居委会组织法大家谈（下）

居委会应该承担什么样的职责和任务？

目前阶段，大量政府工作还要靠居委会完成

符正成(北京市东城区民政局副局长)

中国城市基层管理，现正处在一个十字街头，到底前面往哪儿发展？居委会面临的任务是什么？目前的现状怎么样？过去一个居委会是100到700户，设7个居委会成员。这样，一个居委会成员，对应100户左右居民。现在，根据社区建设的要求进行调整，一个社区大概1000到3000户，如果按照100户配备一名工作人员的话，3000户就得有30个工作人员，才能够完成原来的任务。比如我们东城区以前有400多个居委会，1700多居委会干部，现在调整成137个社区之后，反而只有1200人，少了500人。

但另一方面，居委会面临的任务增多了。如养老问题，人事部、劳动部现在都发文，所有人员退休之后，都纳入社会化管理，实际上，最后都纳入到居住区域来进行管理。一个社区3000户或者2000户，现在15％是60岁以上的老人，如果按5000人计算，就有750个老人要纳入社会化管理。再比如低保问题。过去东城区全区600多位三无老人由政府供养，无收入、无子女、无劳动力，很好认定。平均到400个居委会里头，一个居委会才管一至两位。现在实行最低生活保障线，我们东城全区有17000个吃低保的，平均到137个社区，一个社区100多人，工作量增加了30倍。

一共有30多个“衙门”、50多项政府工作都要进社区。居委会整天就忙于这些工作，开会、统计、报表，围着政府转，群众自治的功能受到了明显的削弱。居委会作为政府联系居民群众的纽带和桥梁，整天跟着政府忙活，没有时间和空间，也没有那么多经费和人员，去和居民建立广泛的联系。而中国城市管理的特色，就是通过居委会这个桥梁和纽带来发挥作用，使咱们党和政府的根基特别深。可是现在这个基石的桥梁、纽带作用受到了严重影响。如果再这么发展下去，是很危险的。

现在，全国很多地方都搞议行分设，在居委会增设一些协管员，都是为了解决居委会的负担重问题。

从历史来看，居委会从刚解放到文化大革命一直是作为一个政治组织来协助政府工作，完全是根据中国社会发展、党和政府的要求来确定它的性质、职责和任务的。现在，政府体制改革，大量的社会管理、公共服务任务，都从政府剥离出来了，又没有培育起一个第三部门来从事这些工作。这些任务让谁干呢？目前阶段，要靠加强社区建设，要靠居委会。所以现在要规定居委会的性质、职能和任务，只能根据现阶段的实际情况。只有到人均1000美元到3000美元的发展进程基本完成了之后，你才能够说应该怎么做。而目前这个阶段，要有一个可供操作的居委会的管理办法。

所以，我觉得城市居委会组织法要明确三个很重要的功能。第一个是自治功能，就是行政权力怎么从中央一直到街道办事处，最后从街道办事处到了社区这个层面之后变成为一种自我管理，也就是说，社会管理的职能怎么通过自治来体现。我理解的自治就是自我管理、自我教育、自我服务，在宪法的范围内，更好地完成法律赋予我们的职责。第二个功能就是要协助政府开展各种社会管理工作。第三个是公共服务、社区服务功能。明确了居委会这三个功能之后，职责和任务就好确定了。

居委会如果不承担政府工作，就会边缘化

温庆云（北京市民政局社区工作处处长）

修改居委会组织法，一定要从社区的功能入手来考察。应该重新审视社区到底有什么样的功能。我们现在考虑它的职能、任务，还是基于政府的东西多一些。在北京市的城市总体规划修编过程中，我们发掘了16个功能，其中包括一些休闲的功能。只有在充分挖掘了社区功能，充分发挥了社区的作用后，才能谈得上充分实现自治。现在对社区功能的探讨实际上还是比较薄弱的，我建议在讨论居委会职能、任务的时候，在定性的时候，要充分考虑社区功能的发挥。譬如说建立小康社区，小康社区到底有什么功能呢？只有把功能问题考虑进去，这个居委会组织法，才可能会有长久的生命力。

社区服务才是居委会的首要任务唐钧(中国社会科学院社会学所副研究员)

居民委员会跟村民委员会的性质看起来好像是一样的，其实差别是非常大的。村民委员会既管生产又管生活，这样就形成了农村的一种权威。但是居民委员会不同，因为城市居民的生活方式和生产方式与农村不一样。我这里讲的其实是一个非常简单的问题，就是说，居民委员会首要的任务，要去考虑怎么为自己所在的社区的居民服务，再往大讲，你怎么去代表这个社区的居民的利益。如果说，你不在这个方面去下工夫的话，那居民为什么要参加你的社区活动，要关心你这个居民委员会？因为他的生产、他的收入、他生活当中的绝大部分与你无关。所以，居民委员会建设，要形成它本身的东西，就在于它的服务。如果你不提供服务、不能够代表你这个社区居民的利益，那么其他的都是一种形式上、表面上的东西。

中国社会结构的转变，在城市当中，就是要想办法把以单位为基础的社会架构转变成以社区为基础的社会架构。那么，也就是说，两条线，企业或者单位以管生产为主要责任，社区主要对城市居民的生活方面进行管理。但是，从一个单位化的城市到一个社会化的城市，也就是一个社区化的城市，转变怎么实现呢？是不是由政府下一个命令：现在生产都归企业管，生活都归社区管，这样就改过来呢？其实没有这么简单。

从上个世纪90年代后半期以来，我们经济社会的发展，使很多人实际上已经成为一个社区人，跟单位逐渐失去了关系。比如下岗失业者，还有退休人员。尽管他们对单位有深厚的感情，希望单位能管他们，但实际上这两个社会群体已经在由社区承接。但是看看我们的社区服务是什么状况呢？以前我们的社区服务是一种比较泛化的服务，对所有人的服务，但是最后落实的还是民政对象，变成了很小的一部分人。几年前，我们在上海和北京做社区服务调查，大概几百户居民，对“你知道社区服务吗”、“你知道社区服务中心在哪儿吗”这样非常简单的问题，只有

10～20％的人回答知道。虽然我们已经讲了十几年的社区服务，但社区服务是不是真正的深入人心，还需要划上一个问号。从社区服务走向社区建设以后，我们把那么大的精力投入到选举，投入到一些相对中观的东西，而在具体的服务方面，我感觉有点削弱。

应该赋予居委会监督政府、维护居民合法权益的权力和义务

马仲良(北京市社科联研究员)

我们应该考虑居民到底要一个什么法？现在出了很多案子，如拆迁，就是没有保证居民的民主权利。如果我们还不再在这方面给予更多的法律保护，将来还有好多的问题。我觉得，这个法修改以后的历史地位，就是从法律上保证居民的自治权利。譬如，应该赋予它监督政府的权利，应该赋予它维护居民享有各种法律赋予的权利。居委会要维护老百姓权利的义务，如果政府部门、政府官员侵害了居民权益，居委会就要站在老百姓那边，站在法律那边。我认为，这个法，应该赋予居委会这样一个法律地位。它的意义是很重要的。如果我们从法律上保障了居委会的自治组织地位，这个法的历史地位也就立住了。

关于“社区”概念、规模和范围

立法过程应该引入“社区”理念

韩全永(民政部基层政权和社区建设司调研员)

关于是否引入“社区”概念的分歧是比较大的。我认为不只是引入“社区”概念，而是立法过程中要引入“社区”理念。首先我想先从现行法律存在的问题谈起。现在，设置居委会的方法因循的是“按户分设”的原则，这种方法不尽科学合理，建议按社区设置居民自治组织。“按户分设”的传统最早可以追溯到黄帝时期，传说从黄帝的时候起就有了每“井”八户、按户分设的做法。春秋战国时期，也多是以户为单位划分里、闾，少有按区域划分的。自秦始皇以来，官府的最基层一般是县，县以下都属于“按户分设”的自治单位。无论是后来的坊闾，还是保甲，基本上都是如此，并一直延续到清朝乃至民国。“按户分设”体现的是一种“编户齐民”的封建理念和“控制性管理”的传统，它和民主参与的社区治理精神是相背的。建国以后，杭州市人民政府在1949年12月率先废除保甲制度，建立城市居委会，开宗明义地倡导“人民民主管理城市”的理念，为城市居民自治立法开了一个好头。但是，它在组织结构上仍然沿袭了“按户分设”的方法。现行法律虽然增加了“居住地”等区域因素的表述，但是“居住地”的概念弹性很大。它一般被理解为人口户籍所在的街道（派出所），也有理解为所在“城区”或所在“城市”。这样，居委会主任既可以是本社区的，也可以来自其他社区或其他街道，甚至是其他城区。这种情况实际上很多地方都有，虽然不符合立法精神，却不能依据“上位法”予以纠正。宪法和法律的立法精神都是“民主自治”。如果引入“社区”概念，就可以避免这些问题。一是因为只有“本社区居民”（而不是“本居住地居民”）才有选举权和被选举权，这样就从法律上杜绝了长官意志“空投”居委会主任或委员，把“自治”变成“他治”的可能。二是引入“社区”理念后，居民自治的范围将由难以掌握的“居民户”变为确定的地理区域，界限清晰，职责明确，有利于培养居民的社区意识及认同感、归属感；有利于社区组织发动居民参与本社区的发展规划，扩大民主参与，促进社区融合。三是“社区”概念在社会学中具有“完整地域小社会”的含义，引入“社区”理念，有利于政府以“地理区位”为单位，结合“人口指标”配套公共设施，科学合理地整合社区资源。四是社区治理，体现的是直接民主和广泛参与的理念。联合国文献强调“参与的治理”是“善治”的主要特征。如果以“社区”划分“选区”，将有利于城市基层民主政治建设。近两年，就有一些城区开展了以“社区”为单位推选部分人大代表的实验。引入“社区”理念，按社区设置居民自治组织，对社区管理体制的形成和我国城市社会主义民主政治建设将有着深远的意义。

居委会的行政化色彩之所以严重，跟街道的设置有关

吴刚(北京行政学院副教授)

我觉得，应该调整街道办事处的体制和区划。我们居委会的行政化色彩之所以严重，跟街道设置有关。韩国汉城市1000万人口，设522个派出机构，负责居民工作，就是我们的街道办事处，但它只有十多个人。我们北京市是124个街道办事处，每个办事处三五十人甚至将近200人。我觉得，可以参考韩国模式，将北京市的街道办事处增加到300—400个，但每个街道办事处的规模缩小到不超过30人。让老百姓一走到街上就能看到街道办事处在哪儿，方便行政服务。

可以从精简机构、减少管理层次的角度来考虑居委会的职能和任务

黄茹(民政部区划地名司处长）

社区居委会的职能、任务，比之过去的居委会，有了很大的变化，他们承担了很多的政府职能部门所派出的工作。那么，这样我就联想到，居委会的上一级，它的任务是哪里来的呢？街道办事处是市、区政府的办事机构，但很多任务最后往往都落在了社区居委会的头上。

结合当前政府职能的转变，是不是可以从减少管理层次、精简职能部门、减少人员编制、提高办事效率这样一个角度出发，来进行整个行政管理层次的探讨。这样，对社区居委会的定位是一个重要的参考。比方说，关于居委会的职能和任务，不是从过去的居委会简单演变到现在的社区居委会，而是要从它跟上一级政府部门的关系以及其他机构的关系来看这个社区居委会的位置。

这样，我想无论是前瞻性也好，稳定性也好，可能都会有一定的作用。因为我们整个社会在转型，整个政府职能在变化，我们要看到可能不久的将来会出现的一些变化。如果管理层次发生变化的话，你这个社区居委会职能要不要发生变化？我最近在考虑一个问题。如果一个市辖区人口在50万—30万左右的话，让它管理十来个社区，这个管理程度，它是可以承受的。

那么，这样做的前提是什么呢？这要求市辖区的范围是适度的，不能太大，也不能太小。现在我们的市辖区，有的100多万人口，有的才1万多人。我们在调整市辖区规模的基础之上，再来合理化调整社区规划。这样下来，我想跟我们整个国家的机构体制改革步伐是一致的。

社区最重要的是认同

唐钧(中国社会科学院社会学所副研究员)

我认为行政区划规模大和小的问题，不是社区的首要问题。从我们社会学的意义上来讲，社区最重要的一点是认同。如果社区的规模，老是在不停地变化的话，四五年改一次，那么这种社区认同永远也不会形成，这个对社区来讲，是一个非常致命的东西。

以“户”为基本单元的基层组织形式不能抛弃

王秀琴(北京市民政局基层政权处副处长）

居委会组织法实施14年来，我个人感觉，是一部非常好的法律，非常具有先进性。我们作为具体做居委会建设工作的，在这14年的实施过程当中，对这部法律的很多内容并没有完全的贯彻落实。我认为，这是我们这部法律的先进性与我们现实不符合的原因之一。

现在我们修改这部法律，一定要考虑它的时效性。如果它的前瞻性是20年，那么我们将来20年的社会体制框架是什么样的？我们这部法律应该关注这个问题。刚才有人说了，从井田到保甲，几千年的发展过程，都是以“户”为基本单元的这样一个基层组织形式，为什么会有这么强的生命力？因为有它的特点，适合了这种民族特性。这是我们的精华，不能完全抛弃。

关于居委会的工作方式

居委会工作应该是一种社会工作

唐钧(中国社会科学院社会学所副研究员）

我们这么大一个国家，这么大一个社会，中央很多新的思想、新的精神、新的方针政策，需要贯彻下去。作为行政部门，基本上都是采用发文件、开会这样的行政工作方法如实地把上级的精神贯彻下去。但是到了街道这个层次，尤其是居委会这一块，应该是不一样的。街道已经不完全是行政机关，它可能同时兼有行政工作和社会工作，而作为居委会，最主要的应该是社会工作的行为方式。

街道和居委会，面对的是一个一个活生生的人，要把上面的政策落实了，就必须针对一个一个不同素质、非常复杂的个体来做工作。所以，就必须采取与上面不一样的工作方法。

从修改城市居委会组织法的角度，我觉得，就应该给居委会真正的更大的自主权利。也就是说，要根据本社区的需要，针对本社区的对象，以社会工作的方法，来做好工作。而不能以开会、发文件这样的行政手段来开展工作。

虽然我们现在并不认为居委会是整个行政贯彻系统的组成部分，并不认为它做的是行政工作，但在实际工作中，可能在很大程度上又给了它很多必须贯彻的行政任务。

同时，我觉得在对居委会的考评上，也不能够用一个简单的方式，比如量化的方式。你也可以量化，但是必须要考虑各个居委会不同的特点。如果在全市或者全区用一个量化的标准搞一刀切，不考虑具体情况，效果可能会适得其反。这种量化，看起来好像很科学，其实在国际上这种方式被叫做“管理主义”，从90年代中后期以来，受到了很多的批评。所谓“管理主义”，就是你用这种数量的方式去对下属施加压力，你得到的东西可能就是虚假的。你用数字来压我，我也用数字来对付你，结果大家都满足于数字，不顾实际需求。

建立现代居委会，就要建立现代的组织结构体系

温庆云(北京市民政局社区工作处处长）

我觉得建立现代居委会，就要建立现代的组织结构体系。我们过去居委会的组织体系是基于50年代那种历史条件下产生的。它和我们现代的社区、企业组织、社会组织的结构是不一样的。现在经过这么长的一个历史发展阶段，应该按照现代的社区结构来建设居委会。

一直以来，我们居委会下设几大委员会，通过委员会的体制来发动群众、组织群众，过去它是有效果的。但到了市场经济条件下，这种委员会的组织结构，实际上已经没有发挥到原有的作用了。因此，委员会的体制，可以考虑适当变化。

我觉得，现代社区组织结构，上面应该有社区代表会议这样一个决策层面，到居委会这一层，我个人认为，还是应该合一的。而且，它必须要承接政府的一些社会管理和公共服务事项。

我们现在在管理体制改革过程中，街道层面的工作方式是不同于政府委办局的，它要把委办局的很多社会管理和经济服务的事项社会化，采取一种社会化的方式来落实多项具体工作。

那么在社区层面应该怎么弄呢？和平里街道最近尝试设立社区公共服务社这么一个机构，主要是由居委会带领这个机构来完成政府交给的任务，完成居民各种各样的服务需求。如果社区居委会没有一个很好的执行能力是不行的。应该有一套组织体系，有一个强有力的执行机构，来完成政府和居民的种种事务。所以这个社区公共服务社的组织结构应该是很丰富的。

同时，法律中还应该有一些现代的社会管理的基本制度。比如说义工制度、会员制度等等。居民参加社区的一些活动，就可以依据法律来定位他的权利和义务，这样就把居民组织起来，形成一个社区参与的机制，形成一个社区的共同利益。

从政府对社区的关系来说，政府支持社区居委会的工作，但具体到社区服务这一块，到底有什么政策，有什么项目，有多少资金的支持，不知道。现在我们要把它理清楚。对社区居委会承担的这些任务，可以进行项目管理。政府给你这个项目，你把它做好。这样，就是一个比较现代化的组织结构。

我们想要一部什么样的法律?

希望有一些明确规定，有一些实施细则

王景芝（北京市东城区和平里街道办事处副主任）

作为一名街道工作者，我们感觉，从社区建设深入以来，街居工作发生了很大的变化。根据这些变化，我们感觉居委会组织法确实必须修改了，已经不太适应实际工作了。在改的过程当中，我们作为基层工作者有几个考虑。首先是党对社区的领导作用，在法律中一定要体现。同时，关于基层政权建设，绝对不能削弱，只能加强。这个也应该在组织法里体现出来。

作为基层工作人员，我们希望法律能够规定得细一点。但是，有一个说法：三个向左转等于一个向右转，如果变化太快了，今天这么规定，明天那么规定，就等于原地打转。所以，到底粗到什么程度，细到什么程度，要认真处理好。

再有，就是法人资格问题，在我们实行的过程当中碰到了很多难题。居委会要行使一定的权力，要有一定的财政保障机制，但在实际工作当中做不了，因为它没有这个资格。但是取得这个资格以后会怎么样？这是我们盼望的又是害怕的一个问题。

还有，就是居委会专职工作者的职业身份问题，在社会上没有定位，我们自己也不很明确。从2000年到2003年，我们招了两批社区工作者，出现很大矛盾，他们待遇不同，称呼也不同。在实际工作中，出现了同工不同酬的现象。

我觉得，像物业公司、业主委员会这一块，它永远替代不了社区居委会，因为它代表的是一部分人的一部分利益。需要协助政府办理的工作，它不会承担。因为它没拿这个钱，没有这个责任和义务，你也不给它这个权利。它跟其他的社区组织身份一样，代替不了基层政权建设。

从社区具体工作来说，第一，希望法律能给我们一个明文规定。包括我们的选举过程、日常工作，都以这个为法律依据，居委会干部也要知法守法。第二，法律出台后，希望有一些细则。这个法肯定不可能完全针对各方面的权利和义务，就像一个大纲，各个省市要有自己的细则。这样我们在基层执行起来可能更容易规范一些，可靠性更强一点。

社区服务应该在法律中有一席之地

宋国华(北京市东城区和平里六区居委会主任)

我是和平里六区居委会主任，2001年从部队回来转到这个岗位上。4年来，我在这个岗位上，确实感觉到社区居委会的工作发展很快。这种发展和改革到今天，应该在这部组织法中有更深的体现。我们作为基层工作者，希望在这次法律修改当中，尤其要充实一些关于社区服务方面的法规。

比如现行法律规定，居委会负责“办理本地区居民的公共事务和公益事业”，我觉得，重要的内容就是社区服务。这两年政府体制改革之后，很多原本由政府承担的工作，现在都交给社区办了。在我们社区，1000多户，4000多人，只有15个干部，我们每个人都是身兼数职。

谈到社区服务这一块，我觉得，现在咱们国家每年拿出几十个亿投入城市低保，但是对社区服务的经费投入，好像很少。而社区服务这一块，它也包含了包括低保在内的社会保障工作。我觉得，社区服务应该有一个法律机制，法律当中应该有社区服务一席之地。

三年的任期有些短，工作的待遇有些低

宋国华

关于居委会的任期。现在规定一届三年，每三年要进行一次换届选举，我觉得时间比较短。为什么呢？我们有一句话叫一年学，二年干，三年换。第一年组织培训，深入学习，了解社区工作；第二年可以扎扎实实干工作；到第三年，又该忙活换届的事了。很多有能力的同志，希望踏踏实实地干点工作，但一届就3年，时间太短了。能不能增加到4年、5年，可以给他们一个宽松的环境。

关于居委会工作的待遇。我觉得，既然从事这个社区工作，就要有一个使命感、事业心，像老同志说的，把这个工作当成事业来干。但是，确实走了很多年纪轻、能力强、有魄力、有思想的好同志。为什么走？其实就是给人的感觉是付出很多，收获却很少。法律应不应该对这个问题有一个表达？现在社区工作发展这么快，它需要理念，需要方法，需要不同的人才。我们也有大专院校培养社区工作人才，但是毕业了都改行了，一方面是人才的浪费，一方面是社区不能够吸引需要的人才。

关于社区单位和社区居委会的关系。现在很多单位已经纳入到社区管理之中，这在北京市开城管会议可以体现出来。但是，你将它纳入社区居委会管理，你给了居委会管理的权限没有？只是让居委会去做，我们怎么做呢？没有具体的规定，也没有合法的权力。你只能说给人家听一听，有时候是很无奈的，我们也想把工作做好，但没有法律保障，太难了。

再一个，关于和物业管理之间的关系。现在有的物业机构能支持你的工作，但是也有些人不理你，你管你的，他干他的。是不是在法律上，应当考虑这些问题？

总的一句话，这次修改居委会组织法，对于我们从事社区工作的同志来讲，太重要了。我们深切盼望这次修改，能给我们一个开展工作的法律保障。

具体问题要靠各地的实施细则来补充

王振乾(全国人大内务司法委员会处长）

今天在座的专家和实际工作者，提出了很多很好的意见。谢谢你们。作为个人来讲，我是一个具体工作人员，但我会把这些意见带回去，把大家的意见集中起来，将来我们修改这部法律的时候，会尽可能地吸收大家的意见。

刚才大家都谈到这部法律是粗一点还是细一点的问题，根据我的工作体会，每制订一部法律，执行机关都愿意制订得具体一点，操作性强一点。但是，我们在制定法律的过程当中，会遇到很多困难。因为各地的情况千差万别，所以很难制订一部面面俱到、让大家操作起来很方便的法律。我们在立法过程中，也总是在想，这个法律能不能操作性强一些，执行起来更容易一些。要解决这个问题，会有一些法律解释，主要依靠各地制定实施细则的办法来补充。譬如，刚才我们的居委会主任和书记提出的干部待遇问题，办公条件问题，等等，恐怕都得由实施细则来规定。