国内外证券监管制度对比及启示
时间：2020-11-10 07:53:16 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘要：国外的证券市场，主要是股票市场形成已有几百年的历史，发展至今已形成了一个较为成熟的证券市场，例如美、英等国，证券市场运行机制完善，监管体制健全，配套法律建设也能与时俱进。而我国的证券市场却是兴起不足50年，监管制度还不够合理，对于监管政策和相关法律条文的执行力度明显不足，导致了证券市场存在着诸如内部交易、恃强凌弱、“寻租”现象等违规、违法问题的存在。因此，我国应该积极向国外发达国家成熟的证券监管制度学习，借鉴其可取之处，吸取失败教训，结合我国社会主义市场经济体制的国情，逐步推动我国证券市场的改革。
关键词：
监管制度；法律；自律
中图分类号：
F83
文献标识码：A
文章编号：16723198（2013）12008802
证券市场监管是指国家立法机关，政府及其授权的机构针对证券市场自身的运行特征，制定相应的法律，行为标准和规则，并运用法律的、经济的以及必要的行政手段，对证券的发行和交易过程，以及证券市场参与主体的行为和活动做出规范、监督和调控。任何证券市场监管目标的形成都是各国证券市场独特发展路径的必然选择，并深受经济制度、文化特征等因素的影响。
1国外证券监管制度
以美国、英国、德国等为首的老牌资本主义国家，它们代表了国际上三种典型的监管制度，包括集中型监管、自律型监管和混合型监管。
1.1美国的集中制监管制度
1929-1933年的经济危机给世界经济，尤其是美国经济以巨大冲击，也为美国政府重新整治证券市场，规范市场主体行为，重建监管制度，最终重塑市场信心提供了一个良好的契机。
美国对公司的上市监管实行的是由承销商进行实质性审核的注册制。该制度的核心就是由主承销商对即将上市的企业进行财务审核和证券承销，当公司在上市过程中出现虚假消息时监管部门将追究承销商的责任。
因此，为规范承销商和上市公司的行为，减少信息不对称情况的发生，最大的保护投资人，尤其是公司股票认购者的权益，美国政府在1933年和1934年分别颁布了《证券法》（Securities Act of 1933，SA）和《证券交易法》（Securities and Exchange Act of 1934，SEA）。通过这两部法律，美国的证券监管建立起了全面信息披露制度，这就是所谓的“阳光监管理论”。
1933年的《证券法》主要规定公司在一级市场初次发行证券时，就必须将所有具有实质意义的信息公开、完整地披露。1934年《证券交易法》则主要规范证券发行之后的二级市场交易行为，内容包括持续性信息披露、严禁欺诈和市场操作行为及对内幕交易的监管。通过这两部法律，信息公开披露制度和投资者保护制度成为美国证券监管的核心理念。此后数十年的立法还包括：《信托契约法》（1939）、《投资顾问法》（1940）、《证券投资者保护法》（1970）、《证券法修正案》（1975）、《内幕交易制裁法》（1984）、《内幕交易与证券欺诈施行法》（1988）、《内幕交易私人诉讼改革法》（1995）、《萨班斯-奥克利法》（2002）。这一系列的法律法规仍然是对美国证券监管的“信息公开”制度和“投资者保护”理念的强化。
另一方面，美国对受指控的交易主体实行的是“反向举证”的政策，即要求当事人证明自己的市场行为不涉及内部交易或者暗箱操作。在这种严厉的监管制度下，使得上市公司和承销商在上市之初不敢肆意捏造、伪造公司信息，在股票市场运行中不敢进行内幕交易和操纵股价等不法行为，为投资者创造一个充分了解信息并进行交易的平台，这是美国股市得以蓬勃发展，吸引全球无数投资者的重要因素。
1.2英国的自律型监管制度
英国是股票市场的发源地，也是一个政府曾强行介入并直接关闭股票市场的国家。
在19世纪的英国，成立公司需要取得特别授权，即议会的法令授权或是国王的特许状。由于获得议会法令授权或国王特许很困难，因而在市场上慢慢出现了许多没有授权、为公开发行股票而自愿成立的联合体（association）。为了取缔这种“非法”商业活动，英国于1719年通过了《泡沫法案》（English Bubble Act），禁止“在未经议会或国王授权的情况下，成立像公司实体那样的联合体，并使其份额可转移和让渡”，这等于直接强行关闭了英国的股票市场。《泡沫法案》的历史作用使英国公司制度的成长向后推迟了100年。《泡沫法案》及其命运表明，国家和法律在公司制度的生成过程中并不总是扮演积极推动的角色，有时甚至是破坏性的力量，尤其在出现其难以驾驭的危机时，更容易慌不择路，往往不是采取适当措施引导公司健康成长，而是不分青红皂白的故意扼杀。相应地，只有私人自发的逐利行为才是公司制度生成和演化永远可以依靠的力量。
因此，1986年英国政府颁布了《金融服务法》（Financial Services Act，FSA），并设立了证券与投资局（The Securities and Investment Board，SIB）这样一个非政府、非自律的组织，在政府和自律组织间起连接作用，在一定程度上对自律组织进行指导和控制。尽管新的立法强调将自律管理的某些领域纳入政府直接管制范围，但仍然有人认为监管不应该超过保护正常人不被愚弄的必需程度。
这种自律制度实际上是源自于人们的信托责任意识。
信托责任是指受托人对委托人/受益人负有的、严格按委托人的意愿（而不是受托人）进行财产管理的责任。它主要强调的对象是上市公司和国有企业，就是上市公司或者国有企业应该对其股东负责而不是仅仅牟取管理层的利益。以上市公司为例，股东、企业管理层和股东分别构成了信托关系的三方，分别是委托人，受托人和受益人。信托责任要求企业管理层在运作企业资产中要全心全意为股东利益，尤其是众多中小股民的利益着想，而非管理层自身的利益，比如说办公条件，薪酬水平，通过安排损害企业的交易拿回扣或者直接进行内幕交易，关联交易等牟取利益。
就当时情况而言，英国人民的信托责任意识在世界上时最强，这也是股票市场最早出现在英国的原因之一。基于信托责任意识对人们行为的自我约束，使得当时的股票市场上欺诈行为较少，证券市场得以有序的运行。
1.3德国的混合型监管制度
德国证券监管具有明显的立法统一和监管自律的双重特点：从立法来看，联邦政府负责制定监管法律并由各州政府实施和监督；从市场监管来看，交易所、证券审批委员会和经纪人协会等组织对日常的证券市场行为进行自律性监管。
德国的这种特点源自于其联邦制度，普鲁士铁血宰相俾斯麦用武力统一了全国，并制定了严格的法令规范人们和市场交易主体的运作行为，对于违法当事人予以严厉制裁。这种带有典型大陆法系特点的严刑峻法形成了德国成熟的证券监管法律体系，也是德国证券市场有序运行的重要保障。
2我国证券监管制度的不足
现阶段我国的证券监管制度是政府监管和行业自律相结合的混合型证券监管制度。
但在这一监管制度下，我国的证券市场却出现了许多问题，集中体现在以下几个方面：
（1）法律建设不完善。我国证券市场准确来说起始于1992年，而作为配套而生的法律制度《公司法》和《证券法》却在1993年和1999年才出台，直到2004年才进行了修改，这意味着我国的法律制度建设远远滞后于证券市场的发展；另一方面，我国证券法制框架仍然存在许多不足，主要存在于两个方面，一是法律制度缺乏配套性及有效的衔接，存在众多司法漏洞；二是若干法规制度的科学性与可操作性不够，缺乏对于市场发展的适应性，使法制的监管效果难以保证。
（2）监管措施执行不足。我国的证券立法与执法之间尚不能完全配套，影响了法制功能的实现。这样的问题并不仅仅存在于对证券市场的监督上。可以说，制度形成后的执法不严，是我国证券市场规范化建设中的一个核心问题。
（3）监管权力集中。这个问题是与监管执行力度不足相伴而生。中国证监会拥有对证券监管和上市公司管理的至高无上的权力，而权力的集中或导致权力的滥用，或导致权力的不作为，在行政法学理论中，仅有强调限制权力过度膨胀才能达到以“权”制约“权”。我国证券市场上的这种监管体制本意是为了增强中国证监会的权威性，以提高政府对证券市场的掌控能力。但实际上监管部门缺乏应有的独立性，其权限常常受到比其更高一级的行政上的干预，监管行为带有明显的应急性，缺乏连续性和统一性的监管行为，也就根本无法体现监管的“三公”原则。特别是证监会的派出机构"与地方政府有着很深的渊源"受地方政府干预的可能性更大。
（4）信托责任缺失。香港中文大学教授郎咸平曾经精辟的指出，中国是一个没有信托责任的国家。国有资产的大量流失是这一言论的最佳论据。因此，我国在没有良好的法律环境，又在民众缺失信托责任的情况下过快的进行证券市场化，必然导致了证券市场充斥着恃强凌弱，以大欺小的局面，而众多中小股民则成为了直接受害者，是以在2008年股市崩盘之时，没有一个良好的制度保障中小股民的利益，导致了民众财产几乎在一夜之间被剥夺一空。信托责任的缺失另一个直接后果就是行业的自律性极差，内幕交易、关联交易等违法行为屡禁不止。
3启示和建议
（1）加强法律建设，建立多层次、功能完备的法律法规体系。我国是社会主义法治化国家，但目前相关法律还未出台，法律体系尚未形成，要完善证券市场的监管体制，首先就要加强我国在证券监管方面的立法工作。完备的法律体系是实施有效监管的前提。所谓多层次的法律体系，第一层次应该是《证券法》和《公司法》两部专业法律对于市场中的各个行为主体的基本要求和规范；第二个层次是保护投资者，尤其是中小股民的利益的法律，中国可以学习美国的“反向举证”方式以杜绝内幕交易；第三个层次是对行业自律的规则，提高整个证券行业的信托责任意识。目前我国的第一层次的法律建设趋于完善，但第二层次仍存在很多不足，应加快这层次立法的步伐，如《证券交易法》、《证券信誉评级法》、《信托法》等相关法律。只有在威权政府下的法制建设才能规范公司和个人的行为，最大的避免股票市场的内部交易，极大的保护中小投资者的利益。只有在中产阶级形成后才能形成一个制度化的证券市场游戏规则，防止以大欺小和恃强凌弱，避免严重的社会不公。
（2）明确监管机构的地位和职责。1998年9月，国务院批准了《中国证券监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》，进一步明确中国证监会为国务院直属事业单位。作为一个事业单位，证监会没有资格向人大汇报工作，这对全国人大行使监督权十分不利，并且在实践中造成证监会受行政机关的干预更大一些。因此，应该明确中国证监会行政部门的性质，改事业单位为行政机构，并规定证监会应更多地接受人大的监督和管理，直接向人大财经委员会、人大法律委员会等部门汇报工作，给予证监会独立处理证券市场内部问题的权利。同时，应该明确证监会独立地不受地方政府干预的对证券市场进行监督的权力。更重要的是，证监会应该及时明确自己的证券监督管理职能，不应对市场上受价值规律支配的现象进行过多硬性干预。
（3）促进行业自律性。法律政策的制定和完善是一个长期的过程，并且存在着不可避免的滞后性。因此，加强行
业内部的自律显得尤为重要。行业自律的建设源自于信托
责任的培养，在信托责任的培养过程中，新闻媒介的舆论监督能够起到巨大作用。另一方面，我国的《证券法》明确规定，证券业协会是行业自律组织，其会员有证券公司、证券交易所、兼营证券业务的金融机构及其有关部门领导和从事证券研究及业务工作的人员。因此，加强行业自律，还需要完善证券业协会的组织建设，建立统一的行业自律体系。
（4）加强对上市公司的管理。上市公司是证券市场的基石，没有规范运作的上市公司，就没有规范发展的证券市场。加强中国的证券监管制度，就一定要加强对上市公司信息披露制度的监管。信息披露制度是证券市场的核心所在，也是投资者决策理性的前提，是防止证券欺诈等不法行为的重要手段。完善上市公司信息披露制度，规范上市公司行为，增强市场透明度，以有效地保护证券投资者的平等交易的机会，能够有效的避免上市公司的弄虚作假，帮助投资者理性决策，减少内部交易行为和信息不对称，使证券市场“在阳光下运行”。
（5）逐步改变公司的发行上市制度。我国《证券法》规定，对股票的发行监管实行核准制。在核准制下，证监会成了实质的监管部门，承销商更多的是充当财务顾问和证券承销的角色。但经过近几年的发展，随着我国证券市场的壮大，证监会的监管工作量大，往往不能面面俱到，监管力度显得相对不足。相比于美国的注册制，将承销商和上市公司利益捆绑，让上市公司不仅对美国证监会负责，还受承销商的监督，在出现问题时，不仅惩罚违法公司，更严厉惩罚承销商。这样把监管权力的下放，既减少了证券监管部门权力滥用或不作为，又拓展了监管的视角，可以极大的避免不规范行为，一举两得。因此，我国也应该在法律建设逐步完善等条件成熟时，逐步过渡到注册制，使证券监管真正落到实处。
参考文献
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