浅议被征地农民的利益补偿机制
时间：2021-10-17 10:53:52 来源：达达文档网 本文已影响 人 
浅议被征地农民的利益补偿机制
民以食为天、以地为生。千百年来，农民和土地唇齿相依、不可分割。随着改革开放的深入，我国城市化进程加快了步伐，以征占土地搞开发建设为标志的城市扩展渐入高潮，农民的土地大量被征用，有些农民甚至失去了赖以生存发展的土地，变成了“种田无地、上班无岗、低保无份”的“三无游民”。尽快完善被征地农民的利益补偿机制已成为摆在我们面前的重大课题，这关系到国家的长治久安和持续发展。着重从以下三个方面对此进行探讨。
一、现行土地补偿机制的弊端
㈠土地补偿安置费用缺乏科学性
1998年修订的《土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前3年平均产值的6至10倍，安置费为4至6倍，如果支付土地补偿费和安置补助费不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，可以增加安置补助费，但是土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。
土地征用补偿标准的这种“产值倍数法”测算办法明显缺乏科学性和说服力。现在的城郊农业已不是传统意义上的农业，土地产出价值完全不能以普通的粮食或蔬菜价值作比，以传统农业产值为依据的土地征用价格必然是偏低的，其标准严重脱离了实际。同时，此标准并未包含土地的增值部分，农地一经征用，其用途改变所带来的地价抬升未被列入补偿标准之中，农民被征用土地未得到应有的价值补偿。
㈡土地补偿机制的不合理性
一是土地补偿费用低，农民收益少。现行法律规定的征地补偿费标准是按产值倍数的方法计算，法律规定为高限产值的16倍，最高不超过30倍，按亩产1000元计算，补偿费最高为3万元／亩。即使按最高标准，也远不能补偿农民失地后创业、安置等费用。
二是土地补偿的运行机制不健全。主要表现在：首先，一些地方政府把土地当作第二财政，用牺牲农民土地的办法来支持政府的开支，截留、挪用、拖欠补偿费等现象十分严重。其次，征地程序缺乏透明度，征地方式简单粗暴。按照《土地管理法》规定，征地工作要有公告程序，给予农民知情权和参与权。但不少地方征用土地不能做到公开透明，不注意听取农民的意见，不做深入细致的工作，只强调征地具有强制性，方式简单粗暴。第三，征地补偿安置补助费的分配缺乏具体细则，造成各地对征地安置补偿费分配比较混乱。比如在分配比例上不明确，有的全额到户、有的部分留村，留村的比例又各有不同；另外在发放时间和发放对象上也很不具体，缺乏实际操作性。
三是土地补偿的配套设施滞后，安置办法单一，难以保障农民的长远生计。目前的征地补偿，多数是一次性发放安置补偿费，由被征地农民自谋职业。由于农民自身条件所限，失地后很容易陷入失地又失业的困境。加之社会保障体系不完善，农民失地没有相应的社会保障措施，进城后，也难以享受城里人的低保政策。
二、建立土地补偿机制需把握的原则
㈠坚持以市场机制为指导，是完善失地农民利益补偿机制的支撑点。失地农民是在市场经济条件下优化土地资源配置的必然结果，土地是一种特殊的不可再生资源，因而对土地的征用和补偿理应由市场来进行，现行的对农村集体土地征用与补偿，仍是计划经济条件下的配给制。土地被政府等征地主体以较低价格拿走，土地的市场价值和财富观没有得到充分体现。在城市化进程中，土地随着市场价值的提升应成为农民的一大财富。在很多国家，法律给予被征地者的补偿已超过土地的市场价值，这既有利于保证被征地者原有的生活水准不至于降低，也有利于土地资源的优化配置。
㈡坚持共同富裕的原则，是完善失地农民补偿机制的出发点。实现共同富裕是社会主义的根本目标，这决定了我们应该让失地农民分享工业化、城市化带来的效益。长期以来，我国农民在提供廉价劳动力、低价农产品、低偿土地等方面为工业化、城市化的快速推进作出了的巨大贡献，却没有享受到工业化、城市化所带来的好处，相反，在工业化不断发展、城市化向前推进的情况下，城乡二元结构问题更加突出。目前，我国正处于实现现代化的初始阶段，正是工业化、城市化加速发展的时期，虽然有越来越多的农村劳动力转移至二、三产业，进入城市就业，但是就业风险和预期收入的不确定，农村社会保障制度的不完善，使大多数农民仍然把土地作为最基本的生活保障。因此，要全面实现小康，就应该让农民尤其是城郊结合部的农民凭籍土地资本尽快富裕起来。
㈢坚持以农为本，是完善失地农民补偿机制的立足点。失地农民问题实际上暴露的是中国的土地制度问题和农民的社会地位问题。《农村土地承包法》第十二条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会发包。”长期以来，正是在这个根本性问题上被无意或有意模糊化，将农民集体所有土地曲解为政府所有、国家所有。这种土地产权的模糊和错位，是农民土地权益容易遭到侵犯的重要原因。只有尊重农民，公平看待农民，以农为本，确立农民是土地使用权和所有权的主体，承认农民土地承包经营权的财产性质，才能在建立失地农民补偿机制的每一环节中保障失地农民的权益。
三、建构完善的失地农民利益补偿机制
㈠建构合理的征地补偿和利益分享机制。合理的征地补偿和利益分享机制就是寻找政府、征用地主体、失地农民三者间的最佳利益联结。首先，应在充分考虑农村经济发展和农民收入增长的基础上，以农民征地补偿费全部进入社保测算后能领到城市最低生活保障金作为参照系，将现行补偿标准提高。其次，坚持市场化方向，根据城市发展总体规划，按地段、地类等将城市土地划分成若干个区片，每一区片确定一个相对合理的基准地价，实行统一的补偿标准。第三，兼顾国家、市场征占主体和农民利益，对各类项目用地，采取分类征占补偿办法，切实保障农民作为市场主体一方的权益。鉴于集体经济组织承担着许多公共性社会经济职能，因此在征地过程中，可划出或置换部分土地、资产，由集体经济组织严格按照城市规划要求，兴办二、三产业，发展集体经济，解决失地农民的就业和生活问题，为推动农村社区向城市社区转变创造条件。第四，进一步创新土地利用制度。根据现行的有关法规，农业用地转变为建设用地，必须由政府征用转变为国有土地后再出让使用权。这一在传统计划经济体制下形成的征地制度，显然与目前的社会主义市场经济体制不相适应。如果所有建设用地全部采取征用方式转变为国家所有，也就意味着要由政府承担全部失地农民的生活保障，其复杂性以及带来的后果难以估量。因此，凡涉及公益性的公共设施建设和公用事业用地由国家采用征地形式外，其余经营性建设用地可采用集体土地流转的形式供地，由土地所有者——农村集体经济组织与使用土地的公司、企业、房地产经营者直接交易。让农民带着土地的权利参与工业化，保障土地非农化后农民对土地级差收益的分享，这是尊重和保护农民土地财产权利的最重要体现，是对农民根本利益的最大保护。土地国家征用的范围缩小后，政府可以通过征收土地使用税的办法调控土地的利用，并增加财政收入。
㈡建构失地农民社会保障体系。对于日益增多的失地农民，政府的目标不仅仅要停留在基本经济利益补偿和生活保障上，而是保障其实现小康。为此，必须采取多种形式，建立失地农民的就业与社会保障体系。⒈建立失地农民基本生活保障基金制度。基金的保障对象应是失地农民中基本生活无保障的人员；基金来源主要由申请加入基本生活保障的失地农民的全部安置补助费、现行各级政府部门的土地税费等组成。⒉建立基本医疗、养老保障制度。按照国家、集体、个人及市场征地主体“四个一点”的思路，规范和明确各类征地主体无论是进行何种用途的土地征用，均应在土地收益中留出一块作为农民失地后的社会保障资金，并专户储存、专门机构管理；引导农民在土地补偿中拿出部分资金，购买基本医疗和养老保险，有条件的集体经济组织出资补贴。⒊农民转市民。将失去全部土地的农民转变为城市居民，享受城市居民同等待遇，包括养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障、再就业优惠政策等。⒋建立教育培训保障机制。对进城入镇失地农民的教育培训保障，一是失地农民的子女入学应与城市居民的子女一视同仁，享受国家九年制义务教育所赋予的所有权利。二是加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，提高失地农民再就业能力，建立健全以职业技术教育为主的、多层面的县乡(镇)村三级农民职业技能培训网络体系。三是把失地农民的培训工作纳入城市下岗人员再就业培训体系，对失地农民进行现代市场经济知识和再就业技能培训。
㈢建构保护失地农民利益的法律体系。尽快修订《土地管理法》及有关法律中关于征地制度的规定，制定详细且有可操作性的征地规章，规范各级政府的行为，约束公共权力，完善土地征用补偿机制，提高征地补偿标准，严格监管征地补偿费的发放和使用，保证农民该得的补偿及时足额到位。同时，不断完善安置办法，提高失地农民的就业率，建立稳妥的社会保障体系。
