交易成本视角下政府干预高等学校的边界

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摘要：“重启教育改革”是教育理论界和实践界的前沿课题，而在理论或实践中，政府干预高等学校的边界模糊。政府干预高等学校的边界一直是公众对中国高等教育关注的焦点。追逐交易成本最小化的效率机制-决定了政府干预高等学校的不同形式和行为的选择。因而，交易成本理论为政府干预高等学校的边界研究提供了新的视角。本文从交易成本的视角，从高等学校人才培养、科学研究以及社会服务三项功能出发，分别分析高等学校教育资源的交易、资产专用性，具体剖析高等学校的交易、及其与之匹配的治理模式，进而阐释政府干预高等学校的边界问题，以确保高等学校三项基本职能的实现。

关键词：交易成本；资产专用性；政府干预高等学校；边界

一、问题的提出

政府干预高等学校的边界一直是公众对中国高等教育关注的焦点，“重启教育改革”是教育理论界和实践界的前沿课题（张乐天，2013；王建华，2014；张应强，2014）。国家虽然在政策上明确了政府和高等学校的边界，例如，从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布开始，我国逐步推行中央政府向地方政府分权、政府向高等学校放权的教育体制改革；1999年1月《高等教育法》确定了高等学校七项办学自主权，涉及招生、学科设置、教学、科研、文化交流与合作、人事、经费使用等方面，政府逐渐缩小自身权限，逐步扩大高等学校办学自主权。但是在现实实践中，政府干预高等学校的边界一直存在混淆的问题。教育行政部门忽视合法性与合理性原则，以致法制、科学、道德方面规范有待提高（李园园，2014），法制边界、专业边界及价值边界模糊（龙耀，2011），行政权力对学术权力的支撑与服务机制有待改善（劉广明，2012）。关于政府干预高等学校的边界研究，较多采用历史、案例、归纳的方法，一直没有找到合适工具对政府干预高等学校的边界的合理性具体分析和界定。

政府和高等学校都是具有特定结构、正式的社会组织。这两类组织具有不同的特性，在管理和运作上有着不同的机制（彭未名，赵敏，杜建华，李文章，2013）。无论分权还是集权，政府的组织结构是典型的科层结构，强调上行下效和效益。而高等学校是传承和创造知识、培养高级人才的社会组织，兼有学术组织和行政组织特性，处于松散结合、有组织的无序状态。在不同的社会状态下政府的功能有所不同（密尔，1982）。政府在干预高等学校时，往往从其组织自身特点出发，而非从高等学校组织特性考虑。因而政府干预高等学校需要明确边界。

政府自身具有自主性，在干预高等学校治理时，需要考虑效率问题。高等学校治理结构的选择随交易成本不同而发生变化。当政府通过干预高等学校的治理实现某种交易成本过高时，政府干预高等学校治理会收缩边界，用市场形式完成这种交易；反之，当市场形式完成该交易成本过高时，政府干预高等学校的治理会扩展边界，将这种交易活动内在化。追逐交易成本最小化的效率机制，决定了政府干预高等学校治理的不同形式和行为的选择，决定着政府干预高等学校治理结构的边界设置。政府干预高等学校治理结构的边界形成的效率机制确定了政府干预高等学校治理的组织形式、工作效率以及政府干预高等学校治理的发展速度，以适应日益变化的外部环境。因而，交易成本理论为政府的教育行政权力的边界研究提供了一个新的视角。

二、交易成本理论

科斯在对企业性质的研究中形成交易的理论思想，从资源配置效率角度认识交易本身的内涵（科斯，1998），即选择交易作为分析单位，强调交易关系作为法律上所有权转让的制度上的意义，提出交易费用的概念，分清企业内部的和通过市场进行资源配置，对比在企业内部组织交易的费用和通过市场进行交易的费用。在企业之外，价格变动决定生产，这通过一系列市场交易协调，而在企业之内，市场交易被取消，伴随交易的市场结构被企业家替代，企业家指挥生产（科斯，1937）。交易稀缺、可以计量，因而交易的成本和收益相应地可以计量和比较。

威廉姆森从交易的维度分析了交易的特性，进一步细化和一般化“交易”，从而交易的经济分析具有可操作性。“交易之发生，源于某种物品或服务从一种技术向另一种技术边界的转移。此时，一个行为阶段结束，另一个行为阶段开始。”一项活动在一个活动过程向下一个活动过程转移，即由上一个阶段向下一阶段移交，这一过程就是交易。交易由维度限定，交易相异的主要维度是资产专用性、不确定性程度以及交易频率。其中，资产专用性最为重要。根据专用性程度，资产可以分为三类：通用资产、专用性资产以及介于二者之间的混合型资产。专用性资产是为支持某项特殊交易而进行的耐久性投资，一旦形成很难转移到其他用途上。如果过早中止，所投入的资产可能无法补偿。资产专用性实际测量某一资产对交易的依赖性，资产专用性越强，越需要交易双方建立一种稳定、持久地契约关系，主要有三类：一是资产本身的专用性：二是资产地理区位的专用性：三是人力资本专用性。

一般认为，在交易过程中，交易双方既要面临来自环境或市场的不确定性，又要面临来自交易双方行为的不确定性。环境或市场的不确定性指市场未来状况的不确定性，而策略性地隐瞒、掩盖或扭曲信息等机会主义行为也引起不确定性。在不同的交易中，不确定性产生的作用和约束交易的程度不同，往往不确定性对一次性交易的影响相对较小，而对长期交易的影响较大。交易不确定性的存在，致使交易决策必须具有适应性、连续性，必须具有弱化这种不确定性的相应规制结构。

交易频率在时间的连续性上表现了交易的状况，可以分为一次、数次、以及经常三类，影响交易的成本和收益，对组织制度的选择具有重要影响。交易频率越高，交易的规制结构的费用越能得到补偿。资产专用性、不确定性程度以及交易频率独立或组合影响交易行为。在不同的交易维度下，具有不同形式的契约行为和规制结构。

如根据交易频率不同，将交易分为偶然交易与经常性交易，而根据资产专用性不同，将交易可分为非专用性交易、中等专用性交易、以及高度专用性交易，同时根据交易的频率和资产专用性的分类进行组合，可以形成偶然的非专用性交易、经常的非专用性交易、偶然的中等专用性交易、经常的中等专用性交易、偶然的高度专用性交易、以及经常的高度专用性交易。

交易的治理方式取决于三个因素：不确定性、交易频率和资产专用性程度。若排除不确定性，治理结构的选择取决于资产专用性程度和交易频率。治理结构可划分为四类：第一，市场治理，它进行标准的市场交易；第二，多方治理，通过签订合同和引入中介，比如会计审核、法律顾问等，保证完成交易；第三，双方治理，无需第三方介入，交易双方通过签订长期交易合同维持交易：第四，统一治理，在一个统一的组织中按照事先的计划安排交易活动。治理结构需与交易相匹配，这四种治理都有存在的必要性，不能说哪种结构更合理。如用简单的治理结构解决复杂的交易问题会把事情弄乱，而用复杂的治理结构解决简单的交易问题会提高成本：交易的属性不同，治理结构（即组织成本与组织的权能）相应不同。不同的交易需不同的治理结构与之相匹配。如表1：

不涉及资产专用性时，不论资产交易频率高低，市场上有许多供货商或需求者，供需双方无需与任何人签订合同便可轻易交易，因而可以标准的市场治理结构完成该交易。当交易中等程度专用性的资产时，资产一旦投入便难于改变用途，以某种相对固定的合同约束双方的行为，引入中介确保合同的执行，偶然的交易可以三方治理的结构完成：但是对于经常的交易，双方彼此了解，无需第三方介入，双方治理便可完成交易。专用性强的资产，用途单一，资产的沉没性越大，交易中的任何波动或不确定性对双方损失重大，宜采用统一治理的方式。

交易成本可定义为“获得准确的市场信息所需要付出的费用以及谈判和经常性契约的费用”（科斯，1960）。交易成本是谈判、签约、以及履行合同的费用。为了将“交易成本”定义为可操作的层次，威廉姆森将影响或决定交易成本的因素归纳、区分为不同性质的两类：第一类为交易因素，即资产专用性、不确定性、以及潜在交易对手的数量和交易发生的频率，这些主要涉及有关市场的环境和交易的技术结构所含有的特点：第二类是人的因素，即有限理性和机会主义倾向。这两类因素会产生或增加交易费用。在有限理性、机会主义行为、未来不确定性、以及交易的小数目条件这四种基本因素综合作用下，市场作为一种交易管理机制会因交易成本过高而失效。交易成本包括度量、界定和保证产权（提供交易条件）的费用、发现交易对象和交易价格的费用、讨价还价的费用、订立交易合约的费用、执行交易的费用、监督违约行为并对之制裁的费用、维护交易秩序的费用。

在指出交易的特性后，交易成本经济学从交易成本最小化方面探讨可能采用的治理结构。在简化形成的假设基础上，建立交易与治理结构的匹配，并进行实证分析。其目的在于探讨企业与市场之间的关系、企业产生和变化的根本原因、企业和市场作为一种管理机制的局限性和互补性。交易成本理论认为，市场和企业相互替代、不是相同的交易机制；企业取代市场实现交易有可能减少交易的成本：市场交易成本的存在决定了企业的存在：企业在“内化”市场交易的同时产生额外管理费用，当管理费用的增加与交易成本节省的数量相等时，企业的边界趋于平衡；交易成本的存在及企业节省交易成本的努力是资本主义企业结构演变的唯一动力。

相对于其他方法，交易成本理论更注重微观分析，在行为假设时更为慎重，首次提出资产专用性并用于解释问题，更加依靠制度的比较分析。造成各交易存在成本差异的关键是交易的频率、不确定性、以及资产专用性，市场、混合型组织、私有机构、公有机构这些一般治理模式由一系列属性所界定，每一模式都表现为成本、竞争力上的离散的结构性差异，治理的关键属性包括激励强度、行政规制、以及适用的契约法律。

改革开放以来，考虑到高等教育具有公共产品的一些特性，在高等学校教育资源的配置上国家仍然以行政机制为主。此外，在高等学校教育资源配置市场化、产业化的呼声下，高等学校后勤等领域进行了市场化尝试。对于高等学校教育资源的配置，何时使用市场机制，何时使用行政机制，从而政府如何干预？这是一个重要的问题。从资产专用性看，市场机制与行政机制孰优孰劣，关键看不确定性、交易频率和资产专用性强弱如何。采用哪种机制并不是目的，根本目的在于减少交易成本，增加社会福利。不确定性与人的有限理性和投机性有关，需根据实际情况连续性决策，很难一一罗列所有情况并事先确定适当的策略。高等学校部分教育资源交易频率低，比如，院士、知名学者；部分教育资源交易频率高，比如，新聘任教师。一旦确定不确定性、交易频率，资产专用性决定高等学校的治理结构，从而便清楚政府干预高等学校的方式。因而，采用交易成本理论分析政府对高等学校的干预具有合理性。

三、高等学校的治理结构

政府对高等教育进行干预的合法性已经不容质疑，现代社会中高等教育如此重要，不能完全留给教授们决定（布鲁贝克，2006），同样，因为高等教育太重要了，也不能完全交给政府决定（王建华，2014）。确定政府干预高等教育的边界可以防止这个政府这只手伸的太长，确保高等教育的正常运行。

政府，作为一种非经济组织对高等教育进行干预，能够将完全市场活动外部效应内在化，减少市场交易成本，但它存在机会主义和有限理性而导致的失灵所带来的成本和干预高等教育的各项支出费用。因而政府干预可以减少市场负外部效应，合理的界定政府干预高等教育的边界可以有效降低市场交易成本。当政府干预高等教育的总成本超过市场的交易费用时，其降低外部效应的程度和效应不足以抵消自身成本的消耗时，市场配置资源有效率，应当让市场机制发挥作用，降低政府干预。相反，当市场交易活动产生的成本大于政府宏观调控的成本时，应当依靠政府组织调解高等教育，降低市场配置。关于政府干预高等教育的边界的确定，可以借助交易成本理論，从而找出政府和市场在高等教育运行中的边界。

治理是政府制定或执行规则、提供服务的能力（福山，2013）。高等教育的治理制度是在高等学校、培训机构内外各个层面控制高等教育资源配置的一系列的政策、程序和决策单位（Benjamin，et al.，1993）。这个定义包含结构控制和社会控制两个系统。政府治理高等学校即政府委托教育主管部门治理高等学校，教育主管部门行使权力并对高等学校的重大事务进行指导。

政府向高等学校提供一定的物力、人力、财力，高等学校向政府提供市场需求的合格人才、向国家提供一定的科研成果、并向社会提供服务功能。以下试图选择交易作为分析单位，引入交易的有限理性、机会主义以及资产专用性三个关键变量，从人力、财力、物力等方面，借助交易成本理论，探讨高等学校治理结构，以与相应的交易相匹配，从而为下一部分探讨政府干预高等学校奠定基础。

（一）政府一高等学校的交易及成本

政府向高等學校提供一定的物力、人力、财力，而高等学校向政府提供市场需求的合格人才、向国家提供一定的科研成果、并向社会提供服务功能。在这个过程中，政府一高等学校的交易成本可被分为协调成本以及激励成本两大类（周雪光，2003），见表2。

第一类是协调成本。不同的经济活动、不同的协调方式具有不同的协调成本。从高等学校培养人才这项功能看，政府须提供工资偿付教师、职工劳务以及委任高校领导管理高等学校的教育和教学工作。从高等学校科学研究这项功能看，政府为了有效地管理高等学校从事科学研究，需设立科研项目、设置专门的科学研究管理部门和委任领导管理高等学校的科研活动。从高等学校社会服务这项功能看，政府需设立科技开发或科技成果转化平台、偿付教师或高校职工科技开发或科技转化津贴、需设置专门的管理部门以及委任领导管理高等学校的科技开发或科技成果转化。

第二类是激励成本。提高高等学校教育资源的配置效率，关键在于形成强有力的激励机制，以约束高等学校教师或职工的“偷懒”、“搭便车”等行为，激励其不断探索和创造高深知识。为了监督政府有效地管理高等学校，往往设置专门的督导委员会，比如，国家和省级教育督导机构，督导教育管理机构对高等学校的教育管理：国家和省级科技督导机构，督导科技管理机构对高等学校的科技管理。为了激励高校领导对高等学校的管理，政府提供相应的晋升制度以及机会。因而激励成本包括督导机构、激励政策以及绩效工资。

（二）高等学校教育资源的资产专用性分析

为了使交易成本具有可操作性，引入区分交易的三个维度，即资产专用性、不确定性和交易频率。无论是物力资源、财力资源、人力资源还是无形资源，任何资源都具有资产专用性，而且存在强弱区别。资产专用性是“资产在没有价值损失的前提下能够被不同使用者用于不同投资场合的能力”。判断某一资产是否具有专用性，主要看该资产是否属于用途可变的资产，还是用途不可变的资产，只有那些用途不可变的资产才具有专用性质（威廉姆森，1985，1989）。高等学校的教育资源包括物力资源、财力资源和人力资源，分别分析资产的专用性强弱程度，分析结果如下表3：

（三）高等学校教育资源的交易频率分析

在高等学校里，有些教育资源交易频率较高，而另一些交易资源较低。对于物力资源，新校区建设、高尖精密仪器的采购交易频率较低，而学生就餐、办公室采购日用品等交易频率很高。对于人力资源，两院院士、知名学者、专家的聘任频率很低，新教师的聘任频率高，而后勤人员交易频率更高。

在高等学校，管理人员、教师、职工的机会主义往往导致行为的不确定性。一旦明确高等学校教育资源的交易频率、不确定性，教育资源的资产专用性决定管理结构。如根据交易频率不同，将交易分为偶然交易与经常性交易，而根据资产专用性不同，将交易可分为非专用性交易、中等专用性交易、以及高度专用性交易，同时根据交易的频率和资产专用性的分类进行组合，可以形成偶然的非专用性交易、经常的非专用性交易、偶然的中等专用性交易、经常的中等专用性交易、偶然的高度专用性交易、以及经常的高度专用性交易。

（四）高等学校的治理结构

高等学校的治理结构受到不确定性、交易频率、以及资产的专用性（见表2）影响。治理结构需与交易相匹配，简单的治理结构难于解决复杂的交易问题，而复杂的治理结构解决简单的交易问题成本升高。不同的交易需要与不同的治理结构相匹配。交易的属性不同，相应的治理结构也不同。

对于物质资源，高等学校的后勤资产如学生宿舍、食堂等资产专用性较低，采用市场化的治理模式：高等学校的教室等资源具有中等强度的资产专用性，根据实际情况，通过签订长期合同等方式：而高等学校中的高精尖实验设备资产专用性非常强，宜采用一体化治理模式。

与一般物质生产企业不同，物质资源在高等学校中只起辅助作用，高等学校教育资源的主体是人力资本。对于人力资本，高等学校的院士、知名教授、高校领导等资产专用性最强，宜采取统一治理模式：高等学校中的后勤人员（例如宿舍管理员）资产专用性较弱，宜采取市场化的治理模式：而高等学校的中层行政管理人员，资产专用性位于前二者之间，可以采取双方治理或三方治理的方式。

引入资产专用性，根据有限理性、投机行为状况，以人力资源为例，分如下四种情形，讨论高等学校的治理结构，详见表4。为了使得交易成本最小化，相应的解决办法不一样（周雪光，2003：郭训华，2009）。

第一种情形，教授、专家、高校领导等资产专用性强，如果他们存在投机行为、理性无限，但人们可以预测问题，因而可以通过“计划”设计制度解决这些问题。资产专用性通过影响人的行为属性影响交易成本的高低。如果人绝对理性，一切风险可以及时洞察与排除。事实上，人的理性往往有限。

第二种情形，教授、专家、高校领导等资产专用性强，如果他们没有投机行为、且理性有限，人们可以依赖“承诺”解决存在的问题。

第三种情形，教辅人员、后勤人员等资产专用性弱，如果他们具有投机行为、且理性有限，人们可以通过市场竞争解决存在的问题。

第四种情形，教授、专家、高校领导等资产专用性强，如果他们存在投机行为、以及理性有限，人们可以通过构建制度解决存在的问题。

对上述专用性强的教授、专家、高校领导等治理为例，可以分为三种情况进行分析交易成本，如图1：第一种情况，没有风险（即R=0）、无需防范措施，记为情况A，其成本设为C^A。在“有风险”（即R>0）时，分为两种情况：一种情况（即第二种情况）没有防范措施（即P=0），记为情况B，其成本为C^B；另一种情况（即第三种情况）有防范措施（即P>0），记为情况C，其成本为C^C。在情况A下，管理没有风险、无需防范措施，交易成本C^A最低：而在情况B下，交易有风险（R）但无防范措施，交易成本（风险成本）大于在情况c有防范措施的交易成本，C^CB。

四、政府对高等学校的干预边界

高等学校治理结构不同，其交易成本也应该不同。政府干预高等学校时，以交易成本最小化的效率机制为依据，政府选择不同的干预形式和行为，以与各种治理结构相匹配，因而交易成本最小化的效率机制决定政府干预高等学校的组织形式、工作效率以及发展速度，进而相应地决定政府干预高等学校的边界设置。

以上引入交易的有限理性、机会主义以及资产专用性，从高等学校的物力、财力、人力三个方面，从交易成本的视角，具体阐释了与高等学校各类交易相匹配的高校治理结构，以下进一步从高等学校的物力、财力、人力三个方面阐释政府对高等学校进行干预，以期与高等学校各种治理结构相匹配。

对于物质资源，高等学校的后勤资产如学生宿舍、食堂等资产专用性较低，高等学校采用市场化的治理模式，政府宜采用改善市场环境、改进招标制度的方式干预高等学校：高等学校的教室等资源具有中等强度的资产专用性，根据实际情况，高等学校通过签订长期合同等方式，政府宜采用完善统筹管理机制以及监督机制的干预高等学校：而高等学校中的高精尖实验设备资产专用性非常强，高等学校宜采用一体化治理模式，政府宜采用完善供给机制、统筹管理机制的方式干预高等学校。（见表5）

对于财力资源，可自由支配收益等经常性资产专用性弱，高等学校采用市场化的治理模式，政府宜采用改善市场环境、改进招标制度的方式干预高等学校：国家行政事业费等经常性资产专用性中等，高等学校宜采用双方治理的模式，政府宜采用国家投资为主、多方位融资的方式干预高等学校：专款专用资金等经常性资产专用性强，高等学校宜采用统一治理的模式，政府宜采用供给机制、统筹管理干预高等学校。（见表6）

对于人力资本，高等学校的院士、知名教授、高校领导等资产专用性最强，高等学校采取统一治理模式，政府宜采用完善激励机制、人才培养和竞争机制的方式干预高等学校：高等学校中的后勤人员（例如宿舍管理员）资产专用性较弱，高等学校宜采取市场化的治理模式，政府宜采用改善市场环境、改进招标制度、聘任机制的方式干预高等学校：而高等学校的中层行政管理人员，资产专用性位于前二者之间，高等学校可以采取双方治理或三方治理的方式，政府宜采用改善聘任机制、晋升机制的方式干预高校。（见表7）

此外，作为一种非经济组织，政府对高等学校进行干预，能够将完全市场活动外部效应内在化，减少市场交易成本，但其仍然存在机会主义和有限理性而导致的失灵所带来的成本和干预高等学校的各项支出费用。因而政府干预可以减少市场负外部效应，合理的界定政府干预高等学校的边界可以有效降低市场交易成本。当政府干预高等学校的总成本超过市场的交易成用时，其降低外部效应的程度和效应不足以抵消自身成本的消耗时，市场配置资源具有效率，应让市场机制发挥作用，降低政府干预。相反，当市场交易活动产生的成本大于政府宏观调控的成本时，应依靠政府组织调解高等学校，降低市场配置。

从上述分析可以发现，政府对高等学校干预的边界体现在如下几个方面：

（一）改善市场环境，减小物力资本交易成本

改善市场环境，支持高等学校普通设备实行市场化管理，改进招标制度，完善高等学校高、精教学科研设备招投标措施，并提高高、精设备的使用效率。政府完善竞争适度的教师聘任制度，鼓励高等学校实行聘任制，对新聘教师实行市场化。构建科学严格的教师、领导考核晋升机制，即建立绩效考核系统、与之相匹配的薪酬系统、以及明确畅通的晋升渠道，推行教授终身制。政府改善市场环境，支持高等学校对教学辅助人员实行市场化机制，高校教学辅助人员聘用纳入到市场轨道。

（二）完善激励机制，稳定资产专用性强的人力资本

资产专用性强的人力资本，比如，院士、资深教授、专家学者、高级管理人员，只有在合适的时间与地点，与合适的團队等其他资源相匹配方能发挥作用，否则降低价值，造成人力资本闲置浪费。改变高等学校剩余控制权、索取权（Hart，1986，1990）的配置是提高高等学校教育资源配置效率的关键。政府要完善、形成一种强有力的激励机制，约束高等学校内部成员“偷懒”、“搭便车”等行为，便可以激励院士、资深教授、专家学者、高级管理人员不断创造高深知识。

（三）改变政府投入方式，科学分配财力资源

尽管我国高等学校的教育资源的投资主体走向多元化，由单一得政府投入不断转化为政府、企业、个人、社会等多方面投入，但仍需不断开拓权力共享的多元筹资渠道，不断完善以国家投资为主，拓展多元融资渠道，比如，股份制改造后上市，发行教育债券，建立教育投资基金。在高等教育资源的分配中，政府可以适当引入市场竞争机制，让高等学校之间、高等学校院系之间争取国家财政资源、社会资源、吸引优秀生源以及提高办学自主权，以缓和高等教育高速发展与财政投入的矛盾。

（四）统筹管理和监督，避免三种资源的结构性浪费

目前，高等学校物力、财力、人力资源浪费比较严重，此外，高等学校之间、高等学校院系之间资源共享机制有待改善，避免资源重复建设从而严重浪费。这些都是提高高等教育资源利用效率的重要方面。因而，政府可以完善物力、财力、人事聘任、干部提拔等统筹管理机制以及合理的监督机制，提高统筹管理强度，增强政府“监督”力度，以利于解决隐蔽行为、避免高等学校资源的结构性浪费。