度量城市发展有样板可循
时间：2020-09-20 08:01:28 来源：达达文档网 本文已影响 人 
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无论是已经高度城市化的发达国家，还是正处于快速城市化进程中的发展中国家，都面临着城市政策制定问题。要制定城市政策，其基础是一套全面反映城市功能及其状况的统计数据，但遗憾的是，当前在各国城市统计数据供应方面依然存在较大的缺口，不能满足城市发展对统计数据的需求。
城市指标体系实则建立已久
一方面是城市层面的统计数据尚不健全。评价一个城市，涉及城市功能的各个方面，其统计指标体系的组成与一般意义上的经济社会统计指标体系会有所区别，诸如基础设施、城市内部空间结构以及城市环境等方面的数据不像经济统计数据那样容易获得；另一方面是世界范围内（即便同一国家）的城市各具特色，各自提供的统计数据其可比性常常难以保证，这为城市间进行对比借鉴造成了障碍。因此如果能够在国际层面上开发出一套完整的城市指标体系，无疑将为各国度量城市发展提供有效的帮助。
联合国人居署依据《人居议程》所开发的一套城市指标体系可以作为一个样板。1988年，联合国人居中心依托住房研究项目，建立了一套用来监测和评价城市住房发展的指标体系。在此基础上，城市指标项目启动。第一阶段（1988～1993年），人居中心建立了用来评价世界各地城市人居环境状况和可持续性的初步指标体系；第二阶段（1993～1996年），形成了一部包含一系列如何开发和使用城市指标的推荐指南，在土耳其伊斯坦布尔召开的第二次人类居住会议上进行了发布；2000年，联合国在全球发起致力于解决全球贫穷、健康、可持续等一系列问题的千年发展目标，基于此责成人居署根据《人居议程》制定城市指标体系，2004年人居署发布《城市指标手册》，核心就是从人居角度形成的一套城市指标体系。
42项指标构成城市指标体系
尽管相当一部分人口生活在城市，城市化进程一直也是非常重要的研究领域，可细究起来，城市究竟是什么？这仍是一个需要界定的问题。根据人居署发布的《城市指标手册》，关于城市的划分，手册给出了三种界定：
第一是城市群：是指建筑物密集或人口密集的区域，其中包含市区、郊区、连续居住的市郊地区。一个大的城市群可能包括几个城市或城镇及其郊区边缘。第二是都市区：是指地方政府所在地，通常作为一个整体和主要通勤地区。第三是城区：单一的政治司法管辖区，包括历史悠久的市中心。
可以看出，上述三个概念是逐级包含的，最狭义的概念是城区，然后依次扩展到都市区、城市群。城市指标设立及其数据收集的范围首先是城市群，其次是都市区。城区作为一种较为狭义的界定，通常不单独列为统计对象。
城市是人口集聚的中心，它应该具有良好的生活和居住环境，由此才能吸引更多的人口，使其规模效应得以扩大。以人居为核心所开发的城市指标体系中包含以下五个主题：住房状况、社会发展和消除贫困、环境管理、经济发展、政府管理。由此可以体会其中所包含的逻辑：城市应该为人提供相应的住房服务，通过社会发展和消除贫困来防止城市贫民窟的出现和蔓延，以环境管理提升城市人居的生活质量，经济发展是达成上述目标的物质基础，政府管理则是实现上述目标不可缺少的手段。
基于上述五个主题，设计了如表中所示的具体指标。一部分指标是可以量化的，但相当多的内容难以用“多少”来表示。为此手册针对不同内容设计了以下三类指标：关键指标，与重要政策和目标相关联，数据便于收集，通常表现为总数、比率、比例；定性指标，难以量化的评价指标，经常以“是”或者“不是”作为回答；扩展指标，体现对主要指标的扩展，以量化指标为主，用于对特定问题做深入评价。整个指标体系由42个指标组成，其中包括20个关键指标、9个定性指标、13个扩展指标，各主题下的具体指标构成如表中所示。依据资料收集的难易程度及其资料来源，上述指标被分为A、B两个类别（见每个指标后面的标识）。其中，A类指标可以从统计局或者官方部门的调查得到，如全国住户调查；B类指标则要涉及其他官方记录、研究出版物，甚至可能是非政府组织以及专家群体的估计数据。表中所列出的指标仍然是比较综合概括的，相当一些指标，尤其是定性指标和扩展指标，还需要进一步展开信息，通过各项指标的具体构成方法来给出解释。
使用《城市指标手册》有章可循
《城市指标手册》是一套方法手册，其中对每一指标的意义、定义、数据收集方法进行了详细说明。所谓意义，是指每个指标对分析城市状况和发展趋势的意义及其在《人居议程》中的含义；所谓定义，是指按照国际标准赋予该项指标的定义，以方便数据结果的比较；进而是获得和收集数据的来源和方法，以及进行相应计算的方法。此外，手册还给出了每个指标的收集等级（国家级或城市级），并对不同指标之间的关联做了说明。
这里简要介绍两个有代表性的指标，以便读者从中感受该手册对实际操作的指导作用。
“5岁以下儿童死亡率”是一个关键指标。手册指出，该指标是衡量城市生活质量的重要指标，它与城市的废水处理、排污以及卫生健康设施等方面直接相关（这是意义）。该指标被定义为“一年内5岁生日前死亡的女童和男童占过去五年中安全出生婴儿的平均数的百分比”（这是定义和计算方法）。同时，手册重点指出儿童死亡率与婴儿死亡率不同，后者指1岁以内婴儿的死亡率，并且建议该指标的信息通常可以从国家和地市级的人口普查数据中提取，或者从人口登记办公室收集（这是对数据来源和相关指标的说明）。
“城市暴力”是一个定性指标，它所提供的信息超出了一般的犯罪率指标，该指标包含以下用“是”或“否”表达的信息，由此可以感受到与城市暴力相关的各种维度：是否存在警察认定的危险地区（是/否）；学校和儿童中的暴力（没有、有一些、很多）；反对家庭暴力的官方政策（是/否）；预防犯罪的政策（是/否）；武器控制政策（是/否）；暴力受害者的援助计划（是/否）。
专家点评
中国人民大学统计应用科学研究中心高敏雪教授：城市化无疑是人类发展过程中的一个显著趋势。但是，如何针对城市进行系统的统计数据搜集，以描述一个城市的现状并据此对未来做出判断，却仍然没有定论。再近一点看，北京一直致力于国际化大都市建设，与此对应，需要开发一套指标体系对城市建设进程及其达到的水平做出评价。本文介绍了基于人居理念所设计的城市统计指标体系，希望能为相关读者提供一些帮助和启示。
编辑：王许松 / 邮箱：wxs@bjstats.gov.cn
