大战前后的德国，当时德国各邦行政法院在裁判有关撤销、废止行政处分的案件时，开始引用此项原则的内容；第二次世界大战结束之后，有关信赖保护的学说与论争不断出现、演进，行政信赖保护开始被人们提升为行政法基本原则来加以认识，并在行政法制实践中得以运用。笔者所见的关于确切提出信赖保护原则的案例就是1956年德国柏林高级行政法院就一位寡妇“安寡金”所作的判决中。在该案中，德国西柏林内政部书面答应给予民主德国某个公务员的寡妻一定数额的生活补助，随即她从民主德国迁徙至西柏林。在她到达西柏林后，内政部即开始给予其生活补助，但是后来事实证明她并不符合法定的条件，给予其生活补助是违法的，内政部因而决定停止对她发放补助并且通知她归还业已取得的补助。柏林高级行政法院判决认为:在依法行政原则和法律安定性原则之间存在冲突：给予津贴的决定显然是违法的，然而像本案涉及的是作为私人的这样一个不幸的寡妇，有正当理由信赖这样的决定是合法有效的，解决这一冲突的办法是将两个原则都承认为法治原则的要素，在作出决定前应对依法行政原则所保障的公共利益和私人对行政行为合法性的信赖所应值得保护的利益进行衡量，只有在前者对后者占据优势时才可以撤销原行政处理。这一案例引起学者的广泛注意，并随着1976年德国《行政程序法》的颁布，行政信赖保护作为行政法上的一项基本原则在法典中得到正式确认，并为此后的多数大陆法国家所仿效。而这一阶段，英美法国家也另辟蹊径地在行政法上确立了与此近似的“合法预期原则”或“不得翻供原则”。
    （二）信赖保护原则的内涵
　　信赖保护原则通常是指公民基于对行政机关的信赖所作的行为，应得到行政机关的保护。德国一学者这样概括：“撤销违法行政为必须区分负担性和授益性行政行为，对于违法的负担性行政行为，在其相对人已经不可诉请撤回之后，行政机关仍得全部或一部分撤销之。但对于确认权利或法律利益的行政行为原则上不可以撤销，这是因为受益人对此行政行为的信赖应受到保护。在这种情况下，信赖保护原则高于法律优先原则”。
    我们可以从以下四个方面理解信赖保护原则的内涵：其一，行政机关行为一经作出，非有法定事由和经法定程序不得随意撤销、废止或改变，因为行政机关行政行为具有确定力和公定力。其二，行政机关对行政相对人作出授益行为后，事后即使发现有违法情形，只要这种违法情形不是因相对人过错造成的，行政机关亦不得撤销或改变，除非严重损害国家和社会公共利益。其三，行政机关行为作出后，如事后据以作出该行为的法律、法规、规章修改或废止，或者据以作出该行为的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，行政机关可以撤销、废止或改变已经作出的行为。但是必须通过利益衡量，认定撤销、废止或改变已经作出的行为所获得的利益确实大于行政相对人将因此损失的利益时，才能撤销、废止或改变相应行为。其四，行政机关撤销或改变其违法作出的行为，或因公共利益的需要撤销、废止或改变其合法作出的行政行为，如这种撤销、废止或改变导致相对人损失，要对相对人的损失予以补偿。
    至于信赖保护原则的理论依据主要存在三种看法。一是认为来源于民法的诚实信用原则；一是认为来源于社会国家原则；一是认为基于法律安定性的需要。有的甚至笼统认为信赖保护原则是基于以上综合因素而产生的。
    二、信赖保护原则与我国行政法
    2003年8月27日，第十届全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国行政许可法》，并于2004年7月1日正式施行。这部法律是继行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法之后的又一部规范政府行为的重要法律。《行政许可法》确立的原则有：合法性原则，公开、公平、公正原则，便民原则，救济原则，信赖保护原则，监督原则。其中最具有突破性意义就是信赖保护原则。
    信赖保护原则在《行政许可法》中主要体现在第八条中，公民、法人或者其他组织取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。它要求行政机关对自己的行为或者承诺应守信用，不得随意变更，出尔反尔，不得溯及既往。
    行政许可信赖保护原则应作如下理解：首先，信赖保护原则适用于存在违法授益性行政行为的场合。比如被许可人相信该行政行为存在，而且被许可人的信赖利益值得保护。所谓信赖利益值得保护是指被许可人通过合法的手段取得该利益，而非通过恶意欺诈、胁迫或者贿赂促成行政许可。这时如果撤销该行政许可行为对被许可人非常不公平。其次，信赖保护的结果以维持现状为原则，以撤销并给予充分补偿为例外。《行政许可法》在我国法律上，首次真正了确立的信赖保护原则，但也正如前文所言，信赖保护原则已不仅仅是一部单项法律的基本原则，其已成为行政法的一项基本原则。
    2004年3月22日国务院颁发的《全面推进依法行政实施纲要》虽然未正式使用信赖保护的概念，但将“诚实守信”作为依法行政的基本要求之一明确规定下来，要求：“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”这一规定已涵括了行政信赖保护原则的基本内容。
    三、信赖保护原则对海关依法行政原则的挑战
    海关作为国家行政机关，理应遵守信赖保护原则的要求，但笔者认为，某种程度上说，信赖保护原则已经对传统的海关依法行政原则产生影响。2001年，某公司委托他人向某海关申报进口人工草坪，其申报的商品编号有误，但海关对此未予严格审核，致使少征了该公司的税款。2002年，某海关发现少征税款后，依照海关法的规定向该公司补征税款。但该公司认为，由于海关的原征税违法行为导致了补征税，从而产生了进口人工草的新成本，而征税所涉及的人工草已在补征税之前出售，因此，该公司因新增成本而减少相应收入，存在着实际的损害事实，海关应予赔偿有关损失。遂提起行政赔偿诉讼。法院审理认为，海关原征税行为确定税则归类错误，属违法行政行为。该公司虽然有权以海关原征税行为造成其损失为由，要求国家赔偿，但由于该公司提供的证据，与赔偿请求之间无法律上的因果关系，亦不能证明实际存在着损害的后果，故不予支持。
    作为海关关员，本案最终以海关胜诉告终，对于海关执法特别是海关一年内追征税款行为提供了有利的判例支持，但笔者认为，虽然海关法和关税条例赋予海关发现少征或者漏征税款，可以自缴纳税款或者货物、物品放行之日起一年内，向纳税义务人补征的权力，但海关的行为不免存在不遵守信赖保护原则的嫌疑。而且，法院审理认为海关的原征税行为违法，只是因为企业提交的证据无法证明海关的原征税行为对其造成了直接损失，所以判决海关胜诉。这不得不给我们启示：如果企业提交的证据能够证明企业因海关归类行为产生了损失，海关是否面临败诉的危险。海关作为国家进出境监督管理机构，是国家行政机关，遵从“依法行政、为国把关、服务经济、促进发展”的工作方针，其首要方针是“依法行政”。结合文中提到的案例，根据《海关法》和《关税条例》的有关规定，进出口货物、进出境物品放行后，海关发现少征或者漏征税款，应当自缴纳税款或者货物、物品放行之日起一年内，向纳税义务人补征。因纳税义务人违反规定而造成的少征或者漏征，海关在三年以内可以追征 。在这里，就产生了依法行政原则与信赖保护原则的冲突，一方面根据法律法规的规定，海关发现少征或者漏征税款，应当自缴纳税款或者货物、物品放行之日起一年内，向纳税人追征，否则就是不遵守“依法行政”原则；另一方面，纳税义务人在货物、物品通关过程中，没有主观恶意并不存在违反规定的行为，其向海关如实提供了所有海关需要的进行归类确定税率的资料，但因为海关自身工作的原因，造成货物、物品归类错误，导致税率适用有误，纳税义务人基于海关所作出的归类行为缴纳税款以后，对海关的归类行为产生了合理信赖，并对进口货物、物品进行了合理的处置(如，将有关税款核算为成本，将货物、物品出售)。海关以原归类错误为由，对企业补征税款，不同程度的侵害了企业信赖保护原则保护的个人利益，由此产生了信赖保护原则与依法行政原则的冲突。笔者认为，依法行政原则作为法律原则并不具有绝对的价值，虽然我们应当在个案中尽最大的努力将其贯彻，但是同时还必须注意其他相关的原则，这些原则可能和依法行政原则相冲突，这时我们并不能简单的说某一个原则就高于某一个原则，某一个原则就应当退让。因此，我们在执法过程中也应当适当考虑当事人的合理信赖保护，海关传统的依法行政原则随着信赖保护原则的不断发展完善受到挑战。
    四、信赖保护原则要求海关采取的应对措施
    由于信赖利益保护原则对转变海关执法理念具有非常重要的意义，以下笔者结合海关工作简单谈谈建设诚信海关、责任海关的有关意见。
    （一）海关行政行为应更具稳定性、诚实性。行政信赖保护中“信赖”的客体是相当广泛的，绝非仅仅局限于具有单方性、处分性的具体行政行为，还应当包括海关颁布的规范性文件以及长期以来所形成的惯例、规则等等，而行政指导、非拘束性行政计划、行政承诺等非强制性行为（包括一些事实行为）也应在信赖的对象之列，上述对象之所以能够成为信赖的客体，在于这些因素一旦形成，行政相对人将对此因素及其结果产生一定的预期，从而选择、调整自己的行为方式，可谓“无预期则无信赖”。因此，“信赖”的客体是行政主体的可预期的行为、承诺、规则、惯例及事实状态等因素。2005年是青岛海关的改革年，为最大限度的给行政管理相对人提供方便，促进地方经济的发展，青岛海关推出了一系列的改革举措，比如“属地报关、口岸验放”、 “支持发挥龙头带动作用的九项措施”等，这些改革措施有的已经取得了显著成效，对于推动经济发展起到重要作用，但按照信赖保护原则的要求，海关的行政行为已经由行政管理相对人所信赖，行政管理相对人对海关行为及其结果产生一定的预期，从而选择、调整了自己的行为方式，所以，海关的行政行为特别是所有的改革举措必须具有更高的稳定性、诚信性，这不得不引起重视。
    （二）改变传统的“有错必纠”原则。我们日渐注意到，因海关行政行为具有确定力、拘束力和执行力，行政决定一旦作出，法律要求相对人对此予以信任和依赖。基于这种信赖因素的存在，法律也理应充分认可并保护相对人基于其信赖所生之利益，禁止海关行政行为以任何借口任意变更既有行政决定甚至反复无常，哪怕是“有错必纠”也应予以必要的限制。笔者认为，基于这一考虑，海关自我纠正错误，主要限于以课以义务为内容的违法行政行为方面，在此领域，即使相对人已逾行政复议或者行政诉令期限，海关仍可随时撤销这类违法行政行为；但在授益性行政行为方面，信赖保护原则取代法律优先原则而居于主导地位，因此对于违法的授益性行政行为，尤其违法原因可归责于海关的情况下，应当首先着眼于保护受益相对人权利或者利益，两权相较取其重，两害相权取其轻，海关原则上不得径行撤销。如确实出于明显重大公共利益需要而收回该项权利或者利益，也必须给予受益相对人充分补偿，以免让相对人承担海关自身违法的责任。
    （三）注重保护行政相对人的合法权益。笔者认为，某种意义上讲，信赖保护原则要想在一个国家的法律体制中发挥重要的作用，一个很重要的前提就是在这个国家里个人的正当权益得到重视，而非仅是公共利益的附属物。传统理念中，公共利益与私人利益往往被视为相对立的关系，而且赋予公共利益以天然的优势，但随着我国社会的不断进步和法制的不断健全，社会更多地对个人利益予以密切关怀。前一时期，在某农业银行诉某海关行政赔偿案中，法院审理认为，弱小的私权利与强大的公权力发生冲突时，应当保护弱小私权利，因而二审终审判决海关败诉，虽然后来，某海关经过多方努力，促使法院启动再审程序撤销了该案，最终海关取得胜诉，但法院最后也没有确认海关具体行政行为的合法性，而只是以诉讼标的已被生效判决所羁束为由撤销了该案。虽然历经3年半之久的行政诉讼案件最终以法院不应予以受理为由被撤销不免有些缺憾，这不能不给我们些许启示。所以笔者建议，海关关员在行政执法过程中，必须注重保护行政管理相对人的合法权益，不能仅仅考虑维护国家利益，而不惜损害“个人”利益，违背信赖保护原则。海关具体行政行为必须适应司法审查逐渐显示出的大力保护“个人”利益的倾向。
    （四）努力提高海关执法人员的素质。信赖保护原则对海关行政执法行为提出越来越高的要求，就不得不提高广大执法关员的法律素质，要求海关加强对行政行为的前期审核力度，避免出现有错要纠的情况，否则按照信赖保护原则，撤销行政行为给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，海关应当依法给予补偿。如海关审核批准企业从事加工贸易生产，后来发现企业不具备加工贸易批准条件，但企业已经投入资金1000万元，如果海关撤销原具体行政行为，由此给企业造成的损失如何补偿？补偿100万？500万？如此巨大的补偿数额海关如何支付？即使能够支付又怎能补偿企业的损失，所以，“有权必有责”，作为海关关员，一定要认真学法、懂法、守法、用法；谨慎、理性地使用手中的权力，避免朝令夕改，切实改变传统的思维方式和执法观念，树立崇尚法律、注重程序的执法理念，树立诚实守信和注重保护相对人合法利益的意识。
固然笔者在文中结合海关工作提出的有关意见只是理论探讨，但也希望能够引起大家思考，同时文中有关意见如有不当，敬请批评指正。