顾炎武的行政层级改革思想
时间：2021-01-27 09:30:40 来源：达达文档网 本文已影响 人 
集权与分权之间的制衡与争论，是贯彻中国政治哲学史的一条重要线索。在春秋战国时期，伴随着周代封建制度的衰落，包括孔子在内的诸子百家对封建制的理论基础和衰落原因进行了深入讨论。从汉武帝时代开始，儒、法、道、阴阳诸家之间结合成了比较稳定的集权模式，中国政治架构的主流成为中央集权模式，在体制上体现为权威型皇帝控制下的单一郡县制。虽然汉代以来很多朝代也存在一定程度的分封制，但是有的是一种行政体制的补充，有的是有名无实，较之周代彻底的分封制已经不可同日而语。到了中唐时代，伴随着对积重难返的藩镇制度进行反思，柳宗元写下《封建论》，对封建制的缺点和郡县制的必然性进行了阐述。此论一出，似乎关于封建和郡县的争论也就告一段落。不过，封建和郡县之争看上去是理论问题，但是实际上处处都和政治现实息息相关，不同时代有不同的问题，自然也有不同的理论诉求。明清之际的顾炎武，沉痛反思明亡教训，针对明代严酷的中央集权体制，写下《郡县论》一文，至今读来仍然振聋发聩。
与柳宗元时代相比，顾炎武时代的中国政治形态已经发生很大变化。柳宗元时代的主要问题是皇帝的权威已经被割据各地的藩镇所取代，事实上产生了全国分裂的局面。中唐之后，国运一代不如一代，因此柳宗元痛定思痛，主张严格的郡县制来维护中央权威。而在顾炎武时代，经过二百多年加强中央集权的努力，明代的中国政治生态已经成了高度集权的情况。尤其是明代中后期，中央政府通过在各省派遣巡抚和总督，进一步加强了对地方的控制。这导致中国地方各省和基层的州县整日疲于应付上级派发的徭役和差遣，无法也不可能有精力和动力对地方进行有效的治理，更难以悯恤平民百姓的生活。从这个角度讲，明代在政治和财政上的中央集权已经严重影响了整个社会的发展。
顾炎武分析说，封建制的缺点在于地方不受控制，而郡县制的缺点在于中央过于专制。他说，“封建之失，其专在下；郡县之失，其专在上。”对于明代中央集权的恶劣影响，顾炎武进行了深入分析。君主作为最高统治者，欲望很大，怀疑臣下，处处设法制衡，整个政治生态已经趋向于崩溃。他说，“今之君人者，尽四海之内为我郡县犹不足也，人人而疑之，事事而制之，科条文簿日多于一日，而又设之监司，设之督抚，以为如此，守令不得以残害其民矣。不知有司之官，凛凛焉救过之不给，以得代为幸，而无肯为其民兴一日之利者，民乌得而不穷，国乌得而不弱？率此不变，虽千百年，而吾知其与乱同事，日甚一日者矣。”在他看来，郡县制的缺点已经到了极致，成为平民百姓积贫积弱和国家疲敝的重要因素。在他看来，在当时的体制下，皇帝对地方极其不信任，因此通过设立布政使司、按察使司和都指挥使司来分散地方的权力，致使地方官员忙于互相掣肘而不能有效地治理地方，又通过总督巡抚来加强对地方的控制。层层集权，层层控制，因此，地方经济社会自然也就难以得到发展。为了增加地方的自主性和能动性，顾炎武提出“寓封建之意于郡县之中”的理念，认为这样可以治疗中央集权制之弊病。
所谓“寓封建之意于郡县之中”，指的是在郡县制的总体框架下，吸收封建制的一些因素，将其纳入郡县制的统治程序中来。为此，需要进行行政层级改革，提升县级政府首长的级别，赋予他们更多职责。他说：要“改知县为五品官，正其名曰县令。任是职者，必用千里以内习其风土之人。”顾炎武之所以特别关注县级政府的自主权问题，是因为在中国政治体制中，县是直接面对平民的基层政府机构。一个发展良好、充满活力的县级政权是保障整个国家社会稳定和经济社会发展的必要条件。顾炎武的意思是，通过赋予县令更大的权力，同时通过更加严格的考核机制，让县令对该县的一切情况从内心负起责任来。在某种程度上，这个职位甚至可以世袭罔替。
那么，可能会有人担心，如果提升级别却没有有效监督的话，县令可能会变得专权、贪腐、任人唯亲。对此，顾炎武认为，除了进行有效监管之外，要认识到，即使如此，也比当时普遍存在的流官知县刮地皮然后离开要好得多。在他看来，如果遇到灾祸，当地县令也会为了整个县的平民利益进行救助，而不是相反。他说：“夫使县令得私其百里之地，则县之人民皆其子姓，县之土地皆其田畴，县之城郭皆其藩垣，县之仓廪皆其囷窌。为子姓，则必爱之而勿伤；为田畴，则必治之而勿弃；为藩垣囷窌，则必缮之而勿损。”
从今人视角来看，顾炎武固然非常深刻地意识到过度的中央集权给整个国家带来的恶劣影响，并试图通过改革来进行弥补。但是，实际上，他的对策并不能完全解决问题。顾炎武虽然对确保县令忠于职守给出了方案，但是这也不能保证县令就会像他设计的那样爱他的百姓。而在当时吏治腐败的情况下，几乎可以断定这不能真正解决郡县制的问题。
然而，顾炎武开出的药方未必为我们所完全赞同，但是他的问题却是一针见血，指出了明代政治体制的一大弊病。不过，明亡之后，继之而起的清代政府在中央集权问题上相比于明代政府有过之而无不及。在明代的时候，总督和巡抚还只是中央政府的派出巡视机构，到了清代则直接成为一级政府机构。省之下的府县长官某种程度上成为上级派驻到县里管理县政的工作人员。高度的集权导致各级官员忙于上下走动，官场的腐败根本无法杜绝，而地方府县的经济社会发展远不能成为地方长官的工作重点。从这也可以看出，在当时，要解决中国过度集权带来的弊端简直是不可能的。尤其是郡县制后期的明清时代，由于从皇帝到各级官员都对下级有着直接的生杀臧否大权，因此整个社会的政治生态也趋向于畸形，基层和平民的福利和生活也就难以得到有效地治理和发展。
时间过去了几百年，顾炎武提出的问题依然在考验着我们进一步推进改革的勇气。党的十八大和十八届二中全会为进一步转变政府职能指明了方向。当前，我们正在进行改革开放以来的第七次政府机构改革进程中，这次政府机构改革的核心要务就是转变政府职能和简政放权。今年5月13日，国务院召开了机构职能转变动员会议，李克强总理指出，要以职能转变为核心，要解决好政府与市场、政府与社会的关系问题。他强调，行政审批制度改革是转变政府职能的突破口。对此，要以简政放权稳增长，要最大限度减少对生产经营活动、一般投资项目和资质资格等的许可、审批，切实防止审批事项边减边增、明减暗增。要调动中央和地方两个积极性，发挥地方政府贴近基层的优势，把由地方实施更有效的审批事项，坚决下放给地方。
从目前情况看，围绕简政放权，我们需要在如何充分发挥中央和地方两个积极性上下功夫。在这个问题上，县级政府的职责体系仍然是我们关心的重点。在各级政府职责体系中，省级政府具有较大职权。而在市管县体制下，作为基层政府的县级政府的发展受到较大的影响。自从1982年开始实施市管县体制以来，市管县已经在某种程度上形成了市对县的控制。在发展城镇化，尤其是中小城市的今天，要释放县级经济区域活力，赋予县级政府更大职权和经济发展自主性，是我们推进简政放权工作的题中之义。
总之，顾炎武的问题仍然存在，而他的主张“寓封建之意于郡县之中”对我们当前的改革仍然有一定的借鉴意义。换言之，就是在现行体制之下，在保持中央权威前提下，要进一步释放县级基层政权发展活力。对此，我们要全面贯彻中央相关精神，以更大的勇气继续推进省管县改革，赋予县级政府更多职权，释放县域经济活力。同时要加大监管，赋予县级人大职权，通过加大审计力度来指导县域经济社会发展。在新的历史大潮中，面对这些老问题，今人当能胜过古人。□作者单位：山东省行政管理科学研究所 E：FQJ
关键词：顾炎武 《郡县论》 行政层级改革
